信訪救濟的制度化與法制化

由于法律本身具有滯后性的特征，隨著社會的發展，越來越多的新問題逐漸產生，很多矛盾無法通過司法途徑來解決，信訪可以將這類無法納入訴訟和仲裁的案件，在法律程序外給予一定的補救。

在新修改的《信訪條例》出臺以前，信訪部門的地位一直處于尷尬狀態，這與人們對信訪的功能認識不清有很大的關系。不少人常誤解信訪部門是萬能的，人民內部矛盾皆可通過信訪化解，這不僅混淆了信訪部門與司法系統的職責，同時也增加了信訪部門的工作量，人們將不是由信訪來接受的案件，都走進了信訪程序，并視其為唯一的救濟途徑。因此要規范信訪工作，首先要明確信訪的概念和范圍，其二，也是更重要的，就是只有信訪制度法制化，才能最終實現信訪的目的和價值。

“信訪”是中國社會特有的產物。在我國，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。然而，信訪部門并不是萬能的，《信訪條例》在第四章信訪事項的受理部分，明確對信訪事項的受理范圍作了進一步解釋，對于一些已經或者應當通過訴訟、行政復議、仲裁等法律途徑解決的案件，信訪部門不予受理。

信訪制度法制化是依法治國的必然要求

法治的前提是良好的法制。目前中國社會的法制環境尚不完善亦缺乏民意反映的渠道，當老百姓在遇到問題時，存在有冤無處訴、有苦無處吐的情況。因此，需要這樣一個部門處理那些游離于司法系統以外的問題。

從化解矛盾的角度出發，信訪制度無疑成為司法或其他糾紛解決方式的一種補充。然而信訪作為一種低廉的救濟途徑，使得許多信訪人對有些應當尋求司法途徑解決的案件，轉而投向信訪渠道；或者已經通過司法途徑解決而未得到化解的問題，信訪人希望通過信訪途徑來獲得問題的最終化解，這便使得信訪部門處于游離于司法系統之外卻又似乎凌駕于司法系統之上的地位。同時有些官員往往受清官包青天的影響，喜歡“為民做主”，而老百姓往往相信告“御狀”更能解決實際問題，從而使信訪制度被認為是擾亂正常司法系統運作的手段。

需要指出的是，由于法律本身具有滯后性的特征，隨著社會的發展，越來越多的新問題逐漸產生，很多矛盾無法通過司法途徑來解決，信訪作為一種補充救濟方式，出于更合理妥善解決糾紛的目的，就可以將這類無法納入訴訟和仲裁的案件，在法律程序外給予一定的補救。

我國信訪制度中存在的主要問題和難點

不可否認，信訪制度法制化的道路還很漫長。這主要表現在：

一，信訪部門的定位尚不明晰。作為一個為人民辦實事的部門，信訪部門究竟是一個職能部門還是行政部門并未明晰。在我國，各縣級以上人民政府及委辦局與公檢法部門都設有信訪辦公室，這其中信訪辦公室的性質就有差別。一是受理信訪的主體問題。人民政府與各委辦局之間的身份不同，人民政府作為行政部門處理日常行政工作事務，而各委辦局則有其明確的職能針對性。譬如信訪中比較常見的房屋拆遷相關問題，根據“屬地管理，誰主管誰負責”的原則，信訪人可以根據個人意愿向區房地局或者某街道辦事處的信訪部門申請處理，《信訪條例》明確規定了信訪部門在處理信訪事項時代表一級政府行使權力，作為房地產部門處理此類問題無可厚非，屬于職能部門的工作職責范圍；而街道辦事處能否有權處理，是否有代替職能部門之嫌，就存有爭議。二是對信訪部門的性質的認識究竟是法治手段還是人治手段存有爭議。如今，我們一直倡導依法治國，以法律為準繩。而當人們受到冤屈、不公對待，或認為自己受到冤屈及不公正的對待時，則會轉投信訪要求翻案，其中不乏已經由司法系統定案，并被法院作出判決的。如果信訪部門對于這種案件再介入其中，那么信訪則發展成為人治的一種手段，從一定程度上挑戰法律的權威性，而靠信訪部門翻案的案件也并不少見。

二，信訪部門的機構設置零散，難以領導。目前，信訪部門的設置，并不單純存在于行政機關中，在企、事業單位中同樣也有。這些信訪人員不屬于公務員編制，也非獨立于企業和個人，信訪效果難以實現。出于基層管理有效性以及信訪工作權威性的考慮，可以將信訪部門逐步從企、事業單位中抽離，逐步由行政機關的信訪部門處理所管轄區的事項，最終取代企、事業中的信訪部門。企、事業單位中的信訪部門可逐步將職能轉入到客戶服務、公共關系事務及工會等相關部門來處理。

三，重復信訪比重過大。由于信訪途徑相對較多，就同一事項，信訪人可以通過來電、來信、來訪等多種途徑信訪的不同職能部門提出信訪訴求。就目前信訪的登記程序仍處于半人工的記錄，對于一些不同人就同一事項提出的上訪，仍然是束手無策。同時，一方面信訪人出于對自己利益的關切，也有出于對政府部門的不信任，反復來電、來信或來訪已成為信訪工作的一大負擔。

四，關于信訪制度舉證責任問題上法規的缺失。信訪事項有其復雜性，在《信訪條例》中并未明確誰有舉證責任的問題。但就目前信訪事項的處理過程中，更傾向于用“誰主張、誰舉證”的辦法，基本是以要求信訪人提供的相關的證據材料為主。由于信訪事項涉及很多方面，其中包括不屬于政府信息公開的部分，也有非信訪部門所能查閱的資料。因此，出于對個體利益的自身維護，就需要信訪人在舉證責任上負擔更多的義務。但是，從信訪本身的性質看，信訪人往往處于弱勢地位，要求信訪人負擔所有的舉證責任，就顯得有失公平。

最后，關于處理信訪的期限存在著認識上的偏差。信訪條例中未對一些日期做明確定義，究竟是工作日還是自然日；以及如何計算信訪事項收到之日的方法等，這些問題對信訪人或是信訪部門有著相當的差別，直接關系到信訪工作的公正性和效率性。

關于信訪制度法制化發展的

對策及建議

針對上述存在的問題，本文提出如下信訪制度法制化的完善措施：

首先要提高信訪工作人員的法律素養。信訪事項的處理過程是一個核查、梳理、解決問題的過程。通過客觀中立的判斷，核清事實，作出事實清楚、證據充分，合法性、合理性、可行性兼備的處理意見，不但要求信訪工作人員有良好的文字功底和政治素質高，更需要能熟練掌握和運用法律政策，善于從事信訪工作。

其二，要完善信訪部門機構的設置。對于信訪部門來說，辦案需要嚴格的審查過程，以及與各部門的相互協調和溝通。如果缺少專職人員，從程序看就難以進行嚴格審核，影響了工作的質量和實效，損害了信訪人的權益。因此，對于信訪部門的機構設置就需要有專門的人員來執行。

將信訪部門設立為常設部門應當作為信訪部門機構設置的一項原則，同時加強信訪在政府序列中的地位。對于來信、來電、接訪、復查復核等相應部門也應當配備相關工作人員，形成良好的聯絡機制。同時，信訪部門之間，需要理清關系，嚴格區分上下級行政機關的行政關系，尤其是在信訪人申請復查復核過程中，相關部門的存在與否，直接關系到如何有效地處理信訪人的投訴請求，涉及信訪人的切身利益。同時，在人員配備完善的情況下，需健全信訪工作責任制，建立全國信訪信息系統，也是目前信訪系統工作的重點之一。

其三，要提高信訪人的法律意識。信訪人，信“訪”不信“法”，是目前比較普遍的現象。信訪部門收到的信訪件中，其中有些應當通過訴訟和仲裁等方式解決，而信訪人卻相信信訪的力量巨大萬能。其中一方面是信訪人對法律知識的匱乏或淡薄，也有些信訪人明知其所遇問題的解決方法，卻因為收費、程序等因素，選擇信訪。因此對信訪人而言，選錯了方式，對其問題的解決并無多大益處，反而耽誤了時間。信訪人尋求包青天意識仍然相對強烈。在法制社會的今天，更應增強公民的法制意識，加速開展公民的普法教育。

其四，要建立完善的復查復核制度。2005年修訂版《信訪條例》的一大亮點就是關于信訪復查復核制度的建立。對于信訪復查復核程序的設置，是由信訪人申請啟動的一種程序。對于信訪人說，是其進入信訪渠道后的一種再救濟方式。信訪的復查復核類似于訴訟中的上訴、行政復議，是信訪程序中的“中級法院”，從信訪程序內部對信訪進行形式和實體審查。

筆者認為，從長遠的角度看，信訪制度作為司法系統之外的非法治的制度，將會最終被司法系統所取代。但信訪制度作為中國特有的產物還將長期存在，而不能馬上取消。法制化是信訪制度存在和發展的必要保障。■

編輯：靳偉華