孱弱的治理結構

對于國資管理、監督、治理機構及其人員而言，自身素養與能力是不得不面對的壓力和考驗。的確，不能陷入“外行的管理、粗放的配置、沉溺于規模、注重于短期”的怪圈

多年來，“政企不分”、“政資不分”和“出資人缺位”使國有企業未能成為真正的市場競爭主體;另一方面，在市場化改革和國有企業改制過程中，一些國有資產通過各種渠道流失，甚至被隨意處置。直到目前，仍然沒有一部相關法律規范與調節這種混亂局面。

“摸著石頭過河”的國資管理體制

改革開放的30年，是國有資產管理體制“摸著石頭過河”的30年，是在國有資產的管理、經營和監督的合理形式和途徑等方面進行了大量探索的30年，也是國企改革亦步亦趨的30年。總體看，可以分為三個階段:

改革開放初期的摸索階段 國有資產管理體制從打破傳統的計劃經濟開始，先后經歷了擴大企業經營自主權、實行承包經營責任制、轉換企業經營機制等階段。

從國資局到“九龍治水”的試錯階段 1988年國務院成立了國家國有資產管理局，探索市場經濟條件下國有資產的組織形式和管理模式。1998年政府機構改革，國務院撤消部分行業行政主管部門和國有資產管理局，形成由財政部行使國有資本金基礎管理職能，由國家計委行使投資職能，由國家經貿委行使對國有企業的監管職能，由人事部和中央企業工委、中組部負責國有企業主要經營者的任免與考核，由勞動部監管國有企業的薪酬分配，由國務院派出的監事會負責對國有企業的財務檢查和監督的分塊分段“割據”的格局，這種做法被戲稱為“九龍治水”。

依據“國資監管條例”的過渡階段 2003年5月國務院發布了“企業國有資產監督管理暫行條例”，以行政法規的形式明確了組建國有資產監督管理機構的原則和要求，確立了中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一和管資產和管人、管事相結合的“三定”管理新體制。“國家所有、分級監管”的體制轉變為“國家所有、分別代表”的管理體制。

全國人大財經委法案室副巡視員、國有資產法起草人之一鐘真真對國資管理體制進行的研究認為，從總體上看，十六大之前，十四屆三中全會提出的“政資分開”的管理體制并沒有真正建立，許多體制性障礙沒有真正解決。十六大之后，才改變了國有資產多頭分散管理的狀況，突破了國有資產管理體制改革相對滯后的體制性障礙，國有企業改革開始進入由出資人依法推進的新階段。（《國有資產管理體制的改革與立法》，鐘真真，2007年12月3日 來源:《中國發展觀察》）

羞答答的《國有資產法》

國有資產委托人、出資人、經營人和監管人的邊界、地位、權利義務需要明確，國家出資企業的合并、分立、改制、增減資本、發行債券、重大投資、為他人提供擔保、國有資產轉讓以及企業的資產評估、利潤分配、申請破產等更必須有章可循，否則就會出現“政企不分”、“政資不分”、“管監不分”和主體的錯位、虛位與越位等問題，嚴重的會導致暗箱操作、惡意侵占、損害價值、肆意操縱、隱蔽出血、非法轉移等風險。

最初的國有資產立法動議，是在上世紀90年代，國有資產平均每年流失達1000億元的歷史背景下提出的。從1993年開始啟動，至今已15年。盡管曾被列入八屆、九屆全國人大立法計劃確定的立法項目，并曾草擬過一個《國有資產法》的初稿，但最終未提交審議。2004年，《國有資產法》的起草工作重新啟動。2007年底，歷經15年起草歷程的《中華人民共和國國有資產法（草案）》終于正式進入十屆全國人大常委會第31次會議的審議程序。草案還將繼續修改，并經至少三審后，方可獲得通過。據悉，《國有資產法（草案）》共9章76條，主要內容包括:法律的適用范圍、國有資產監督管理體制、履行出資人職責的機構、國家出資企業、國家出資企業的管理者、國有資產權益的重大事項、國有資產經營預算、國有資產的監督和法律責任。

模糊的治理邊界

垂直橫向條塊分割。“國家所有、分別代表”的垂直管理體制以及國有資產的部門橫向管理切割，又導致新的利益壁壘，國有資產管理的劃分、監管、整合、協調協同難以操作;部門間互相牽制，職責不明，既有交叉，又存在真空;權力、利益的保護也直接導致了《國有資產法》的難產。

缺乏有效的機制制衡 央企經營層與出資人監管的董事會還幾乎是合二為一，自己不能監管自己;于是只好再出來一個國資委，國資委作為“干凈的出資人”，在國資委之外還要監管。

政府干預導致低效率 “政府的社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開、政企分開、所有權與經營權分離”沒有得到落實，政府過多的直接干預和介入使得國有資產治理更為復雜、低效。吳敬璉指出，政府對國企管理層的“放權讓利”，導致國有部門大量財富的產權變得模糊，為私人巧取豪奪大開方便之門。

公司法人治理結構形同虛設 國企領導體制經歷了黨委集體領導、廠長經理負責制的演變，也進行過新“三會”與老“三會”的交鋒，董事會、監事會不完善或者不作為，缺乏有效的議事規則，國企的法人治理與規范公司治理“換湯不換藥”。

錯位的制度設計

改革開放30年的國企改革一直在摸著石頭過河。每一步似乎都不可避免地陷于“一收就死，一放就亂”的怪圈。

結構設計缺陷 政府的社會公共管理職能與所有者職能既沒有真正分開，也沒有形成真正的國有資產出資人制度，出資人職能由不同部門分割行使，造成出資人不到位和責任主體缺位。

缺少明晰的“職位說明書” 職責、權利、義務不清晰;或者只重權利分配，缺乏義務內涵;流程設計缺乏預見性，缺乏統一的規劃、協調和組織實施;政府過分熱衷于越界，缺乏自我約束，干預企業的正常經營，加重了政企不分、政資不分。

能級管理缺陷 龐大的國有資產集權造成國資委管理幅度過寬，國資委無法集中精力做正確的事，影響管理效率和監管的效度。

財政制度安排上的缺陷 人大代表、中國人民大學校長紀寶成提交的議案認為，沒有明確全國人民與各級政府的委托關系，更沒有明確委托的具體內容，這種制度安排上的缺陷導致各級政府將國有資本視為本級政府資產，將國有資產視為“第二財政”，輕率地處置國有資產，各級政府對國有資產進行監督管理享有權利而沒有任何約束。

不匹配的治理能力

在市場化、法制化不完善，存在多方掣肘的環境下，在自身也存在政績驅動、定位尚且模糊的，對于國資管理、監督、治理機構及其人員而言，自身素養與能力是不得不面對的壓力和考驗。的確，不能陷入“外行的管理、粗放的配置、沉溺于規模、注重于短期”的怪圈。

如果建立一個監管、治理機構及其人員能力素質模型的話，以下方面應該是需要重點強調的:資源配置能力;產業演變預判與把握能力;行業管理技能;商業邏輯把握能力;戰略性思考能力;規范化公司運作的把握與指導能力;科學的治理結構把握、設計與匹配能力;比較研究能力。

高交易成本的人治潛規則

體制、制度、法規既表現為剛性的、不透明、失效的一面，又為解釋、實施、操作留下了足夠的空間，為人治、尋租、潛規則提供了豐厚的土壤。

國有企業的資源配置過去更多地依賴于公關，隨機性更強。“要項目”成為企業的一項重要工作，能跑來項目、撬動關系資源的被企業視為能人。能不能做，能不能做好，暫且勿論，拿來再說。我們分析過，資源配置如果不是建立在智力資本等關鍵要素之上，不是建立在互補性、匹配性之上，就會造成不經濟、低效率。所以這種低效率隨處隨時可見，甚至是讓人觸目驚心。計劃性強的尚且如此，其它范疇里的追熱、扎堆更是不勝枚舉。這一點又同智力資本相聯結，創新性要求不高必然門檻低，同質化再推動競爭的白熱化，全行業利潤微薄，徒增GDP，而不為社會創造價值。

MBO，誰的盛宴？

MBO即“管理者收購”，是管理者為取得所在公司的控制權而購買公司股份的行為。2004年始發的“郎顧之爭”，引發歷時一年有余的有關國企改革、保衛國資的大討論，就國有資產的產權界定與評估、收購中的公開公平等問題展開激烈的論戰，爭論的一方把MBO描述為國企經營者明火執仗侵吞國資的“盛宴”，因職能和地位使然，國資委也成為眾矢之的。

當時，一項官方組織的針對國有企業改制和產權交易的調研也發現，在國有企業改制過程中，屢屢發生隱匿、私分、轉讓、賤賣國有資產的事件;一些企業在MBO過程中問題突出:部分企業不實行經營者離任審計，管理者本人參與甚至主持收購活動;經營者人為造成企業經營業績下滑，甚至虛構虛增成本和債務;部分企業管理者與中介機構串通低估、隱匿資產。國企腐敗最主要的表現形式，就是經營者對國有資產的掠奪。

爭論與調研的結果是大型國企MBO于2005年4月被高調叫停，《企業國有產權向管理層轉讓暫行規定》，明確“大型國有及國有控股企業及所屬從事該大型企業主營業務的重要全資或控股企業的國有產權和上市公司的國有股權不向管理層轉讓”。國資委后來承認，國有資產流失的問題最集中表現在管理層收購上。8個月后，《關于進一步規范國有企業改制工作的實施意見》“允許大型國企管理層在企業‘增資擴股’時持有國企股權。” 2006年9月，為推動股權分置改革，國資委、財政部聯合下發《國有控股上市公司（境內）實施股權激勵試行辦法》。國資委、財政部日前又聯合向央企下發《關于國有控股上市公司規范實施股權激勵有關問題的通知》（征求意見稿）。

主輔分離、改制分流的國企，實質上是變相的MBO。應該說分離分流的大思路沒有錯，錯在執行。主輔分離中存在大量的國有資產稀釋現象。未整合，先列入輔業。重組未結構化，模塊化，而單純以業務邊界、企業邊界、隸屬邊界進行劃分，同時對其中的無形資產、智力資本、重置資產評估不夠，多以有形資產甚至是凈資產來確定為對員工的補償。資產評估多未尋找中立的第三方。據《檢察日報》，江蘇省無錫市民豐專用線管理站原是一個有近千萬元資產的國有企業，在改制過程中，該管理站原站長宋世明勾結本單位成員，采用隱匿資產的方式大肆侵吞國有資產，加上改制審計、監管不力，竟然變成“國有凈資產為負1126萬元”，結果以“零資產”轉讓，使國有資產輕易變成了私有財產。

全國人大常委會委員楊興富認為，有些國有企業在改制過程中，將國有資產低價折股、低價出售，甚至無償分給個人，或者以其他形式或手段侵害國有資產，造成國有資產流失比較嚴重，保護國有資產非常迫切。有的國有企業，而且是效益相當好的企業，上繳稅費達到幾千萬甚至上億元，低價折股就變成個人的了。用銀行貸款作為股權，再用企業的利潤還銀行，還完后這些錢就變成自己的了，令人痛心。

產權多元化不等同于管理層持股，更不等同于管理者收購，即便是退出、私有化也不是單一為管理者私有化。股權激勵將高管人員薪酬的一部分以股權收益的形式體現，本質上是要促進上市公司長期持續穩定的發展。問題在于在壟斷的狀態下國企經營管理者的業績認定，必須做出中立性判斷與調整。由于在具體業績考核目標上存在管理層自定標準、自己考核自己的問題，業績既可以自我控制，人為調節，價格也有較大的可操縱空間，有關高管簡直不費吹灰之力就可以輕易實現MBO。而除按照國家規定的可直接協議轉讓的以外，轉讓國有資產應當在依法設立的產權交易所公開進行，保證交易中程序的透明、公開、可控制、可監督。轉讓上市公司的股份激勵還要接受《證券法》的調整。說穿了，根子仍在于公司的治理結構。不完善的制度設計與治理結構，導致部分地方國企經營者尋租的明火執仗、央企經營者的尋租導致的國有資產出血失血，也是屢屢出現欺詐性交易、管理層自買自賣、借海外投資之名行資產轉移之實、不擇手段謀求股權激勵的道德風險的根源。國有資產的轉讓交易規則、定價機制以及交易程序等問題，也正應該是《國有資產法》需要規范的內容，從法律上堵塞國資流失的“陰溝暗渠”。