銀行治理的改革之路

銀行也是一類公司，它們通常也是所有權(quán)和控制權(quán)分離的企業(yè)，也面臨公司治理問題，一般的公司治理理論仍然適合于銀行，良好的治理結(jié)構(gòu)對于銀行同樣是很重要的——治理結(jié)構(gòu)會影響銀行的價值及其資本成本，并由此影響到他們放貸企業(yè)和家庭的資本成本，進而影響整個經(jīng)濟的效率;治理結(jié)構(gòu)會影響銀行的績效，譬如它們的中介業(yè)務(wù)收費，并由此影響到他們放貸企業(yè)和家庭的資本成本，進行影響整個經(jīng)濟的效率;治理結(jié)構(gòu)會影響銀行承受的風(fēng)險和金融危機的風(fēng)險，無論對于個別銀行還是對于國家的銀行體系都是如此。同時銀行的行為會影響經(jīng)濟的產(chǎn)出——在資本市場欠發(fā)達的國家，銀行常常是企業(yè)外部融資最重要的渠道，銀行也可以直接參與到所貸款企業(yè)的公司治理之中，尤其是中小企業(yè)。

銀行治理的“特殊性”

銀行與一般的生產(chǎn)型企業(yè)很不相同，它附帶了比其他企業(yè)公司治理更多的復(fù)雜屬性:作為一個從事存貸業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)，銀行比物質(zhì)生產(chǎn)部門具有更大的風(fēng)險，其風(fēng)險和績效也很難評估。銀行企業(yè)的利益相關(guān)者也更為分散，比如銀行儲戶就相當分散，這使得銀行受到的利益相關(guān)者監(jiān)督是非常之少的。而且銀行高度利用資金杠桿，同時面臨大量的短期索取權(quán)，面臨嚴重的風(fēng)險和誠信挑戰(zhàn)，一旦發(fā)生擠兌就可能讓銀行陷入萬劫不復(fù)的地步。人力資本也是銀行業(yè)務(wù)開展極大依賴的因素，因此比一般公司面臨更大的管理層和員工的道德風(fēng)險。就中國的國有銀行而言，它們還面臨所有國有企業(yè)所面臨的問題，比如與國家的關(guān)系、公共政策目標以及第三類委托代理問題——國有資產(chǎn)所有權(quán)代理人對于國家的道德風(fēng)險。

由于有這些“特殊的”問題，銀行通常會面臨比其他企業(yè)更為嚴厲的監(jiān)管。在許多國家，銀行監(jiān)管涵蓋了活動限制（如產(chǎn)品、營業(yè)部監(jiān)管）、審慎監(jiān)管條例（如貸款分類、準備金要求）等廣泛的領(lǐng)域，通常比法律要求的水平更為嚴格。不僅僅局限于嚴厲監(jiān)管，通常政府也會代替儲戶、債券人或銀行股東對銀行實施監(jiān)督。比如政府會通過銀行監(jiān)管當局、存款保險機構(gòu)以及中央銀行等來監(jiān)控商業(yè)銀行——這也使得銀行治理的問題常常上升為一個公共治理的問題。銀行當然也可以從中得到好處，因為它們是如此的重要，使得政府不得不對其提供各種形式的支持（比如存款保險等），而政府支持的費用并未由銀行承擔(dān)。政府只好自己為支持銀行承受其代價，這些代價最終當然是落到納稅人的頭上了。這樣的安排，也使得銀行很少面臨其他公司治理中的“常規(guī)”，比如:債權(quán)人（儲戶等）難以對其治理有實質(zhì)性影響;破產(chǎn)也不大被允許;面臨的競爭很小（因為開辦新的銀行往往受到嚴格限制）;由于享有政府的支持，銀行比其他企業(yè)也具有更大的道德風(fēng)險，它們有時候幾乎可以“綁架”政府進行勒索——關(guān)于這個問題，不妨想一想國有銀行為什么敢于發(fā)放那么多不良貸款的事實吧。

有必要注意的是，盡管銀行面臨著這些“特殊的”治理問題，但這并不意味著它就不面臨公司治理中的其他常見問題。事實上，銀行在公司治理的“普遍性”問題上表現(xiàn)得更為突出。比如信息不透明、風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁、私利追逐和權(quán)力濫用（掏空資產(chǎn)、內(nèi)幕貸款、對外部利益相關(guān)者的剝奪等）。比起其他非金融公司來說，銀行在這些方面的問題其實更為嚴重。此外，銀行也與其他公司一樣，常常會通過冒險的策略來增進股東的利益，但是冒更大風(fēng)險是以犧牲債權(quán)索取人（如儲戶）和政府的利益為代價的。

優(yōu)化銀行治理結(jié)構(gòu)

面對銀行的這些治理問題，應(yīng)該如何改進銀行的治理結(jié)構(gòu)？尤其是，中國的銀行治理改革路在何方？我得坦率承認，我對此沒有成熟的主張。學(xué)術(shù)界對于公司治理研究很多，但迄今仍沒有提出一套完美的解決方案。也許，關(guān)于公司治理的制度安排與其他社會制度一樣，是在不斷的試錯和創(chuàng)新中逐步演進的，完美的設(shè)計幾乎不可能。對它們進行研究的意義只在于，更深地理解它們就更有助于促進它們的良性演化，而不在于可以在短時期內(nèi)就“設(shè)計出”一套良好的制度。公司治理領(lǐng)域尚且如此，被研究者們很少顧及的銀行治理領(lǐng)域就更是如此。所以在此我不會提出（也提不出）系統(tǒng)的解決方案，但是有些觀點卻可以進一步探究。

首先是銀行的監(jiān)管問題。監(jiān)管其實包括監(jiān)督和管制兩個含義，監(jiān)督著重于信息的監(jiān)控，管制則著重于行為的約束。對于銀行治理，究竟應(yīng)加強監(jiān)督還是加強管制，存在兩種不同的觀點。一種觀點以巴塞爾協(xié)議的主張為基礎(chǔ)，認為市場是會失靈的，因此應(yīng)當予以管制;另一種觀點則認為市場會失靈但政府也會失靈，因此改善銀行治理重點在于培育和強化私有監(jiān)督力量，讓私有部門通過法律和信息進行監(jiān)督。我個人對此的看法是，在不成熟的市場中，銀行其實很難通過私人部門進行監(jiān)督，這從信用評級公司對金融公司證券評級難于對非金融公司證券評級的事實就可了然;但同時銀行又是相當脆弱的，深受風(fēng)險影響，因此，同時考慮信息監(jiān)督和行為管制，在不成熟的市場經(jīng)濟中，建立強有力的監(jiān)管體系確有必要。

其次，銀行治理改革的重點，仍然應(yīng)是放在治理結(jié)構(gòu)本身的改造上。監(jiān)管只是提供一個外部環(huán)境，嚴厲的監(jiān)管雖然有助于影響良性的銀行治理，但是完全依賴監(jiān)管來塑造銀行治理似乎并不可行。因為如何搜集監(jiān)管所需要的信息常常是一個極具挑戰(zhàn)性的工作。但是，如果銀行建立有良好的公司治理，那么監(jiān)管就會變得更為容易。嚴厲的監(jiān)管，可能只是銀行治理結(jié)構(gòu)尚存在嚴重問題時的替代性政策選擇。政策的目的不在于將嚴厲的監(jiān)管持續(xù)下去，而在于促進良性的銀行治理并逐漸放松監(jiān)管。

第三，銀行治理的范式選擇。銀行治理改革要改成什么樣子？有金融學(xué)家建議，一種可能的所有權(quán)和控制權(quán)范式是:廣泛持有的、不被任何單個所有者控股的范式。控股的所有者可以是家族、政府、被分散持有的非金融公司、被分散持有的金融機構(gòu)，以及其他的“殼”，如信托公司、基金公司等。這一思路似乎也為國內(nèi)大多數(shù)研究者所接受，許多研究者在論述中國銀行治理的問題時都不約而同地指出“國有股”一股獨大，缺乏制衡。這個范式的確有其好處，但是它的實施可能會面臨問題，因為最終不被任何單個所有者控股意味著股權(quán)相對分散，而投資者法律保護較弱的狀態(tài)下股權(quán)是難以分散的——這是公司治理“四人幫”(gang of four)LLSV進行公司治理國際比較研究得到的一個基本結(jié)論。也因此，我們會有下一個意見。

第四，從長期改革來看，要強化對投資者的法律保護。一方面，在銀行監(jiān)控方面，監(jiān)督和管制的效率并不高，僅僅只能作為面臨重重問題時的權(quán)宜性替代方式，最終的改革仍應(yīng)朝向私人部門監(jiān)督方向前進。另一方面，私人部門監(jiān)督需要以發(fā)達的資本作為基礎(chǔ)，而資本市場繁榮的條件之一是有良好的投資者保護。另外，良好的股東法律保護，可以改善銀行的運營——有針對銀行的經(jīng)驗研究表明，銀行的治理堅持“一股一權(quán)”與偏離“一股一權(quán)”，后者比前者面臨的道德風(fēng)險要嚴重一些。

第五，引入外國銀行促進市場競爭。嚴厲監(jiān)管是治標而不治本，強化投資者保護需要長期的建設(shè)，為了促進良性的銀行治理還可考慮引進外國銀行促進市場競爭，通過市場壓力來促進銀行治理的改善。提出這一思路的理由在于，首先，銀行國有股一股獨大的狀況應(yīng)當有所改變，因為既有的研究表明國有股獨大控股通常與銀行的價值、穩(wěn)定性和效率負相關(guān)，引入競爭或可對此局面有所改變;其次，在短期內(nèi)，引入國外銀行形成市場壓力，再輔以嚴厲監(jiān)管，這樣就可以填補股東法律保護不足的缺陷，并為今后強化投資者保護做良好的鋪墊。