電改困局痛在何處

當前電力體制改革的痛處，不在于找不到有效的改革方案，而在于改革糾葛了過多的既得利益集團，是相關既得利益方的博弈制約了電力體制改革的有效推進

雄關漫道真如鐵。2007年12月24日，國家電網（下簡稱國電）647萬千瓦發電資產相關八家電廠的控股方國網新源公司，與七家受讓公司簽署了安全生產責任及管理權轉移協議。國電647項目發電資產變現任務的完成意味著自2002年啟動的第一次電力體制改革的廠網分離工作終于艱難地接近收官。

繼920項目轉讓后，647項目的收官是否意味著電力改革和國電的戰略定位和布局至此進入了而今邁步從頭越的境界？顯然，廠網分離的收官只是一個休止符，國電真正的清晰的戰略布局和內涵式改革將取決于輸配分離和配售分離改革的有效推進。

廠網分離收官

2007年5月31日，國家電網通過協議向國電集團等轉讓了920萬千瓦發電資產，轉讓價格為187億元。該發電資產涉及到包括７家上市公司在內的38家企業，相對于119.7億元的賬面凈資產，此次交易的溢價為56％。

2002年啟動電力體制改革，當時允許國電保留920項目，主要是希望能用這部分資產支付國電公司主輔分離的改革成本，為下一步從電網中剝離電力修造、送變電施工和勘探設計等輔業單位做準備。據悉，國電解決主輔分離的員工問題耗費約187億元，而920項目的出售正好填平了主輔分離的改革成本。

2007年12月14日，國電647項目資產的出售也達成了初步協議。根據電監會公告，國電647萬千瓦發電資產的主要受讓方為華能集團、大唐集團、華電集團、國電集團、中電投集團、神華集團和湘投控股等七家電力公司。此次雙方簽署的協議是安全生產責任、管理權和領導班子三項權限的移交，正式轉讓協議簽署、資產交割、工商變更等實質性工作將在今年１月后進行。

據報道，647項目以資產評估價格為基礎，同時參照可比市場交易價格，以溢價20％出售（資產溢價17％，另加因控股所產生的3％的溢價），也就是說溢價水平不到920項目的一半。相對于920項目的資產質量，647項目資產主要為老廠，人員負擔較重，成本優勢較差。根據2002年的改革，647萬千瓦發電資產保留在國電公司的用途是補充國電的資本金。

顯然，國電647項目資產的最終協議轉讓，意味著尾大不掉的廠網分離改革基本破題。這雖然比2002年提出的要求兩年內變賣轉讓遲到了三年左右，但其意義則相當深遠。

從某種程度上講，647項目資產的最終轉讓表明，發電側的市場化改革框架基本構造完畢，中國電力體制改革即將進入第二個環節——輸配分離、配售分離階段。下一步在發電側的改革重點主要是清理國電公司旗下各省級和區域電網公司近年來新建的以各種形式存在的“三產”發電項目。

貌似左右為難

如果說廠網分離是發生在發電企業與國家電網、南方電網間的外部改革，那么以輸配分離和配售分離為主的售電側改革則是電網公司的一場脫胎換骨的革命。顯然，在電網公司高度壟斷的情況下，在售電側推進改革的阻力將會大得多。

2006年９月１日，國家電網電力交易中心正式投入運行，并初步形成了國家、區域和省級三個層次的電力交易中心，滿足省內、省間和跨區域、跨流域電量交易的需求。三級電力交易中心的搭建為國電公司總部、區域電網公司和省電力公司實施市場交易與電網調度職能的分離創造了條件。

接著，2007年10月26日國電宣布國家電網電力市場交易運營系統正式投入運營。國家電網電力市場交易平臺具備電力市場運營完整業務流程所需的各項技術功能，不斷為市場交易提供更好的服務。平臺的搭建客觀上為售電市場改革打下了基礎。

目前輸配分離改革爭議的焦點是在國電內部實行配電業務的獨立，并維系輸配調度的全國性統一，還是從國電中完全獨立出配電業務，使得國電成為一個相對單一的電網資源建設和提供商。

如果把配電業務獨立出來，那么國電的售電業務也將受到影響。這一方案意味著國電公司將變為電網資源供應商，主要從事輸電業務，而這一方案的不利之處是影響電網和電力調度的有機統一，可能會影響電力調度效率。

如果配電業務只是在國電內部實現獨立，雖然解決了電網與電力調度的有機統一性，但不利于售電環節市場化改革的有效推進。即不論是發電側市場競爭，還是售電側電力市場競爭，國電這只看得見的手始終影響著市場運作效率，甚至可能制約市場機制的有效發揮。

因此，輸配分離改革決定著電力配置和調度的有效性。如果輸配業務難以科學厘定，下一階段的配售分離改革就難以有效推進。

誰為誰服務？

根據2002年電力體制改革的整體戰略規劃，廠網分離、輸配分離和配售分離三個遞進層次的改革充分體現了權力分配的相互制約、相互依存和相互促進的關系，是電力市場根據不同職能分工協作的改革方略。即在發電側和售電側引入充分的市場分離，在電力輸配（主要指電網資源和電力、電量等調配）領域通過引入不同的市場主體進行輸配功能分離，從而防止電力市場中由于過度的資源和功能壟斷而導致市場效率下降。而具體到電網資源，通過設置國家電網、區域電網和省級電網三個層次的電網資源和電力交易系統細分出多層次的電力交易市場。

目前，對于要不要進行輸配分離和配售分離改革基本沒有爭議，爭議的焦點是如何市場化的問題。對于電網公司來講，更樂意接受的方案是在國家電網和南方電網的現有框架下引導售電側的市場化改革，目的是不過度破壞當前電網公司的利益格局。如在電網公司內部獨立出一個獨立核算的配電實體，從而實現輸配分離，然后在最終售電側實現多賣家的市場競爭格局。

這一方案實際上是基于電網現有地位和功能不發生變化的情況下實行售電側的市場化改革，它的好處是保證了輸配環節的有機統一。

然而，這實際上會使得電網公司在電力市場中占據了絕對的優勢地位，不論是發電側的多賣家競爭主體，還是售電側的多賣家競爭主體，在電力市場中必然處于與電網公司的不對等的劣勢地位。

如電廠向實際買家或電力交易市場服務商銷售電力資源，必須通過電網公司輸電并進行電力調度，否則很難賣出去;而將來形成的多賣方電力銷售服務商和電力交易市場，如果要向用戶銷售電力，需要通過電網公司的輸配協調，否則將面臨無米出售的局面。

筆者不禁要質疑，以這種方案為基礎的電力市場改革，究竟是電力市場化在為電網公司服務？還是電網公司為市場化服務？

一場利益的博弈

按照現有政策，一旦區域電網成熟，國網將與區網“分家”，而國家電網公司能夠調配的輸配電資產、電能交易將受到擠壓。

目前，國家電網公司著力推進的“一特三大”戰略（即特高壓輸電、大核電、大水電和大煤電），在系統內推出電力交易中心和電力市場交易系統等，都在一定程度上強化了國家電網公司在電改中的博弈籌碼。如特高壓輸電將在一定程度上弱化了區域電網的現有功能。顯然，這種局面是電力體制改革小組和發電企業、售電服務商和最終用戶都不愿意看到的。

輸配分離如何擺脫明顯的利益糾葛，如何真正實現獨立，將成為電力體制改革進一步有效推進的關鍵。輸配是否只有統一到電網公司旗下才能體現其有機統一性和更富有效率。筆者認為，未然。

首先實現徹底的輸配分離。一方面，可以通過把電網公司定位為專業的電網資源運營和租賃商，并在條件成熟的條件下，將國網、區域電網打造成相互獨立核算的經營實體。為打破省級行政區域對電力市場的干預，應將省級電力公司作為區域電網公司的子公司。區域電網間的輸電通暢問題讓獨立于區域電網公司的利益第三方國家電網公司承擔。

另一方面，通過與不同的層次的電網公司簽署電網資源租賃合同使用電網資源，把電力調配功能從電網公司中徹底獨立出來。通過在電力調配公司領域引入多元競爭，將完全可以通過市場機制發揮作用來增強輸配功能的有機統一，提高電力調配效率。

其次，在輸配分離的基礎上，穩步推進配售分離改革。對于售電側的市場競爭格局，可以成立獨立的不同層次的電力交易市場來確立電力交易的多買方－多賣方競爭格局，電力交易市場主要提供電力交易的場所，不直接參與交易。另外，電力市場的銷售方可以是獨立從事電力銷售的批發和零售商，也可以是發電企業。為了防止利益對沖，要嚴格限制電力調配和電網公司直接作為最終的銷售商。

當前電力體制改革的痛處，不在于沒有有效的改革方案，而在于改革糾葛了過多的既得利益集團，是相關既得利益方的博弈制約了電力體制改革的有效推進。在這樣的博弈格局下，不論推行何種類型、何種程度的電改，改革的市場化程度越高，電力市場將越有效率。