從開放與利用角度談《檔案法》的修改與完善

《檔案法》自1987年頒布以來，已歷經(jīng)20年的風(fēng)風(fēng)雨雨，其間有1996年的修改與完善，但這些修改與調(diào)整多為應(yīng)時之需。現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入21世紀(jì)，今日之事、今日之時、今日之社會環(huán)境和20年前不盡相同。鑒于此，對《檔案法》進(jìn)行適當(dāng)?shù)母膭右殉杀厝弧１疚闹饕霃拈_放與利用角度闡述—下筆者對此的一點(diǎn)拙見。

一、開放利用相關(guān)條款存在的問題

(一)檔案開放的范圍不準(zhǔn)確

《檔案法》第十九條第一款在開放檔案的范圍之前冠以“國家檔案館保管的檔案”，這樣就將開放檔案的范圍限定在已經(jīng)移交到國家檔案館進(jìn)行保管的那部分檔案，使大量不符合這一條件的檔案被排除在開放范圍之外。這種僅僅以“是否在國家檔案館保管”作為開放檔案范圍的劃分顯然是沒有科學(xué)依據(jù)的。首先，機(jī)關(guān)檔案室中保管的尚未移交進(jìn)館的大量國有檔案因沒有獲得“國家檔案館保管的檔案”這一“資格認(rèn)證”而無法進(jìn)入可開放檔案范圍之列，限制了這部分檔案社會需求的實(shí)現(xiàn)。開放檔案的范圍不能囿于“國家檔案館保管的檔案”這一狹小的范圍內(nèi)。其次，國家檔案館因代管、征購等原因而保管的非國有檔案雖在“檔案館保管的檔案”范圍之列，國家檔案館也不能越過其所有者隨意開放。《檔案法》第二十二條第二款規(guī)定，非國有檔案的公布權(quán)屬于檔案的所有者。“集體和個人所有的檔案開放權(quán)由其所有者享有，不會因其保管地點(diǎn)的變化而發(fā)生轉(zhuǎn)移。”若國家檔案館無所顧忌地開放其保管的所有檔案，勢必與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的有關(guān)規(guī)定和本法第二十二條第二款造成沖突。

(二)檔案開放期限不合理

《檔案法》第十九條規(guī)定“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會開放”。盡管檔案法還規(guī)定了隨時開放和延期開放的情況，但是在檔案部門受30年期限禁錮之深，已經(jīng)形成了一種思維定勢，鮮有提前開放的意識和舉動，因此而造成的弊端也是顯而易見的。首先，眾所周知檔案保管的最終目的是為了提供利用。而檔案中蘊(yùn)含的信息也是有時效性的，無論檔案是否有密可保，均以“30年”封閉期加以限定，難以滿足人們對檔案文件信息時效性的迫切需求。等到30年的封閉期過了，檔案的即時利用需求也不復(fù)存在，檔案利用的效益將會大打折扣。其次，隨著政府信息的公開，越來越多的政府部門的文件及時地向社會公開。而當(dāng)這些文件歸檔成為檔案后，卻又要封閉起來，這顯然是不合邏輯的。公開了的信息能再進(jìn)行有效的封閉嗎?還有這個必要嗎?再次，各國的信息公開都是以公開為原則，不公開為例外。我國長期受保守思想影響，對于信息的開放度一直都做得不夠。

(三)檔案利用權(quán)與檔案公布權(quán)不協(xié)調(diào)

《檔案法》的頒布首次將公民利用檔案的權(quán)利以法的形式加以保護(hù)，規(guī)定了依法利用檔案是公民的一項(xiàng)法定權(quán)利，如“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”，“機(jī)關(guān)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項(xiàng)工作的需要，可以按照有關(guān)規(guī)定，利用檔案館未開放的檔案以及有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案。”同時，《檔案法》第二十二條第一款對國有檔案的公布權(quán)做出規(guī)定“未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)同意，任何組織和個人無權(quán)公布”。“國家一方面積極擴(kuò)大開放范圍，鼓勵公眾利用檔案；另一方面又在制度上牢牢把持著檔案的公布權(quán)，這既違反了法律制定的同一性、協(xié)調(diào)性原則，也使得利用者進(jìn)退維谷、無所適從。”公民在利用檔案過程中利用權(quán)與公布權(quán)的沖突由此產(chǎn)生：一方面公民可以利用已開放檔案，另一方面又無權(quán)公布國有檔案。對尚未公布的檔案，公民只能查閱其內(nèi)容，不得將之公之于眾，無法實(shí)現(xiàn)真正意義上的利用。

(四)開放利用中監(jiān)管者與被監(jiān)管者權(quán)利與義務(wù)不均衡

權(quán)利與義務(wù)均衡的思想是市場經(jīng)濟(jì)條件下，立法者必備的思想之一，1996年修改后的《檔案法》以及后來的《檔案法實(shí)施辦法》都沒能做到這一點(diǎn)。例如，《檔案法》第二十二條規(guī)定“屬于國家所有的檔案，由國家授權(quán)的檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)公布；未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)同意，任何組織和個人無權(quán)公布。集體所有的和個人所有的檔案，檔案的所有者有權(quán)公布，但必須遵守國家有關(guān)規(guī)定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權(quán)益。”“在利用檔案館的檔案中，有前款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)、第三項(xiàng)違法行為的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；造成損失的，責(zé)令賠償損失。”這些規(guī)定，賦予了檔案保管部門對檔案利用與檔案公布的決定權(quán)及對利用者的充分監(jiān)管權(quán)，對利用者的身份、利用范圍、利用程序等做出了嚴(yán)格的規(guī)定，但有關(guān)其未能按要求提供利用以及提供利用中的其它瀆職行為的懲戒措施只字未提。一方面對檔案利用者管的過死，另一方面又缺乏對檔案部門的監(jiān)督與制約。這種監(jiān)管者與被監(jiān)管者權(quán)利與義務(wù)的不均衡，既不利于檔案信息資源的開發(fā)與利用，也不利于檔案部門自身的發(fā)展，久而久之造成檔案館門可羅雀的冷清局面。

(五)開放利用中的對公民個人權(quán)利保護(hù)不夠

我國憲法明確規(guī)定公民依法享有以人身自由和精神活動自由為內(nèi)容的權(quán)利，即自由權(quán)是公民的基本權(quán)利。公民的自由權(quán)在檔案利用過程中主要表現(xiàn)為，檔案利用者應(yīng)擁有利用檔案的自由。而《檔案法》第二十條卻規(guī)定，“中國公民和組織，只能因工作特殊需要利用未開放檔案”，至于“個人休閑”、“維護(hù)個人利益”等，則不能成為公民利用未開放檔案的合法理由。《檔案法》的這一規(guī)定有損公民知情權(quán)，給檔案的利用工作帶來了很大的約束，同時，這一規(guī)定與《檔案法》的立法目的——便于社會各方面的利用目的不相吻合。此外，檔案法中缺乏對公民知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。21世紀(jì)是知識經(jīng)濟(jì)時代，這使得人們比以往任何時候都更加注重對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，而知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)中，著作權(quán)的保護(hù)可以說尤其應(yīng)是重點(diǎn)。現(xiàn)有《檔案法》中，并沒有涉及到知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的相關(guān)問題，雖然《檔案法實(shí)施辦法》第二十六條：“利用、公布檔案，不得違反國家有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律規(guī)定。”但是，實(shí)施辦法只是行政部門出臺的行政規(guī)章，并沒有全國人大通過的《檔案法》效力高，所以建議在新的檔案法中增加一些關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的規(guī)定。

二、幾點(diǎn)修改建議

(一)明確開放檔案的范圍

開放檔案的范圍要擺脫保管地點(diǎn)的限制，從檔案的所有權(quán)方面加以界定，用“國家所有的檔案”這一表述替代“國家檔案館保管的檔案”，保證公民法定利用權(quán)的有效行使。這樣一方面將那些尚未進(jìn)館的國有檔案納入了可開放檔案之列，杜絕了以“檔案未進(jìn)館”為由延期甚至無限期拖延檔案開放現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，體現(xiàn)了對非國有檔案所有者所有權(quán)、公布權(quán)的尊重。非國有企業(yè)、社會團(tuán)體、公民等合法擁有非國有檔案者作為其所有檔案的法定開放主體，在不損害國家、集體和他人合法權(quán)益的前提下有權(quán)決定其所有的檔案是否向社會開放以及開放范圍的大小。但這并不意味著對非國有檔案采取放任自流的態(tài)度，檔案部門要通過登記制度等對其進(jìn)行監(jiān)督，引導(dǎo)其健康發(fā)展。

(二)調(diào)整檔案開放期限

要樹立“以公開為原則、不公開為例外”的信息意識、提高檔案利用的時效性、理順檔案利用與現(xiàn)行文件開放利用服務(wù)的關(guān)系，取消檔案“三十年”封閉期，實(shí)現(xiàn)檔案“零期限”開放。《檔案法》第十九條第一款規(guī)定的檔案開放期限可調(diào)整為“國家所有的檔案，除涉及國家安全和利益(如國防、外交、公安、國家安全等)、重大商業(yè)秘密、個人隱私及其他法律明確規(guī)定不予開放的檔案之外，其余者均自形成之日起向社會開放。”凡屬于可開放范圍內(nèi)的檔案要積極創(chuàng)造開放條件，盡早向社會公眾開放，及時滿足社會各方面的利用需求。此外，建議將檔案館作為已公開現(xiàn)行文件利用中心地位以法律形式加以明確。

(三)合理界定檔案利用

盡管利用者可以通過閱覽、復(fù)制、摘錄等形式利用已公開檔案，但對其中涉及到的尚未公布的檔案信息進(jìn)行引用時則缺少法律依據(jù)。建議在檔案法第四章第二十二條增加以下內(nèi)容：“檔案利用者有權(quán)為了合法目的和采取合法方式，對檔案部門提供給他的檔案原件或副本內(nèi)的信息內(nèi)容進(jìn)行轉(zhuǎn)遞、傳播，但轉(zhuǎn)遞和傳播時應(yīng)注明原出處。”這樣，檔案利用者就不僅有了利用檔案的權(quán)利，而且合法合理的范圍內(nèi)可以轉(zhuǎn)遞和傳播檔案信息內(nèi)容，從而就避免了利用過程中公民的利用權(quán)與檔案公布權(quán)的沖突。

(四)加大對檔案部門的約束

《檔案法》給檔案部門賦予了過多的權(quán)利，相比之下利用者在利用過程中除了服從檔案部門的安排之外，很難按照自己的意愿對檔案部門提出要求，對檔案部門不作為、瀆職等行為無可奈何，這樣的利用過程必然給利用者留下糟糕的印象。建議在第五章法律責(zé)任中，針對檔案部門提供利用中的不作為、瀆職行為，設(shè)定專門條款。比如可增加一條：“當(dāng)?shù)谒恼乱?guī)定的利用者權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)時，利用者有權(quán)針對檔案部門關(guān)于利用檔案的決定，向其上一級機(jī)關(guān)申請復(fù)議，上級機(jī)關(guān)有義務(wù)受理利用者的復(fù)議申請，并必須在接到復(fù)議后一個星期內(nèi)給出答復(fù)。”這樣才能使得檔案部門在監(jiān)管利用者的同時，受到應(yīng)有的法律約束。

(五)加強(qiáng)對公民個人權(quán)利的保護(hù)

鑒于此前《檔案法》中缺失有關(guān)保護(hù)公民個人權(quán)利的相關(guān)條款，建議在《檔案法》的修改中增加這方面的內(nèi)容，比如《檔案法》第二十三條后增加以下幾個方面的條款：“涉及公民個人生活的檔案文件以及會對公民住所安全甚至生命有威脅的檔案文件，自形成之日起，滿50年可向社會提供利用，提前開放應(yīng)由征求公民本人意見，如本人已去世，則由其繼承者決定”；“利用、公布檔案，不得違反國家知識產(chǎn)權(quán)的有關(guān)規(guī)定”；“利用、公布檔案，應(yīng)注意保護(hù)公民著作權(quán)，利用過程中如有侵害權(quán)益人著作權(quán)行為的，應(yīng)嚴(yán)格按照我國著作權(quán)法的有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任”等等。

《檔案法》作為檔案事業(yè)中的一部根本大法，勢必會對檔案的利用產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。因此，從法的層面和高度，進(jìn)一步規(guī)范檔案的開放與利用工作意義重大，對于檔案事業(yè)的發(fā)展，公民各項(xiàng)權(quán)益的保護(hù)都有很大的好處。