淺析我國高速公路投融資中的問題及對策

摘要：改革開放以來，我國高速公路建設飛速發展，然而，隨著經濟社會的進一步發展，現有的高速公路投融資體制弊端逐漸顯現。文章在分析現有高速公路投融資體制存在問題的基礎上，研究探討了解決這些問題的基本對策和建議。

關鍵詞：高速公路；投融資；民間資本；融資風險

認真思考、總結、完善高速公路投融資體制，推動高速公路投融資體制改革，籌集更多的建設資金對高速公路建設全面貫徹落實科學發展觀、實現更快更好發展具有十分重要的意義。

一、我國高速公路建設現狀

1988年10月，我國建成了第一條高速公路—滬嘉高速。此后，我國高速公路以平均每年二千多公里的速度遞增，短短十多年的時間走過了發達國家三、四十年的發展歷程。目前，全國有一半以上的省份高速公路里程超過1 000公里。經濟欠發達的西部在過去幾年中高速公路增長了1.8倍，總里程突破7 000公里。除西藏外，西部所有省和自治區都建設了高速公路。

目前，中國高速公路網已完成規劃，總里程將超過8萬公里。高速公路網中，北京至各省會城市的7條射線總里程約為1.8萬公里，將連接中國319個人口在20萬以上的城市。未來中國的高速公路網首先要實現北京與省會城市、直轄市以及部分重要經濟城市間的便捷連通。為彌補覆蓋程度和連通能力上的局限性，省會城市和比較重要的經濟中心城市間將考慮建立直接連通通道。此外，從規劃目標要求看，國家公路網的構建還將符合未來城市帶群和重要城市空間格局的建設要求。為了體現綜合運輸的優勢和發展戰略，國家高速公路網規劃還考慮了公路運輸樞紐銜接、鐵路運輸中樞及主要港口，包括沿海和內河以及國家制定的樞紐和干線的分布情況，把國家制定的公路網布局和其它運輸方式的綜合布局有機結合在一起，補充必要路段。長江三角洲、珠江三角洲和環渤海灣經濟區等三大都市圈內部將形成城際高速公路網，東北、西北和西南的重要口岸也將考慮連通必要的對外高速通道，很多重要的國際運輸通道也將被納入國家規劃，如從云南昆明通過老撾到達泰國曼谷的昆曼高速公路等。

二、 我國高速公路投融資體制中存在的問題

高速公路的飛速發展大大推動了我國經濟和社會的發展。它已不僅僅是客流和物流的載體，在現代物流、信息流、商業流、金融流和文化流的高速運行中也扮演著愈來愈重要的角色。然而，隨著我國經濟和社會的進一步發展，我國現有的高速公路建設項目投融資體制弊端已逐步顯現，不僅利于高速公路建設的可持續發展，更加無法滿足我國經濟持續、快速、健康增長的需要。

1． 投資渠道單一。由于高速公路建設項目具有很強的基礎性，是經濟的命脈，同時它又具有投資不可分性，每個項目都要求有數額巨大的投資，相應的風險也非常大，所以我國高速公路建設主要依靠中央和省一級的政府單位進行規劃、建設、維護。投資的主要目的和動機也不是為了獲取直接的經濟利益，更多的是為了獲取社會效益和環境效益，資金來源渠道單一。尤其是全國性的主要高速公路項目、涉及國家生產力布局、經濟協調發展以及國防建設的項目均由中央政府投資，區域性高速公路項目則由各級地方政府承擔。中央政府和地方各級政府在高速公路建設過程中一直充當著管理主體和投資主體的雙重角色，除此之外的民間投資者還甚少涉及高速公路建設領域中。投資形成的社會資本往往具有壟斷性，并且由政府獨家經營和管理，或者是在政府的控制下進行經營和管理，通常不能依靠自身的運營實現資金的良性循環。

這一高速公路投資體制帶來的主要問題是單一的投資主體模式不僅使高速公路建設資金的供給嚴重短缺且缺乏穩定性，與高速公路建設需要大量穩定的投資構成一對矛盾；而且也使政府的財政支出不堪重負，并影響到政府在社會保障、教育科技、醫療保險等其它方面的投資。與此同時，高速公路項目投資所形成的社會資本的壟斷性，即由政府獨家經營，由于缺乏競爭機制，沒有生存危機，使得高速公路建設企業的運營效率普遍低下。

雖然近年來，隨著基礎設施領域單一國家投資體制的逐步改變，這種以政府為中心的高速公路建設投資模式開始逐步發生變化，開始形成了以利潤為導向，以地方集資、貸款、發行債券、利用外資、轉讓經營權等多種形式籌集資金的市場化投資建設和運作機制，一些非政府資金進入了高速公路建設領域，但受投融資體制改革滯后和資本市場發育不健全因素的影響，民間資金參與高速公路建設依然受到諸多限制，投資渠道不暢，債券發行緩慢，公司融資等市場化工作方式仍然失調，政府財政支出和銀行貸款仍為高速公路建設的主要資金來源。

2． 融資成本增加。隨著機構改革的不斷推進，許多事業性的高速公路單位逐步轉為企業，政府的資金優惠政策、產業扶持政策和銀行低息貸款政策都無法享受，極大地加大了財務成本和資金籌措難度，擠占了建設資金。同時也使高速公路項目貸款的資信度大打折扣，以至于高速公路項目的無形資產不斷縮水，造成了高速公路運營成本高、債務負擔重的現狀。而高速公路的收費額卻遠遠不能補償其貸款額，融資成本大大增加。

3． 融資風險攀升。融資風險主要是指制度風險和經濟風險，其中高速公路融資的經濟風險主要指價格風險、收入風險等。目前，我國正處于改革的轉型期，關于金融投融資和招商引資的法律體系還在形成和完善的過程中，法律和政策的穩定性、連續性均不好，有些甚至前后矛盾。高速公路管理體制不穩定，導致經營管理過程經常遭遇政策、法律障礙，直接影響高速公路的整體形象和經營效果。高速公路融資特別是銀行借貸融資均以通行費收費權和收入作擔保，而高速公路公司又不能像一般的公司按《公司法》規定具有產品即通行費價格的定價權，通行費的初次定價或事后調價都要由政府相關部門決定，所以融資談判臺上估計或約定的擔保金額往往難以兌現，直接導致通行費收入下降，履約質量下降，信用度等級下降，使整個融資過程受阻甚至夭折。

此外在高速公路建設過程中，還存在著涉及工程完工、經營維護和環境等方而的風險。

三、 對策與建議

1．進一步拓寬融資渠道。高速公路是一種特殊的商品，是經濟社會日常運轉的必要基礎，既具有公益性，又具有商品性。因此，高速公路建設項目介于競爭性和公益性投資項目之間，既具有公共物品的性質，又具有私人物品的性質，屬于準公共物品。應當由政府和市場進行公共投資與管理，政府要放松市場進入限制，許可民間、社會、外商資本投資高速公路建設項目。融資渠道要由政府撥款的單一渠道向政府撥款、政府控股參股、企業利用市場融資和民間、外商直接融資、發行債券、上市募集、產業投資基金、BOT、TOT以及利用亞行、世行和外國政府貸款等相結合的多樣化融資渠道轉化。同時，在規劃建設、投資時，既要重視高速公路公益性的一面，又要重視其為社會提供服務的功能如溝通生產、流通、消費各環節的一面。總之，高速公路建設需要大量的資金投入，在其投資、建設、管理過程中，應當形成在政府政策引導下，民間、社會和外商等多元投資主體共同參與高速公路建設項目的有序競爭局面。

2． 推進高速公路建設產業化、市場化。加快高速公路建設項目投融資體制改革的目的是要解決建設資金嚴重不足的狀況。而高速公路建設產業化、市場化，是建立與社會主義市場經濟體制相適應的高速公路建設投融資體制的內在要求。由于民間資本進人高速公路建設領域旨在追求投資回報率，而投資回報率主要是由投資規模、技術設備、經營管理、市場狀況等多種因素決定的，所以只有對高速公路建設項目實施產業化、市場化經營，才能為民間資本的進入準備必要的條件。任何人為地確定投資回報率的做法都是不符合市場經濟原則的，結果不僅會限制投資者投資高速公路建設的積極性，而且會使投資者因缺乏壓力而經營效率低下。與此同時，實施高速公路產業化、市場化經營，可以增強高速公路建設企業自主經營的能力，提高企業自我積累、自我發展的能力，實現高速公路建設投入—產出的良性循環，從根本上解決高速公路建設項目投資不足的問題。

3． 完善相關法律政策體系、創造良好投融資環境。政府應加快制定和完善相關法律、法規和政策體系，不斷健全和完善法律政策環境。通過加強法律、法規建設，規范政府、中介機構、金融機構、企業等各方的權利和義務，規范各方行為；通過制定政策，引導社會資金投資高速公路建設項目，鼓勵社會資本投資交通流量較大、財務效益較好、具有較強投資吸引力的干線高速公路投資項目；科學合理確定收費高速公路定價方法，保障投資者投資高速公路建設項目有利可圖，保障公共利益；推行特許經營機制，規范政府與高速公路經營企業之間的權利、義務和責任；通過業主招標制度，開展公平競爭，維護高速公路投資者的合法權益，吸收多方資金進入高速公路建設領域；給予民營企業與國有企業享受同等政策待遇的權利，如國家資本金補助、國債資金安排、財政貼息貸款和其他政策性待遇等，取消對民營企業的政策性限制。與此同時，應加大對法律執行和監督的力度，加強法制宣傳，為高速公路建設項目在我國的順利實施掃除障礙。

四、 結論

“十一五”期間是我國高速公路快速發展、加大投資力度的關鍵時期。根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，高速公路里程要達到6.5萬公里，新增2.4萬公里。要完成這一任務，需要數萬億元的巨額投資。只有充分發揮市場作用，加強政府宏觀調控，加大相關法制建設，確保投資者的利益，建立起嚴格的政府信用機制，解決民營投資者的后顧之憂，為高速公路的投資和收益提供保障，搞好投融資軟環境的建設，才能有目的、有來源的吸收外來資金，解決高速公路建設總量不足、體制滯后和科技含量不高的問題，才能使我國的高速公路建設順利開展，規避風險，滿足高速公路建設高級化、個性化和智能化的需求，才能使高速公路建設實現可持續發展，更好的服務于總體經濟發展戰略，實現“十一五”綱要規劃目標，促進我國經濟、社會更快更好的發展。

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作者簡介：徐青，博士，廣東商學院管理學院講師。

收稿日期：2008-02-14。