基本養老保險基金支付風險防范的途徑探析

摘 要：近年來，基本養老保險基金入不敷出的問題日益嚴重，為了防范風險，必須加強法制，確保養老保險基金應收盡收；完善養老保險支付辦法，合理控制養老保險基金支出；拓寬養老保險基金的融資渠道，提高養老保險基金抗御支付風險的能力。

關鍵詞：養老保險基金；風險防范

中圖分類號：C977 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2008）05-0064-03

基本養老保險是國家為保障職工因年老喪失勞動能力退休后的基本生活而建立的一種社會保險制度，也是構建與經濟發展水平相適應的社會保障體系的核心內容。這一制度的物質基礎是建立在充足、穩定的養老保險基金上。但從全國許多城市來看，普遍存在基本養老保險基金入不敷出的問題，已經直接影響養老保險制度的改革進程。因此，探究基本養老保險基金支付風險的成因，并尋找防范風險的對策顯得尤為迫切和重要。

一、基本養老保險基金支付風險的成因分析

造成基本養老保險基金支付風險的原因是多方面的，既有養老保險基金籌集方面的原因，也有養老金待遇支付方面的原因；既有制度設計層面的原因，也有具體操作層面的原因；既有歷史的原因，也有現實的原因，具體分析，主要有如下幾個方面：

1.基本養老保險待遇支出規模與年俱增。近年來，基本養老保險待遇支出規模逐年上漲，1997-2006年，全國基本養老金支出額年均增長率達15%。主要因素：一是人口老齡化導致離退休人員快速增長。2000年全國第五次人口普查時，60歲以上的老年人口已達1.3億，占總人口的10.2%，也就是說我國當時已進入老齡型國家的行列。目前，我國60歲以上的老人每年正以3%的速度增加，每年將凈增約380萬名60歲以上的老年人。二是退休人員的平均壽命呈不斷上升的趨勢。建國初期，我國人口平均壽命不到50歲。至2002年，據國家統計局統計，我國人口平均預期壽命已提高到71.40歲，人口高齡化對經濟社會的全面協調可持續發展造成了很大的壓力，首當其沖就是養老保險基金。據勞動和社會保障部統計，1990年在職職工與退休人員的供養比是10∶1；而到2007年，全國養老保險參保人數為20107人，參保的離退休人員為4539萬人，參保在職人員與退休人員的供養比已經銳減到4∶1，預計到2020年，領取養老金的退休者將超過1億人，屆時撫養比例將達到2.5∶1。這種人口走勢預示著我國勞動者的數量將相對下降，社會保險繳納水平也會隨之下降，養老保險基金積累規模將相對縮小。三是養老保險待遇水平增長幅度大。我國養老保險制度設計的基本養老保險目標替代率為60%左右，即當年度新退休人員的平均養老金約為同一年度在職職工平均工資收入的60%。同時，我國還建立了養老金正常調整機制，養老金一般按上年度職工平均工資增長率的40%-80%進行調整，有的城市如廣州市甚至將基礎養老金按上年度職工月平均工資增長率進行同步調整。1998-2005年，全國企業參保離退休人員人均養老金水平由每月413元增加到719元，年均增長達8.2%，高于我國國民經濟7%-8%的增長水平。2005年起，國家連續三年較大幅度地提高企業退休人員養老金，月人均增加270元左右，至2007年企業退休人員的月平均養老金上升為963元。根據國務院決定，從2008年至2010年，國家將再次連續三年繼續提高企業退休人員基本養老金標準，提高的幅度高于前三年的水平，并將待遇調整時間從每年的7月1日提前到每年的1月1日。至2010年，全國企業退休人員人均養老金標準將達到1200元以上。

2.養老保險擴面征繳工作尚存在一定的局限性。長期以來，養老保險主要靠參保單位和參保個人的繳費來支撐，從目前養老保險擴面征繳情況來看，并未能實現應保盡保應收盡收。一是覆蓋面尚未實現“應保盡保”。在我國，養老保險并沒有實現真正意義的全覆蓋。目前非公有制經濟已成為吸納新生和存量勞動力的主渠道，但相當部分非公有制單位及其從業人員游離于養老保險之外。此外，包括國有、集體企業在內的用人單位使用的本地籍農村勞動力、外來勞動力，也并未全部納入養老保險覆蓋范圍。二是中斷繳費人員續繳難。近年來各地參保人員中，中斷繳費人數呈明顯上升趨勢。造成這一狀況的原因，有對國家關于“繳費年限累計滿15年可按月領取養老金”的政策理解存在偏差，片面認為只要繳費滿15年就夠了，再繳費也是白交，還有的認為自己年紀尚輕，可不急于續保，這都是對養老保險“多繳費、多享受”的激勵約束機制理解不到位；有的是因為自身經濟承受能力較弱，如企業改制重組、關閉破產后與企業解除勞動關系的“4045”人員、個體工商戶、靈活就業人員等難以實現穩定就業的人員，他們多為社會弱勢群體，年齡偏大、技能素質差，有的還依靠城市低保維持基本生活，而靈活就業人員繳費水平每年都隨著在崗職工平均工資的增漲而遞增，使這部分人員感到繳費壓力大；也有部分城市對養老保險關系轉入設置條件，使不符合條件的人員無法將養老保險關系遷入。三是參保人員繳費基數申報不實。養老保險費是以職工工資總額為基數進行征繳的，雖然國家明確規定工資總額由工資、獎金、津貼、補貼等收入組成，但不少企業為了達到少繳養老保險費的目的，故意瞞報工資收入或以種種名義發放不統計在“工資總額”內的收入，以此降低繳費基數，人為地加劇了養老保險基金入不敷出的矛盾。四是養老保險基金欠費總量居高不下。截至2006年底，全國企業累計欠繳基本養老保險費436億元，全國千萬元以上的欠費企業177戶，累計欠費45億元。養老保險基金欠款總量不僅數額巨大，回收難度也很大，絕大部分欠費集中在停產半停產的地方工業企業，且因基金征繳率尚未達100%，每年又將增加新的欠費，巨額欠費進一步加大了養老保險基金的支付風險。

3.基本養老保險基金承擔了大量的企業改革成本。企業改革改制、特殊工種提前退休等原因，使一些原本應繼續繳費的人員提前進入統籌領取養老金，減少了基金收入，加大了基金支出。事業單位和科研院所轉制參加地方企業職工養老保險，基本養老保險基金不僅要承擔改制前職工所有的視同繳費，還要承擔無事業費的改制單位改制前離退休人員享受的遠高于企業養老金水平的待遇。此外，國家規定對清償養老保險欠費確實有困難的破產企業，除企業繳費中應劃入職工個人賬戶部分外，其養老保險欠費報省人民政府批準后可以核銷，企業和職工按規定的繳費比例補足個人賬戶資金后，繳費年限和繳費記錄予以承認，這意味著基本養老保險基金在收入被削減的同時，又增加了隱性債務。

4.現行基本養老保險基金制度設定有一定的缺陷。目前國家有關基本養老保險基金制度的設定是導致基本養老保險基金出現缺口的根本所在。一是個人帳戶空帳運行。我國基本養老保險實行社會統籌后，基金全部來源于參保單位和參保個人的繳費，這樣基本養老保險基金實際上成為“現收現付”，當期職工繳納社會保險費支付當期退休人員的養老金，而當期職工的養老金則由下一代職工繳納的養老保險費支付，對已退休的“老人”，其養老金全部由養老保險基金支付。為防范老齡化高峰到來時基本養老保險基金的支付風險，我國基本養老保險基金從“現收現付”轉為“統賬結合”，當期職工的繳費只負責自身的養老金積累，既不需要承擔為上代人養老的義務，也不依賴下一代人為自己養老，代際之間的轉移微乎其微。但那些已退休職工和在實施個人賬戶以前較早參加工作的在職職工，也就是所謂的“老人”和“中人”，由于在過去的工作年限里并沒有形成自己的養老金積累，在制度轉變后，這部分人的養老金支付自然失去了資金來源，這就形成了“隱性負債”。過渡時期的社會政策存在轉制成本是不可避免的，但我國基本養老保險制度轉制成本卻是巨大的，世界銀行測算約為5萬億元，我國勞動保障部門測算為2-3萬億元。舊體制遺留下來的隱性債務問題未能得到妥善處理，隨時間推移而日益顯性化，直接導致了養老保險個人賬戶空賬運行。截至2004年底，全國養老保險個人賬戶空賬規模累計已達7400億元，而且每年還會以1000多億元的速度增加。二是退休年齡偏低。我國目前實行男滿60周歲，女職工滿50周歲，女干部滿55周歲退休的規定，這是上世紀50年代初我國建立企業職工退休制度時確定的，當時我國居民平均預期壽命僅49歲。而目前退休人員人均壽命已大大延長，我國目前的退休年齡低于世界平均水平，其中男性低0.5歲，女性低8.6歲。我國男性與女性退休年齡最大差距為10年，是世界上兩性退休年齡差距最大的國家。

二、防范基本養老保險基金支付風險的對策

基本養老保險基金是廣大離退休人員的活命錢，也是養老保險制度得以正常運轉的依托和核心。如何應對基本養老保險基金支付風險，確保離退休人員養老金按時足額發放，對于不斷完善養老保險制度、加快推進三個文明協調發展、努力構建和諧社會都具有極其重要的意義。為緩解因基本養老保險基金支付風險對政治、經濟和社會所形成的巨大沖擊，應積極采取以下對策：

1.加強法制建設依法強力推進擴面征繳，確保養老保險基金應收盡收。從近幾年全國各地開展社會保險擴面征繳取得的實際情況來看，做好擴面征繳工作是養老保險基金增收的有效途徑，應堅定不移的繼續深入推進。一是盡快出臺《社會保險法》，進一步增強擴面征繳工作強制力度。提高立法層次，取代政策法規，而以法律的形式將社會保險參保范圍和對象、用人單位法律責任、相關部門職責等問題加以明確，切實將擴面征繳工作納入法制化軌道。二是完善擴面征繳工作機制，進一步提高社會保險覆蓋面。建立相關職能部門聯動機制，從源頭上把住新成立單位參保關。對未按照規定參保繳費的用人單位分期分批實行社會保險費預征，并通過專項檢查重點突破勞務中介機構、民辦非企業單位、機關事業單位編外工作人員等單位和人員的參保工作。針對部分存在雙重乃至多重勞動關系的參保人員，制定非全日制用工人員參保辦法。三是以中斷繳費人員為突破口，進一步提高參保人員繳費率。開展以中斷繳費人員續繳為主要內容的社會保險專項宣傳活動，依托市、區、街道、社區四級工作平臺建立中斷繳費人員動態管理制度，并對繳費困難人員實行社會保險補貼，努力提高參保人員繳費率。四是以社會保險稽核為基點，進一步提高參保人員繳費水平。根據用人單位存在問題輕重程度和整改情況，通過書面稽核、自查自糾、實地稽核等形式，環環相扣做好對單位參保繳費情況的核查工作。五是以建立完善清欠制度為抓手，進一步提高社會保險清欠總量。建全繳費單位欠費實時監控機制，嚴格把好欠費企業“還欠走人”和改制審核關，對欠繳社會保險費達到預警線的單位實施社會保險費保全辦法，實現清欠大于新欠。

2.完善養老保險待遇支付辦法，合理控制養老保險基金支出。在積極開源的同時，著力完善養老保險待遇支付辦法，嚴格控制養老金支出行為，嚴防“跑冒滴漏”，不失為緩解養老保險基金支付風險的另一有效途徑。一是嚴格執行退休人員和領取生活費人員的資格驗證制度，對不按規定按期驗證的暫停養老金發放，發生冒領的要依法追回并視情節追究相關責任。二是嚴格特殊工種提前退休制度。對有特殊工種提前退休情況的企業，按行業風險類別或特殊工種提前退休人數適當提高繳費比例，增收特殊工種提前退休風險基金。三是完善養老保險關系異地轉移接續辦法。在各地尚未實現省級統籌以前，適當限制部分人員轉移社會保險關系，對遷入人員設制在當地參保的最低繳費年限；在養老金待遇確定上，對在低繳費地區的參保年限進行折算，適當調整待遇。省級統籌后，在此基礎上，出臺相關配套措施，實現養老保險關系全國范圍內的有序轉移。四是完善養老金計發辦法。隨著退休人員人均余命的延長，建議提高女性退休年齡，在機會成熟后再適當提高男性退休年齡，以降低當期支付規模。同時延長養老保險繳費年限，將按月享受養老保險待遇的最低繳費年限由15年延長至20年左右，將計發辦法中設定的職工退休后的余命10年予以適當延長，并將基礎性養老金與繳費年限、繳費標準更緊密的掛鉤，減少養老金支出的同時，增強繳費激勵機制。

3.拓寬養老保險基金的融資渠道，提高養老保險基金抗御支付風險的能力。養老保險制度應盡快進入到籌資渠道多元化的階段，這是解決養老保險基金支付風險的根本所在。一是努力實現省級統籌。實現養老保險基金省級統籌，有助于在全省范圍內實現基金的調劑使用，有效的達到分散風險，增強基金支付能力的目的，建議各地及早著手研究，爭取在兩至三年內全面實現省級統籌。二是調整政府財政支出結構，不斷充實養老保險基金。國家對于養老保險制度的確立和實施具有第一責任人的地位，理應建立健全養老保險財政支持機制。要建立養老保險基金支付風險預測預警機制，能夠組織對階段性的支付狀況進行研究，一旦養老保險預算發生赤字即可預警，并通過調控養老保險費征收標準或養老保險待遇支出予以適當解決。要財政補貼逐步做實養老保險個人帳戶，為養老保險制度可持續發展奠定基礎。要建立正常的財政提留投入機制，按中央的要求明確提出社會保障支出占財政支出比例提高到10％-20％的具體方案和辦法，并以人大決議的形式確定每年財政支持資金的支出比例和支出金額，不斷充實養老保險后備基金。三是對養老保險基金進行有效運營使之保值增值。增值收入是養老保險基金的重要來源，建議國家通過讓利的手段增加養老保險基金，即對存入國家金融機構的養老保險基金給予偏高利息率。同時，在保證基金安全完整的前提下，注重加強保值增值，除了購買國家債券之外，還可以考慮直接投入政府建設的大型基礎設施項目，如政府興建的鐵路、水利、電力、公路、信息網、航空港工程等。□

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責任編輯：錢國華