淺析我國《職業(yè)教育法》的不足與完善

摘 要：職業(yè)技術(shù)教育是我國教育體系中的重要組成部分，職業(yè)教育的改革和推進需要完善的法律法規(guī)作保障。職業(yè)教育真正要做到“依法治教”，必須嚴格立法程序，完善職業(yè)立法體系，及時補充、更新法規(guī)內(nèi)容，加強執(zhí)法和監(jiān)督力度。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育法；立法體系；立法程序；法規(guī)內(nèi)容

中圖分類號：G718 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2008）05-0058-03

一、《職業(yè)教育法》在立法和執(zhí)法中存在的主要問題

1．立法體系不完善，缺少配套法規(guī)

《職業(yè)教育法》對職業(yè)教育的實際規(guī)范和保障作用，有賴于配套法規(guī)的全面建設(shè)、立法體系的協(xié)調(diào)、系統(tǒng)化。目前，我國關(guān)于職業(yè)教育的基本立法由《職業(yè)教育法》、《教育法》、《高等教育法》三部法律組成。但多為原則性規(guī)定，實際操作層面，主要依靠大量行政法規(guī)和地方性法規(guī)發(fā)揮作用，明顯存在配套法規(guī)地域性強、數(shù)量少、位階低、內(nèi)容不全面等問題，法律調(diào)整過程也存在許多空白之處，教育失范現(xiàn)象大量存在，很多應由其調(diào)整的教育關(guān)系和教育行為無法可依、無章可循。綜觀世界職業(yè)教育發(fā)達國家，均普遍建立有內(nèi)容全面、體系完整的職業(yè)教育立法體系。如產(chǎn)業(yè)大國日本，目前已頒布的職業(yè)教育法規(guī)有百余部，主要有：《產(chǎn)業(yè)教育振興法》、《職業(yè)訓練法》、《職業(yè)能力開發(fā)促進法》、《職業(yè)訓練基本計劃》、《雇傭?qū)Σ叻ā贰ⅰ堵殬I(yè)安定法》等，［1］已形成較為完善全面的職業(yè)教育立法體系，對戰(zhàn)后日本經(jīng)濟的迅速復蘇和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟現(xiàn)代化起到了重要的推動、促進作用。

2.法規(guī)內(nèi)容陳舊單一，有待及時更新和補充

我國《職業(yè)教育法》頒行時間早，職業(yè)教育起步晚、發(fā)展慢，長期處于落后狀態(tài)，《職業(yè)教育法》中未能體現(xiàn)職業(yè)教育的最新發(fā)展成果，法規(guī)內(nèi)容明顯陳舊滯后，主要表現(xiàn)為：

第一，對高等職業(yè)教育規(guī)定不足。從體系、內(nèi)容上看，《職業(yè)教育法》主要是在規(guī)范初等和中等職業(yè)教育，對高等職業(yè)教育只在第13條中簡略提及：“高等職業(yè)教育由高等職業(yè)學校或普通高等學校實施”。而沒有對高等職業(yè)教育的資金投入、師資隊伍建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、招生就業(yè)等問題作出明確規(guī)定。但從我國職業(yè)教育的發(fā)展現(xiàn)狀看，高等職業(yè)教育已經(jīng)成為我國職業(yè)教育體系的重要組成部分之一，其作用和意義日益彰顯。市場經(jīng)濟不斷向前發(fā)展，必然要求職業(yè)教育的層次相應提高，要著重培養(yǎng)掌握高端技能的技術(shù)精英，這在發(fā)達工業(yè)化國家和地區(qū)已經(jīng)得到證實。目前，西方國家的職業(yè)教育已發(fā)展至博士教育層次，我國臺灣地區(qū)也從上世紀50年代的高中階段職業(yè)技術(shù)教育起步，迅猛發(fā)展形成中等職業(yè)教育、技術(shù)專科、技術(shù)本科以及技術(shù)碩士和博士共同構(gòu)成的層次豐富、類別全面的高等職業(yè)教育體系，這對今后我們發(fā)展、完善職業(yè)教育體系具有一定借鑒意義。

第二，對促進就業(yè)內(nèi)容規(guī)定不足。隨著我國經(jīng)濟模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和調(diào)整，近些年來，失業(yè)人群大幅增加。為了保障社會秩序的安定和諧、市場經(jīng)濟的穩(wěn)定有序發(fā)展，國家需要對這類失業(yè)人員及時提供特殊職業(yè)技術(shù)培訓，使其轉(zhuǎn)化為企業(yè)急需的特殊技術(shù)人才，實現(xiàn)企業(yè)效益和社會利益的同步提高。目前，我國《職業(yè)教育法》第7條雖明文指出“國家應采取措施組織失業(yè)人員接受各種形式的職業(yè)教育”，但未能就此進一步規(guī)定具體的促進措施、途徑以及相關(guān)機構(gòu)的責任，使得此條規(guī)范未免流于空談，不能起到保障失業(yè)人員順利進入職業(yè)教育機制、促進就業(yè)的實際作用。

第三，對職業(yè)資格證書的發(fā)放管理規(guī)定不嚴。職業(yè)資格證書是證明受訓人員掌握基本技能、保證其專業(yè)上崗的重要憑證。《職業(yè)教育法》第8條和第20條指出：“職業(yè)教育實行學歷證書、培訓證書和職業(yè)資格證書制度，持證上崗。”就業(yè)過程中，持“雙證”或“多證”的受訓者也極具競爭優(yōu)勢，受到用人單位的普遍歡迎。但目前實踐中，應付式培訓、買賣證書、證出多門、亂辦班、亂收費的現(xiàn)象還較為多見，反映出職業(yè)資格證書管理工作的混亂和不科學，管理制度也缺陷較多。長此以往，若不盡快嚴格職業(yè)資格證書管理制度和技能型人才的有效培養(yǎng)工作，中國制造業(yè)必然面臨具備所需的實際技能型技工嚴重匱乏、高素質(zhì)產(chǎn)業(yè)人才供應短缺的真實困境。

3.辦學主體單一，缺乏對國際化規(guī)則的考量

《職業(yè)教育法》是以《憲法》為依據(jù)、以《教育法》、《勞動法》為基礎(chǔ)而制定的。依《教育法》第25條規(guī)定，目前國家只允許境內(nèi)主體以非營利目的舉辦學校和其他教育機構(gòu)。職業(yè)技術(shù)教育也適用此條。然而該條顯然已不合時代發(fā)展潮流。不允許投資者以營利目的辦學，這既違背了教育產(chǎn)業(yè)的基本原理，又與我國的教育實踐不相符合，亟待變更。此外，我國加入世界貿(mào)易組織之后，按照《WTO服務貿(mào)易總協(xié)定》中國民待遇原則和市場準入原則之內(nèi)容，應當逐步開放產(chǎn)品、資本、技術(shù)、勞務、文化、教育等市場。這樣就對我國職業(yè)教育的內(nèi)容、質(zhì)量、形式、體系等提出了更新、更高要求，現(xiàn)實中也急需大量國際性產(chǎn)業(yè)人才的培養(yǎng)。因此，允許境外組織、機構(gòu)在我國設(shè)立培訓機構(gòu)或與我國合作辦學，依憑其已積累的豐富職業(yè)教育經(jīng)驗和國際通用職業(yè)資格證書的培訓優(yōu)勢，必將促進我國職業(yè)教育領(lǐng)域競爭新格局的形成和國內(nèi)職業(yè)教育辦學水平的迅速提高，這也是符合我們民族利益和國家利益的。

4.職業(yè)教育經(jīng)費嚴重不足，執(zhí)法監(jiān)督力度較弱

《職業(yè)教育法》第27條明確指出：“國務院用于舉辦職業(yè)學校和職業(yè)培訓機構(gòu)的經(jīng)費應當逐步增長。”而事實上，中央財政中該項經(jīng)費的支出卻在呈下降趨勢。如“十五”期間對職業(yè)教育的資金投入已從“九五”期間的每年5000萬元減至每年2000萬元，地方財政的實際配套經(jīng)費也一度減少。雖然一些地方也在積極制定政策，加大職業(yè)教育經(jīng)費的投入力度，但仍缺乏明確制度實現(xiàn)其固定化和長期化，難免流于政策的短期效應和較弱效力，經(jīng)費使用的明顯短缺現(xiàn)狀也嚴重阻礙了職業(yè)教育的蓬勃發(fā)展。其中制度方面的原因在于：雖然已有明文要求，但對于職業(yè)教育經(jīng)費投入的保障措施還明顯規(guī)定不足，執(zhí)法環(huán)節(jié)缺少相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，各級政府中勞動、教育、人事、計劃、財政、稅收等部門職責不清，行業(yè)、企業(yè)的法定義務不明，教育行政管理機構(gòu)的自身職責也不確定，法制監(jiān)督環(huán)節(jié)未能設(shè)立嚴格、有效制度。因此，在實際工作中難以做到依法行政、有效監(jiān)督，也無法確保職業(yè)教育經(jīng)費的及時投入、落實到位。

二、關(guān)于完善《職業(yè)教育法》的若干建議

1.構(gòu)建系統(tǒng)的職業(yè)教育法體系，改進職業(yè)教育立法技術(shù)

為了促進《職業(yè)教育法》的全面推廣、有效施行，應努力構(gòu)建內(nèi)容全面、層級系統(tǒng)清晰的職業(yè)教育法律體系。職業(yè)教育立法體系應由一個基本法、若干單行法以及地方性職業(yè)教育實施辦法共同組成。可借鑒域外（如德國）職業(yè)教育立法的有益經(jīng)驗，制定《企業(yè)職業(yè)培訓條例》、《實訓教師資格條例》、《職業(yè)教育考試條例》、《職業(yè)教育投入辦法》、《就業(yè)與職業(yè)培訓辦法》等一系列配套行政法規(guī)，形成以《職業(yè)教育法》為基本法，輔之以大量職業(yè)教育行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行業(yè)性法規(guī)而構(gòu)成的上下有序、內(nèi)容全面、形式完整、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的職業(yè)教育立法體系，為職業(yè)教育的全面、規(guī)范發(fā)展奠定堅實的法律基礎(chǔ)；立法程序方面，應加強立法前調(diào)查研究和科學論證工作，明確劃分立法權(quán)限，規(guī)范創(chuàng)制程序，確保立法程序的嚴密性；立法技術(shù)的運用方面，應著力提高表述語言的嚴謹、確定性和法規(guī)結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)性，做到整體結(jié)構(gòu)邏輯完整、總體一致、條文設(shè)置合理、語言簡潔規(guī)范、內(nèi)容明確具體，增強《職業(yè)教育法》的實際可操作性。

2.加強高等職業(yè)教育、促進就業(yè)的有關(guān)內(nèi)容，嚴格職業(yè)資格證書管理工作

迄今為止，大學一直是按照供給方的邏輯提供教育服務。而現(xiàn)在，需將這種教育與需求方的邏輯緊密聯(lián)系在一起。在此思想指導下，職業(yè)教育領(lǐng)域中高等職業(yè)教育應是未來我國職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展重點。因而，應在《職業(yè)教育法》中及時補充有關(guān)內(nèi)容，明確高等職業(yè)教育的重要地位并具體規(guī)范其形式、性質(zhì)、任務、管理職責、發(fā)展途徑以及與其它教育層次間的關(guān)系。應在目前以大專教育為主的基礎(chǔ)上，努力發(fā)展高等職業(yè)教育本科層次乃至研究生層次教育，并結(jié)合我國當前的教育結(jié)構(gòu)和學校設(shè)置狀況實現(xiàn)其發(fā)展方式的多樣化，同時明確高等職業(yè)教育與中等職業(yè)教育、普通教育的相互銜接、轉(zhuǎn)換方式。此外，還應及時補充對失業(yè)人群提供特殊職業(yè)教育、促進其再就業(yè)的內(nèi)容，以及職業(yè)資格證書的取得、管理、責任制度，根據(jù)國際化要求，及時更新各類人員的任職資格、考核標準。切實施行“先培訓，后就業(yè)”，建立嚴格的任職資格制度和勞動證書準入制度，實現(xiàn)職業(yè)資格的規(guī)范化、職業(yè)教育的高端化和失業(yè)人群向?qū)嵱眉寄苄腿瞬诺难杆俎D(zhuǎn)化。

3.綜合各地實施細則中適應性較強內(nèi)容，及時更新、完善法規(guī)內(nèi)容

因《職業(yè)教育法》條文多為抽象的原則性規(guī)定，在實際適用過程中，主要是以地方性法規(guī)、條例為補充來彌補自身不足。目前全國已有27個省、自治區(qū)、直轄市針對職業(yè)教育發(fā)展問題制定了相關(guān)的地方性法規(guī)，為創(chuàng)造性地發(fā)展地方職業(yè)教育確立了方向。但職業(yè)教育長期以地方性法規(guī)作為其基本規(guī)則是不行的，它必然產(chǎn)生法律實施過程中的明顯差異性問題：即在一國法律之下，各地方實際在操作不同、甚至是大相徑庭的做法。這實際已將《職業(yè)教育法》降低至“辦法、條例、意見”層級的法律淵源，降低了公眾對該法的重視程度，也影響其內(nèi)容的確定性、規(guī)范性，造成了職業(yè)教育發(fā)展程度的明顯不均衡狀態(tài)和公民接受職業(yè)教育機會的不平等狀況。因此，在修改《職業(yè)教育法》過程中，應重視對各地方相關(guān)地方性法規(guī)的全面總結(jié)、歸納，從中提煉出適用范圍廣、效果好、操作性強的內(nèi)容，及時補充、更新至現(xiàn)行《職業(yè)教育法》當中。

4.擴大職業(yè)教育辦學主體范圍，實現(xiàn)與WTO規(guī)則的接軌

我國加入WTO后，對文化、教育市場的開放已作出原則性承諾，但對各級、各類教育機構(gòu)的開放程度和開放時間還未作具體說明。世界貿(mào)易組織（WTO）的實質(zhì)為“經(jīng)濟聯(lián)合國”，加入WTO對我國的經(jīng)濟發(fā)展必將產(chǎn)生深遠影響。在此影響下，與國際用工標準相符也成為我國職業(yè)教育未來發(fā)展的新趨勢。職業(yè)教育是與經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系最直接、最緊密的一種教育方式，是將人力資源轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的主要途徑，也是我國實現(xiàn)全面工業(yè)化的重要基礎(chǔ)，因此有必要根據(jù)WTO規(guī)則中的市場準入、國民待遇原則，全面考察西方國家職業(yè)教育的發(fā)展進程，依照WTO規(guī)則要求，作出具體的開放時間承諾，有限、有序、逐步地放開職業(yè)教育市場，擴大職業(yè)教育辦學主體的范圍，允許境外職業(yè)教育培訓機構(gòu)進入中國市場。借助其豐富的職業(yè)教育經(jīng)驗優(yōu)勢，為我國培養(yǎng)大量掌握現(xiàn)代工業(yè)技能、具有工作創(chuàng)新意識的技術(shù)人才。同時，應突破職業(yè)教育非營利性目的的法定局限，吸引社會力量積極參與辦學，充分發(fā)揮各類經(jīng)濟主體的作用，發(fā)展民辦教育和中外合作辦學，并制定配套政策進行扶持、資助，通過其自身營利運轉(zhuǎn)促使其良性循環(huán)。只要不違反法律法規(guī)，利于擴大教育資源、教育規(guī)模，都可以進行大膽嘗試、積極探索。

5.依法行政，強化監(jiān)督，加大對職業(yè)教育的經(jīng)費投入力度

一部法律頒行后，只有針對現(xiàn)實需要不斷加強執(zhí)行力度，并對實施狀況進行有效監(jiān)督，該法才能真正發(fā)揮實際作用。目前，中國社會整體對職業(yè)教育比較歧視，對職業(yè)院校認可程度不高，尤其是對農(nóng)民的職業(yè)教育落后、培訓經(jīng)費不足，嚴重影響到“三農(nóng)問題”的有效解決。因此，《職業(yè)教育法》應繼續(xù)強調(diào)職業(yè)教育對于國民經(jīng)濟發(fā)展的重大意義，尤其要強調(diào)保障職業(yè)教育經(jīng)費的全面落實到位，逐步提高公眾對職業(yè)教育的認同和重視程度。職業(yè)教育經(jīng)費投入的落實方面，首先，應細化《職業(yè)教育法》的具體實施辦法，完善對應的經(jīng)費責任制度，設(shè)置具體、嚴格的保障措施，使實施中職責分解到位、依法行政、執(zhí)法必嚴；其次，要解決實施中的監(jiān)督缺位問題。應加強權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能，強化各級人大及其常委會的監(jiān)督力度，密切各行政部門間的溝通合作，明確其內(nèi)部責任劃分和追究制度。同時，重視社會輿論和群眾監(jiān)督作用的發(fā)揮，使廣大公眾、社會組織能以多種方式積極參與監(jiān)督全過程，保證職業(yè)教育經(jīng)費投入的實際落實到位、逐年遞增，促使各級政府始終把職業(yè)教育(特別是農(nóng)民職業(yè)培訓)放在優(yōu)先發(fā)展的重要地位，實現(xiàn)我國職業(yè)教育的全面、持續(xù)、良性、快速、規(guī)模化發(fā)展。□

參考文獻：

［1］彭爽.西方五國的職業(yè)教育立法的主要特征及對我國的啟示.當代教育論壇［J］.2006(3).

責任編輯：錢國華