信訪救濟(jì)的制度化與法制化

由于法律本身具有滯后性的特征，隨著社會(huì)的發(fā)展，越來越多的新問題逐漸產(chǎn)生，很多矛盾無法通過司法途徑來解決，信訪可以將這類無法納入訴訟和仲裁的案件，在法律程序外給予一定的補(bǔ)救。

在新修改的《信訪條例》出臺(tái)以前，信訪部門的地位一直處于尷尬狀態(tài)，這與人們對(duì)信訪的功能認(rèn)識(shí)不清有很大的關(guān)系。不少人常誤解信訪部門是萬能的，人民內(nèi)部矛盾皆可通過信訪化解，這不僅混淆了信訪部門與司法系統(tǒng)的職責(zé)，同時(shí)也增加了信訪部門的工作量，人們將不是由信訪來接受的案件，都走進(jìn)了信訪程序，并視其為唯一的救濟(jì)途徑。因此要規(guī)范信訪工作，首先要明確信訪的概念和范圍，其二，也是更重要的，就是只有信訪制度法制化，才能最終實(shí)現(xiàn)信訪的目的和價(jià)值。

“信訪”是中國社會(huì)特有的產(chǎn)物。在我國，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。然而，信訪部門并不是萬能的，《信訪條例》在第四章信訪事項(xiàng)的受理部分，明確對(duì)信訪事項(xiàng)的受理范圍作了進(jìn)一步解釋，對(duì)于一些已經(jīng)或者應(yīng)當(dāng)通過訴訟、行政復(fù)議、仲裁等法律途徑解決的案件，信訪部門不予受理。

信訪制度法制化是依法治國的必然要求

法治的前提是良好的法制。目前中國社會(huì)的法制環(huán)境尚不完善亦缺乏民意反映的渠道，當(dāng)老百姓在遇到問題時(shí)，存在有冤無處訴、有苦無處吐的情況。因此，需要這樣一個(gè)部門處理那些游離于司法系統(tǒng)以外的問題。

從化解矛盾的角度出發(fā)，信訪制度無疑成為司法或其他糾紛解決方式的一種補(bǔ)充。然而信訪作為一種低廉的救濟(jì)途徑，使得許多信訪人對(duì)有些應(yīng)當(dāng)尋求司法途徑解決的案件，轉(zhuǎn)而投向信訪渠道；或者已經(jīng)通過司法途徑解決而未得到化解的問題，信訪人希望通過信訪途徑來獲得問題的最終化解，這便使得信訪部門處于游離于司法系統(tǒng)之外卻又似乎凌駕于司法系統(tǒng)之上的地位。同時(shí)有些官員往往受清官包青天的影響，喜歡“為民做主”，而老百姓往往相信告“御狀”更能解決實(shí)際問題，從而使信訪制度被認(rèn)為是擾亂正常司法系統(tǒng)運(yùn)作的手段。

需要指出的是，由于法律本身具有滯后性的特征，隨著社會(huì)的發(fā)展，越來越多的新問題逐漸產(chǎn)生，很多矛盾無法通過司法途徑來解決，信訪作為一種補(bǔ)充救濟(jì)方式，出于更合理妥善解決糾紛的目的，就可以將這類無法納入訴訟和仲裁的案件，在法律程序外給予一定的補(bǔ)救。

我國信訪制度中存在的主要問題和難點(diǎn)

不可否認(rèn)，信訪制度法制化的道路還很漫長。這主要表現(xiàn)在：

一，信訪部門的定位尚不明晰。作為一個(gè)為人民辦實(shí)事的部門，信訪部門究竟是一個(gè)職能部門還是行政部門并未明晰。在我國，各縣級(jí)以上人民政府及委辦局與公檢法部門都設(shè)有信訪辦公室，這其中信訪辦公室的性質(zhì)就有差別。一是受理信訪的主體問題。人民政府與各委辦局之間的身份不同，人民政府作為行政部門處理日常行政工作事務(wù)，而各委辦局則有其明確的職能針對(duì)性。譬如信訪中比較常見的房屋拆遷相關(guān)問題，根據(jù)“屬地管理，誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，信訪人可以根據(jù)個(gè)人意愿向區(qū)房地局或者某街道辦事處的信訪部門申請(qǐng)?zhí)幚恚缎旁L條例》明確規(guī)定了信訪部門在處理信訪事項(xiàng)時(shí)代表一級(jí)政府行使權(quán)力，作為房地產(chǎn)部門處理此類問題無可厚非，屬于職能部門的工作職責(zé)范圍；而街道辦事處能否有權(quán)處理，是否有代替職能部門之嫌，就存有爭(zhēng)議。二是對(duì)信訪部門的性質(zhì)的認(rèn)識(shí)究竟是法治手段還是人治手段存有爭(zhēng)議。如今，我們一直倡導(dǎo)依法治國，以法律為準(zhǔn)繩。而當(dāng)人們受到冤屈、不公對(duì)待，或認(rèn)為自己受到冤屈及不公正的對(duì)待時(shí)，則會(huì)轉(zhuǎn)投信訪要求翻案，其中不乏已經(jīng)由司法系統(tǒng)定案，并被法院作出判決的。如果信訪部門對(duì)于這種案件再介入其中，那么信訪則發(fā)展成為人治的一種手段，從一定程度上挑戰(zhàn)法律的權(quán)威性，而靠信訪部門翻案的案件也并不少見。

二，信訪部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置零散，難以領(lǐng)導(dǎo)。目前，信訪部門的設(shè)置，并不單純存在于行政機(jī)關(guān)中，在企、事業(yè)單位中同樣也有。這些信訪人員不屬于公務(wù)員編制，也非獨(dú)立于企業(yè)和個(gè)人，信訪效果難以實(shí)現(xiàn)。出于基層管理有效性以及信訪工作權(quán)威性的考慮，可以將信訪部門逐步從企、事業(yè)單位中抽離，逐步由行政機(jī)關(guān)的信訪部門處理所管轄區(qū)的事項(xiàng)，最終取代企、事業(yè)中的信訪部門。企、事業(yè)單位中的信訪部門可逐步將職能轉(zhuǎn)入到客戶服務(wù)、公共關(guān)系事務(wù)及工會(huì)等相關(guān)部門來處理。

三，重復(fù)信訪比重過大。由于信訪途徑相對(duì)較多，就同一事項(xiàng)，信訪人可以通過來電、來信、來訪等多種途徑信訪的不同職能部門提出信訪訴求。就目前信訪的登記程序仍處于半人工的記錄，對(duì)于一些不同人就同一事項(xiàng)提出的上訪，仍然是束手無策。同時(shí)，一方面信訪人出于對(duì)自己利益的關(guān)切，也有出于對(duì)政府部門的不信任，反復(fù)來電、來信或來訪已成為信訪工作的一大負(fù)擔(dān)。

四，關(guān)于信訪制度舉證責(zé)任問題上法規(guī)的缺失。信訪事項(xiàng)有其復(fù)雜性，在《信訪條例》中并未明確誰有舉證責(zé)任的問題。但就目前信訪事項(xiàng)的處理過程中，更傾向于用“誰主張、誰舉證”的辦法，基本是以要求信訪人提供的相關(guān)的證據(jù)材料為主。由于信訪事項(xiàng)涉及很多方面，其中包括不屬于政府信息公開的部分，也有非信訪部門所能查閱的資料。因此，出于對(duì)個(gè)體利益的自身維護(hù)，就需要信訪人在舉證責(zé)任上負(fù)擔(dān)更多的義務(wù)。但是，從信訪本身的性質(zhì)看，信訪人往往處于弱勢(shì)地位，要求信訪人負(fù)擔(dān)所有的舉證責(zé)任，就顯得有失公平。

最后，關(guān)于處理信訪的期限存在著認(rèn)識(shí)上的偏差。信訪條例中未對(duì)一些日期做明確定義，究竟是工作日還是自然日；以及如何計(jì)算信訪事項(xiàng)收到之日的方法等，這些問題對(duì)信訪人或是信訪部門有著相當(dāng)?shù)牟顒e，直接關(guān)系到信訪工作的公正性和效率性。

關(guān)于信訪制度法制化發(fā)展的

對(duì)策及建議

針對(duì)上述存在的問題，本文提出如下信訪制度法制化的完善措施：

首先要提高信訪工作人員的法律素養(yǎng)。信訪事項(xiàng)的處理過程是一個(gè)核查、梳理、解決問題的過程。通過客觀中立的判斷，核清事實(shí)，作出事實(shí)清楚、證據(jù)充分，合法性、合理性、可行性兼?zhèn)涞奶幚硪庖姡坏笮旁L工作人員有良好的文字功底和政治素質(zhì)高，更需要能熟練掌握和運(yùn)用法律政策，善于從事信訪工作。

其二，要完善信訪部門機(jī)構(gòu)的設(shè)置。對(duì)于信訪部門來說，辦案需要嚴(yán)格的審查過程，以及與各部門的相互協(xié)調(diào)和溝通。如果缺少專職人員，從程序看就難以進(jìn)行嚴(yán)格審核，影響了工作的質(zhì)量和實(shí)效，損害了信訪人的權(quán)益。因此，對(duì)于信訪部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置就需要有專門的人員來執(zhí)行。

將信訪部門設(shè)立為常設(shè)部門應(yīng)當(dāng)作為信訪部門機(jī)構(gòu)設(shè)置的一項(xiàng)原則，同時(shí)加強(qiáng)信訪在政府序列中的地位。對(duì)于來信、來電、接訪、復(fù)查復(fù)核等相應(yīng)部門也應(yīng)當(dāng)配備相關(guān)工作人員，形成良好的聯(lián)絡(luò)機(jī)制。同時(shí)，信訪部門之間，需要理清關(guān)系，嚴(yán)格區(qū)分上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政關(guān)系，尤其是在信訪人申請(qǐng)復(fù)查復(fù)核過程中，相關(guān)部門的存在與否，直接關(guān)系到如何有效地處理信訪人的投訴請(qǐng)求，涉及信訪人的切身利益。同時(shí)，在人員配備完善的情況下，需健全信訪工作責(zé)任制，建立全國信訪信息系統(tǒng)，也是目前信訪系統(tǒng)工作的重點(diǎn)之一。

其三，要提高信訪人的法律意識(shí)。信訪人，信“訪”不信“法”，是目前比較普遍的現(xiàn)象。信訪部門收到的信訪件中，其中有些應(yīng)當(dāng)通過訴訟和仲裁等方式解決，而信訪人卻相信信訪的力量巨大萬能。其中一方面是信訪人對(duì)法律知識(shí)的匱乏或淡薄，也有些信訪人明知其所遇問題的解決方法，卻因?yàn)槭召M(fèi)、程序等因素，選擇信訪。因此對(duì)信訪人而言，選錯(cuò)了方式，對(duì)其問題的解決并無多大益處，反而耽誤了時(shí)間。信訪人尋求包青天意識(shí)仍然相對(duì)強(qiáng)烈。在法制社會(huì)的今天，更應(yīng)增強(qiáng)公民的法制意識(shí)，加速開展公民的普法教育。

其四，要建立完善的復(fù)查復(fù)核制度。2005年修訂版《信訪條例》的一大亮點(diǎn)就是關(guān)于信訪復(fù)查復(fù)核制度的建立。對(duì)于信訪復(fù)查復(fù)核程序的設(shè)置，是由信訪人申請(qǐng)啟動(dòng)的一種程序。對(duì)于信訪人說，是其進(jìn)入信訪渠道后的一種再救濟(jì)方式。信訪的復(fù)查復(fù)核類似于訴訟中的上訴、行政復(fù)議，是信訪程序中的“中級(jí)法院”，從信訪程序內(nèi)部對(duì)信訪進(jìn)行形式和實(shí)體審查。

筆者認(rèn)為，從長遠(yuǎn)的角度看，信訪制度作為司法系統(tǒng)之外的非法治的制度，將會(huì)最終被司法系統(tǒng)所取代。但信訪制度作為中國特有的產(chǎn)物還將長期存在，而不能馬上取消。法制化是信訪制度存在和發(fā)展的必要保障?！?/p>

編輯：靳偉華