盡快建立健全我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系

我國(guó)巨災(zāi)損失嚴(yán)重由來(lái)已久

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)主要是指海嘯、地震、臺(tái)風(fēng)、洪水、雪災(zāi)、泥石流等重大自然災(zāi)害造成的一定地域范圍內(nèi)大量人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的巨大風(fēng)險(xiǎn)，恐怖主義、衛(wèi)星發(fā)射失敗、核電站事故乃至像2003年的“非典”疫情等也成為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)源。我國(guó)歷來(lái)是世界上自然災(zāi)害（地震、洪水等）較嚴(yán)重的國(guó)家。據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)資料，20世紀(jì)全世界54個(gè)最嚴(yán)重的自然災(zāi)害中，有8個(gè)發(fā)生在中國(guó)。近十年來(lái)，我國(guó)已成為繼日本和美國(guó)之后災(zāi)害損失最嚴(yán)重的國(guó)家。民政部有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)每年自然災(zāi)害所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失在人民幣500億～600億元之間，每天都會(huì)因此損失1億多元人民幣。今年南方雨雪冰凍災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失更是高達(dá)1500多億元，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了較大影響。與嚴(yán)峻的災(zāi)害形勢(shì)相比，我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理水平較低，特別是利用保險(xiǎn)手段分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力十分有限，像此次雪災(zāi)保險(xiǎn)賠償占比尚不足直接損失的1.1％，反觀發(fā)達(dá)國(guó)家保險(xiǎn)賠款可達(dá)60％～70％。巨災(zāi)保險(xiǎn)制度再次引起社會(huì)及業(yè)內(nèi)的關(guān)注與熱盼。借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，建立健全巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，有效提升保險(xiǎn)在國(guó)家災(zāi)害救助體系中的地位，是我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理工作面臨的一項(xiàng)緊迫而重要的課題。

我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)建設(shè)嚴(yán)重滯后

目前，我國(guó)尚未建立起成熟的巨災(zāi)保險(xiǎn)保障體系。由于受到經(jīng)營(yíng)管理、產(chǎn)品技術(shù)設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)以及償付能力限制等因素制約，我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)呈現(xiàn)出產(chǎn)品少、保障面窄、保障程度低、發(fā)展尚不充分等特點(diǎn)，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)有效承保能力嚴(yán)重不足，巨災(zāi)保險(xiǎn)幾乎是一片空白。商業(yè)保險(xiǎn)公司（主要指財(cái)險(xiǎn)公司）提供的各類(lèi)險(xiǎn)種中并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)自然災(zāi)害損失設(shè)立的險(xiǎn)種，只是在部分險(xiǎn)種，如企業(yè)財(cái)產(chǎn)綜合險(xiǎn)、家財(cái)綜合險(xiǎn)、機(jī)動(dòng)車(chē)輛險(xiǎn)等中對(duì)于由于雷擊、暴風(fēng)、暴雨、洪水、海嘯、地陷、泥石流等自然災(zāi)害所引起的保險(xiǎn)標(biāo)的損失進(jìn)行賠付，其余險(xiǎn)種則將自然災(zāi)害引起的損失作為免賠責(zé)任。因此，巨災(zāi)之后能夠得到保險(xiǎn)賠付的損失微乎其微。據(jù)有關(guān)資料表明，當(dāng)我國(guó)各類(lèi)自然災(zāi)害造成經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，相應(yīng)的保險(xiǎn)賠款僅為災(zāi)害損失的5％，遠(yuǎn)低于36％的全球平均水平。目前，我國(guó)大災(zāi)之后損失的恢復(fù)基本上是靠國(guó)家財(cái)政和民間捐助，國(guó)家財(cái)政承擔(dān)了絕大部分補(bǔ)償責(zé)任，使得國(guó)家財(cái)政作為“最終保險(xiǎn)人”不堪重負(fù)，商業(yè)保險(xiǎn)在管理巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)方面的作用遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。

我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展遲緩的原因

巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度缺失。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)作為一種特殊的風(fēng)險(xiǎn)，是風(fēng)險(xiǎn)管理研究的一個(gè)重要組成部分。目前世界上主要的災(zāi)害多發(fā)國(guó)家和地區(qū)，都已基本形成了一套較為成熟的制度模式。以美國(guó)的洪災(zāi)保險(xiǎn)制度為例，最早美國(guó)洪水巨災(zāi)后的恢復(fù)手段主要是聯(lián)邦救濟(jì)，后來(lái)人們普遍認(rèn)為巨災(zāi)保險(xiǎn)存在可負(fù)擔(dān)性和可供性的矛盾，需要政府介入建立保險(xiǎn)制度，然后從立法著手，由政府運(yùn)作，依靠私營(yíng)保險(xiǎn)公司，通過(guò)商業(yè)手段逐步建立發(fā)展起來(lái)。建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的前提是實(shí)現(xiàn)政府在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)過(guò)程中的角色轉(zhuǎn)換，只有政府明確其作為風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者位置，通過(guò)規(guī)則和制度約束有條件的社會(huì)個(gè)體成為風(fēng)險(xiǎn)的第一承擔(dān)者，支持保險(xiǎn)業(yè)成為幫助社會(huì)個(gè)體轉(zhuǎn)移或分散風(fēng)險(xiǎn)的平臺(tái)。巨災(zāi)保險(xiǎn)建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題是政府必須為巨災(zāi)保險(xiǎn)建設(shè)提供一套明確的法律制度。目前，我國(guó)的巨災(zāi)保障仍停留在政府救濟(jì)層面，國(guó)家財(cái)政是最終的“兜底”人，巨災(zāi)保險(xiǎn)方面的法律制度嚴(yán)重缺位。作為公共政策的制定者，政府對(duì)于很多有關(guān)巨災(zāi)保險(xiǎn)的基本問(wèn)題缺乏起碼的制度界定，這在很大程度上制約了我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展。自20多年前我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)開(kāi)始市場(chǎng)化改革以來(lái)，國(guó)內(nèi)商業(yè)保險(xiǎn)公司就“試水”了巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)——主要是地震保險(xiǎn)。但國(guó)家保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)(主要是財(cái)產(chǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn))一般實(shí)行禁止承保或有限度擴(kuò)展責(zé)任的承保政策，沒(méi)有適用于地震保險(xiǎn)等巨災(zāi)保險(xiǎn)的獨(dú)立條款和費(fèi)率。由于缺乏政策支持，再加之地震風(fēng)險(xiǎn)的集中性和損失的巨大性，保險(xiǎn)公司對(duì)地震保險(xiǎn)一直采取“謹(jǐn)慎”的承保策略，巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)整體上處于滯阻狀態(tài)。

巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品研究與開(kāi)發(fā)滯后。從嚴(yán)格意義上說(shuō)，目前我國(guó)保險(xiǎn)公司除地震保險(xiǎn)外尚未有其他巨災(zāi)保險(xiǎn)品種。巨災(zāi)屬于小概率事件，同傳統(tǒng)保險(xiǎn)依賴(lài)的大數(shù)定律相矛盾。以車(chē)險(xiǎn)為例，其風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傊饕揽吭诋?dāng)年投保范圍內(nèi)的橫向積累，而巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倓t需要?dú)v經(jīng)多年的縱向積累，因此與其他業(yè)務(wù)相比，巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)具有極大的不確定性。巨災(zāi)在我國(guó)主要是地震和洪水等自然災(zāi)害，對(duì)于自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)估，是分析保險(xiǎn)市場(chǎng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)累積狀況的基礎(chǔ)，也是研究開(kāi)發(fā)巨災(zāi)保險(xiǎn)品種的關(guān)鍵。但目前我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)研究滯后，基礎(chǔ)也比較薄弱，尚未建立起自然災(zāi)害損失數(shù)據(jù)庫(kù)以及自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析模型，嚴(yán)重制約了巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的研究與開(kāi)發(fā)。國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)公司對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)也缺乏較為精確的評(píng)估手段和詳盡的統(tǒng)計(jì)資料，再加上精算技術(shù)的難度，使得眾多保險(xiǎn)公司不敢涉足巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)。

財(cái)政稅收政策支持不夠。從世界范圍看，無(wú)論巨災(zāi)保險(xiǎn)采取什么樣的模式，但有一個(gè)共同特點(diǎn)就是政府支持。而這種支持要么是立法上的支持，要么是財(cái)政稅收政策上的支持，或是兩者兼而有之。據(jù)了解，我國(guó)中央財(cái)政每年用于防損減災(zāi)的財(cái)政支出呈現(xiàn)不斷上升趨勢(shì)，已經(jīng)從1978年的9.02億元增加到近年的50億元以上。但由于我國(guó)人口眾多，災(zāi)害發(fā)生頻繁，以直接補(bǔ)貼的形式發(fā)放給受災(zāi)對(duì)象，攤到每個(gè)被救助者身上的仍十分有限。不如通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)制，將部分用于防災(zāi)抗災(zāi)的財(cái)政支出轉(zhuǎn)換為保費(fèi)補(bǔ)貼，政府有限的財(cái)政資源配置效應(yīng)得以乘數(shù)放大，受災(zāi)地區(qū)和群眾可以獲得數(shù)倍于財(cái)政補(bǔ)貼的保險(xiǎn)賠償，從而滿足快速恢復(fù)生產(chǎn)生活的資金需求。目前我國(guó)也沒(méi)有針對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)、高賠付等特點(diǎn)的稅收優(yōu)惠、減免政策。這些都限制了保險(xiǎn)公司開(kāi)展巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性。

巨災(zāi)保險(xiǎn)建立的外部環(huán)境不佳。首先，巨災(zāi)保險(xiǎn)是一項(xiàng)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重大制度，不可能單靠某一部門(mén)的一己之力建立起來(lái)，涉及國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦、發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)稅總局、保監(jiān)會(huì)等多個(gè)部門(mén)，需要各部委對(duì)建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度形成共識(shí)，但各部門(mén)之間合作一直沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。其次，目前社會(huì)各界的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)比較淡薄，并對(duì)政府救助依賴(lài)思想嚴(yán)重，存在較重的僥幸心理，認(rèn)為“保巨災(zāi)險(xiǎn)是白交錢(qián)”。另外，目前國(guó)家在設(shè)立巨災(zāi)基金、再保險(xiǎn)等方面尚沒(méi)有制度安排，保險(xiǎn)公司對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)只能獨(dú)自承擔(dān)，缺少有效轉(zhuǎn)移和分散的渠道。上述因素均影響了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立和推廣。

國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度較為完善，且實(shí)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)模式。目前，美國(guó)、日本以及歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)均在政府主導(dǎo)下建立了較為完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，且規(guī)定巨災(zāi)保險(xiǎn)為強(qiáng)制險(xiǎn)種。日本政府于1966年頒布了《地震保險(xiǎn)法》，強(qiáng)制性要求住宅必須對(duì)地震、火山爆發(fā)、海嘯等自然風(fēng)險(xiǎn)投保，從而保證了巨災(zāi)保險(xiǎn)的順利實(shí)施。美國(guó)國(guó)會(huì)于1973年通過(guò)了《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》，將洪水保險(xiǎn)界定為強(qiáng)制性保險(xiǎn)的范疇。法國(guó)國(guó)會(huì)于1982年通過(guò)了《自然災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償制度》。

政府參與作用突出，保險(xiǎn)賠付占災(zāi)害損失救助的主導(dǎo)地位。巨災(zāi)保險(xiǎn)制度離不開(kāi)政府的支持和參與，對(duì)自然災(zāi)害保險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼是很多國(guó)家的成熟做法。通常將巨災(zāi)保險(xiǎn)從一般商業(yè)性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中分離出來(lái)，作為政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)來(lái)經(jīng)營(yíng)，由政府采取多種方式給予政策扶持。如在美國(guó)，農(nóng)作物保險(xiǎn)50%以上的保費(fèi)由政府承擔(dān)；而在日本，依據(jù)不同的農(nóng)作物，政府的保費(fèi)補(bǔ)貼甚至高達(dá)70%以上。在發(fā)達(dá)國(guó)家巨災(zāi)險(xiǎn)已成為保險(xiǎn)體系中的重要組成部分，保險(xiǎn)賠付已經(jīng)占據(jù)災(zāi)害損失救助的主導(dǎo)地位，在分擔(dān)巨災(zāi)損失、政府責(zé)任方面發(fā)揮了巨大作用。如美國(guó)在2001年“9．11”事件中損失近1000億美元，保險(xiǎn)業(yè)支付了約420億美元的保險(xiǎn)賠償金，大大超過(guò)聯(lián)邦政府200億美元的撥款。

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制比較健全，保障制度的穩(wěn)健運(yùn)行。一是建立專(zhuān)項(xiàng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障基金并由政府對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)保險(xiǎn)公司賠償限額以外的部分給予補(bǔ)償，并分擔(dān)保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)。如美國(guó)的《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》授權(quán)建立了價(jià)值達(dá)2.5億美元的國(guó)家洪水保險(xiǎn)基金，通過(guò)其對(duì)災(zāi)害損失進(jìn)行及時(shí)充分補(bǔ)償，并為保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)。二是政府加大在防災(zāi)和檢測(cè)系統(tǒng)等公共品上的投入，加強(qiáng)部門(mén)間的合作配合，投入更多的精力在事前預(yù)防上。三是利用國(guó)際發(fā)達(dá)的再保險(xiǎn)市場(chǎng)來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)。四是利用資本市場(chǎng)來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)，其中巨災(zāi)保險(xiǎn)債券是最常用的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分散工具。

建立中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的建議

面對(duì)頻發(fā)的巨災(zāi)，在承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)政府責(zé)任的同時(shí)，國(guó)家高層對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的支持態(tài)度越來(lái)越明朗。國(guó)家“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要提出，要“建立國(guó)家支持的農(nóng)業(yè)和巨災(zāi)再保險(xiǎn)體系”。2007年6月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》也強(qiáng)調(diào)，要“建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系”。在這樣的要求下，國(guó)家各部門(mén)不斷對(duì)建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度形成共識(shí)，適合我國(guó)國(guó)情的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系呼之欲出。

建立健全巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展的法律法規(guī)。基于我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的緊迫現(xiàn)狀，建議盡快制定實(shí)施《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》或《巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》等法律法規(guī)，積極構(gòu)建國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，明確確立巨災(zāi)保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)地位，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)、自然災(zāi)害發(fā)生頻繁的地區(qū)等要強(qiáng)制辦理巨災(zāi)保險(xiǎn)，對(duì)于大型銀行貸款項(xiàng)目要明確巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題。但出臺(tái)的法律法規(guī)要留有余地，不排除當(dāng)商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展到一定程度時(shí)，積累了一些開(kāi)展巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)后，政府逐漸退出市場(chǎng)，重新回歸其監(jiān)管職能，而由商業(yè)保險(xiǎn)公司來(lái)?yè)?dān)當(dāng)市場(chǎng)主體。

發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的建立。設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)和推動(dòng)我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)工作；投入和配給一定的公共資源，各級(jí)財(cái)政均應(yīng)對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建設(shè)予以一定的資金投入，對(duì)于經(jīng)營(yíng)巨災(zāi)保險(xiǎn)的單位予以適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠、減免政策。加快研究確定我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)規(guī)劃，明確各部門(mén)職責(zé)，協(xié)調(diào)各方面力量，加大自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析力度，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估水平和精算技術(shù)，積極研究開(kāi)發(fā)適合國(guó)情的巨災(zāi)險(xiǎn)種，確保巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)有序、協(xié)同推進(jìn)。

建立多層次的分散承保風(fēng)險(xiǎn)體系。建立風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制以及市場(chǎng)化的災(zāi)害、事故補(bǔ)償機(jī)制。一是政府不斷加大在防災(zāi)和檢測(cè)預(yù)警系統(tǒng)等公共品上的投入，加大巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育和宣傳力度，提高全社會(huì)防災(zāi)抗災(zāi)能力；二是加強(qiáng)同國(guó)外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的交流與合作，積極在發(fā)達(dá)的國(guó)外再保險(xiǎn)市場(chǎng)上尋求合作伙伴，利用國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)；三是嘗試發(fā)行巨災(zāi)保險(xiǎn)債券，將巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和分散到資本市場(chǎng)。

建立運(yùn)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金可通過(guò)以下三條渠道籌集：一是通過(guò)國(guó)家財(cái)政，每年按一定比例直接撥付；二是通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)公司，從每年收取的保費(fèi)收入中按一定的比例提取；三是利用國(guó)家財(cái)稅杠桿，實(shí)施減稅政策，降低現(xiàn)行保險(xiǎn)企業(yè)的營(yíng)業(yè)稅稅率。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金建立后，應(yīng)由國(guó)家指定專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，對(duì)基金收繳、使用以及日常運(yùn)作情況，進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，充分發(fā)揮其對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的保障作用。

（作者單位：中國(guó)人民銀行濟(jì)寧市中心支行）