關系萬千重

一邊是法治意識日益覺醒的“公民”，一邊是親民意識逐步強化的政府，當兩者一并放在巨大的輿論“壓力鍋”中，到底會碰撞出什么樣的結果？對話、協商、互動、妥協，這些蘊含著柔性治理特征的產物，無疑成為2007地方公共決策的一筆財富。

2007年12月13日、14日，由搖號產生的100名市民代表，參加了廈門PX項目環境評價公眾參與座談會，自年初開始發酵的洶洶輿情終于在年底找到一條制度內的表達渠道。

建還是不建？長達一年之久的廈門PX項目之爭儼然成了一部“未完待續”的年度大戲，在這場利益博弈中，政府、企業、意見領袖、普通公民以及廈門城外的觀察家，各路利益相關者的角力將決定這一公共事件的最終走向。

關系萬千重。紛繁的利益格局不僅僅只是廈門地方決策者面臨的考驗，盤點2007年發生的一系列公共決策事件，成功與失誤皆非偶然。

“網絡政治”與傳播壓力

還是廈門，還是2007年底。廈門地方決策者面臨最新一輪輿情壓力來自于網絡。

12月8日晚9時許，廈門市民發現，市委主辦的廈門網在醒目位置推出了題為“傾聽民聲科學決策———廈門市重點區域(海滄南部地區)環評報告網絡公眾參與活動”，一些市民當即對PX項目建設投了反對票。

次日晚10時，短短25個小時內，廈門網就有5.5萬票反對建設PX項目，形成鮮明對比的是支持票只有區區3000多。細心的市民發現，10時以后，投票通道已經關閉；10日下午4時，投票頁面突然消失。網絡公眾參與活動為何戛然而止？面對市民質疑，官方給出的解釋是技術故障和程序漏洞。

環評網絡參與活動的倉促收場，絕不是廈門相關部門對民意的試探，因為經過長達一年的政策辯論，民眾合意早已形成，只是廈門相關部門沒有充分估計到網絡可能帶來的“民意雪崩”以及輿情壓力。

其實，早在2007年5、6月間，另一種傳播手段也曾經給廈門官方帶來過巨大壓力。市民互相轉發同一條手機短信，表達對當地政府建設高污染的PX項目的不滿，并由此引發階段性的社會恐慌，并直接導致該市最大的化工項目建設擱淺。前事不忘，后事之師，“手機事件”本該讓決策者改變對傳播壓力的一貫輕視，但是，事情卻未按照這樣的邏輯發展。

網絡、手機，隨著公眾民意表達的門檻越來越低，一直疏于建設的制度內渠道更加難以發揮作用。如今，“網絡政治”、“手機政治”等概念層出不窮，民意表達和傳播壓力均在指尖輕松制造，但是對此渾然不覺者何止廈門一地。

10月末，在距離廈門千里之遙的蘇北邳州，市委書記李連玉無論如何也想不到網絡上幾張“書記榮歸”的照片，一舉顛覆了他既往的公眾形象。10月底，國內一家主流媒體還刊發了一篇題為《“環境經濟”富邳州》的文章，對“邳州現象”進行總結推廣，此時，“書記返鄉”網上批評聲浪尚在醞釀之中。數天之后，媒體對李連玉的評價就出現了驚天大逆轉：政聲卓然的改革家？好大喜功的“土皇帝”？“史上最牛的縣委書記”？公眾一時間難以辨別哪一個才是真正的李連玉。

在李連玉看來，區域形象和官員形象是可以塑造和培育的，但是，任憑傳統媒介怎樣苦心經營，都無法抵擋網絡等新媒體制造的輿論殺傷力。

美國學者庫利曾經這樣定義“輿論”，“它不是一百個人在造一百只船，而是一百個人在造同一只船”，如果把這句話拿到當下來理解，地方決策者應該意識到，豐富的傳播手段使得公眾合意能在短期內形成，由此帶來的輿情壓力和公共危機也就不可避免。

2007年，地方公共決策者已經充分領教了新的傳播手段帶來的壓力。關鍵問題是，大家都做好準備了嗎？

顯然，想讓地方決策者對“網絡政治”的千鈞之重具有足夠的警覺，需要給他們及時補課。對于很多官員來說，這些身處“廟堂之上”的政壇人物，由于缺乏必要的信息素養，被拋向了互聯網的“江湖之遠”。不會發電郵、不能熟練上網搜集信息的地方決策者在今天仍然不在少數。正因此，陜西渭南市委書記劉新文對當地官員進行的一場計算機知識摸底考試才具有新聞價值；也正因此，才會出現公眾對官員博客的擁躉，“張新實們”也才擁有自己的“鐵桿粉絲”。

從這層意義上來說，只有當官員成為“網絡江湖”中的一員，他們才能對新傳播手段對于公共政策的影響力保持警覺和敬畏，才能摸索出處理輿情危機的方法和途徑，而這些改變必須以一場官員群體性的信息科學啟蒙作為大前提。

2007年1月，中央政治局集體學習的主題就是：世界網絡技術發展和我國網絡文化建設與管理。對地方官員來說，這樣的學習或許更為迫切。

民進官退與柔性治理

輿情壓力對于地方決策者來說似乎是個“壞東西”，但是，它有時候也會把公共決策推向好的一面，重慶“釘子戶事件”就是一個最好的樣本。

一片偌大的工地，一座孤樓，墻上懸掛的條幅以及樓頂上飄揚的紅旗，這是2007年最具有視覺沖擊力的新聞圖片。拆遷過程中的官民對峙，可以說在中國的很多城市都曾上演，但是絕對沒有“重慶釘子戶”事件那樣驚心動魄，可以說，2007年中國地方政府曾經遭遇到的輿情壓力都超不過重慶。

在相當長的一段時間內，孤樓里的一對夫婦所獲得的同情，將地方政府推向了輿論的孤島。艱難的談判時斷時續，在公眾連觀望的耐心都快要失去的時候，這一場對峙卻出現了驚人結果。2007年4月2日晚7時，“史上最牛的釘子戶”建筑開始拆除。

這是誰的勝利？政府的還是拆遷戶的？盡管人們對這一問題的回答見仁見智，但是這一結果透露出一個信息，那就是博弈未必是零和局面，只要雙方懂得妥協，雙贏甚至是多贏局面都可能出現。

按照慣常思維，在任何一場官民對峙中，擁有強大行政力量的一方是不會退讓的，但是，2007年“重慶釘子戶”事件的處理，我們看到了一種變化，公權力已經能夠坦然面對私權利的伸張和勝利，法律對于利益糾紛的調節作用也得到了應有的尊重。

民進官退，可以說是地方公共決策行為在2007年走向成熟的一大標志，除了“重慶釘子戶”事件，浙江龍泉土地案也是一場草根的勝利。

2007年2月，隨著國務院的一紙裁決書的下達，浙江龍泉農民張麗鋒與他所代表的83戶農民，贏得了一場與省政府之間的土地官司。836名農民，為了一塊15公頃的土地屬性定義，與浙江省政府展開了長達4年之久的博弈，最終，隨著國務院法制辦的介入，使得這場官司成為建國后個人在與省級政府的官司中勝訴的首個案例。

從重慶與浙江的兩大公共決策事件中，伴隨著行政強權的隱退，社區說服和法律調節使得地方治理策略出現了柔性化的一面。一邊是法治意識日益覺醒的“公民”，一邊是親民意識逐步強化的政府，當兩者一并放在巨大的輿論“壓力鍋”中，到底會碰撞出什么樣的結果？對話、協商、互動、妥協，這些蘊含著柔性治理特征的產物，無疑成為2007地方公共決策的一筆財富。

稀缺才顯珍貴。在“重慶釘子戶”與“浙江龍泉土地案”中，“庶民的力量”洞穿了公權力的鐵墻，當利益攸關者歡呼雀躍的同時，另一場官民博弈仍然處于膠著狀態。在山西稷山文案中，3名科級干部將反映該縣縣委書記的相關材料整理成文，郵寄給當地37個部門的負責人，該縣檢察院以誹謗罪對寫信人提起公訴。5月，“誹謗縣委書記”案二審之后，官方贏得了官司卻輸掉了道義，而“因言獲罪”的三個人則備受其亂。

幾場官民博弈，公民手中都握緊了“法律之杖”，這又促使地方決策行為納入法制框架，不論博弈結局如何，行政的強制力都受到了最大程度的限制，促使地方政府取向柔性化治理方式。

如果說治理方式的演變，是地方公共決策工具理性的彰顯，那么，價值理性又體現在何處？

太湖驚夢與價值喚醒

在近十年間，太湖曾經兩度成為輿論焦點。一是1998年12月31日治理太湖“零點行動”；二是2007年5月底爆發的藍藻危機。

時鐘撥回到9年前，1998年12月31日23時，國家環保總局無錫“聚焦太湖”指揮部燈火通明，江蘇、浙江、上海兩省一市政府依次電告了太湖治理的階段性成果，即太湖地區1035家重點污染企業全部實現達標排放。

對于這樣的輝煌治水功績，《科技日報》旋即刊發文章，質疑零點行動治理方式的硬傷，指出仍有部分重點排污單位尚存在偷排污染物現象；一些排污大戶也未列入監測對象。9年時間恍然而過，事實證明，太湖流域運動化的治理只是做足了表面文章，《科技日報》在9年前就道出了盛世危言。

太湖流域真正的夢醒發生在2007年5月。當藍藻危機爆發，無錫人在飽嘗7天斷水之痛后，引發了該流域城市的集體反思。

十年快速發展，蘇南等到的卻是“南柯一夢”。富庶的太湖流域，沒有一口干凈的水用來解渴，這樣的發展到底是為了什么？這樣一個樸素的問題把地方決策者從“怎樣發展”的工具理性中掙脫出來，喚醒了沉睡已久的價值理性。環顧周邊，他們恍然發現，其實在這個地區已經有“先覺者”存在。

這個“先覺者”是太湖之畔的小城江陰。

2007年6月底，太湖藍藻危機陰霾還沒有散去，一項對江陰1200多名市民的抽樣調查表明：江陰百姓幸福感平均分值為86.29分；97.83%的人認為作為江陰人感到自豪、幸福；81.39%的人認為自己和家人身體很健康；85.43%的江陰人感到心情很快樂。

“經濟發展為什么？區域經濟爭什么？全面小康以后干什么？”，無錫市委常委、江陰市委書記朱民陽的“江陰三問”，標志著地方公共決策價值理性的歸位。為什么、爭什么、干什么？2006年6月，江陰市第十一次黨代會上，朱民陽精辟地概括了“五個好”，即以民生為本，力求個個都有好工作；以民富為綱，力求家家都有好收入；以民享為先，力求處處都有好環境；以民安為基，力求天天都有好心情；以民強為重，力求人人都有好身體。

從此，江陰人開始探索，將可以感知但是難以量化的“幸福感”導入官員政績考核體系，“幸福江陰”試驗由此發端。

可喜的事，江陰絕不是一個孤獨的探路者，2006年底，深圳市在全國首創了“民生凈福利指標體系”，第一次將老百姓的生活“福利”量化成了看得見、摸得著的指標體系。2007年11月，深圳市統計局首次公布上一年度民生凈福利指標，該市的民生凈福利總指數為107%。

江陰人的幸福感，深圳人的民生凈福利，兩項抽象數字的背后，是對地方公共決策沉睡多年的價值理性的喚醒。江陰醒了，深圳醒了，其他地方呢？

成渝改革與地緣現象

2007年，成都、重慶也醒了。

因為地緣關系，偏居中國西南一隅的兩座城市持續不斷的改革創新，并稱為“成渝現象”。

回顧近年來地方政府創新，有很多頗有價值的看點。2005年農村稅費改革期間，創新集中發生在農業大省安徽和湖北；在農村綜合改革進入深化階段之后，“三農問題”不再是焦點，同時城市化帶來的矛盾和沖突集中爆發，于是2006年游商與城管之間的“貓鼠游戲”幾乎成為年度主題，城市的精細化管理也隨即成為創新重點。

那么，2007年的看點又是什么呢？

6月8日，成都與重慶同時成為中國第一批城鄉統籌綜合配套改革試點。成渝之所以在“新特區”之爭中雀屏中選，在于這一區域發展的代表性。兩個城市都具有典型的城鄉二元結構特征，集合疊加了我國東部現象和西部現象，時任重慶市委書記的汪洋就曾用“一個大廳三個世界”來概括重慶各地發展的差距，他認為從某種意義上說，重慶是中國的一個縮影，如果重慶在探索城鄉統籌發展中闖出一條新路，對整個中西部地區都將有示范作用。

而對于成都來說，在區域代表性之外還有一個不容忽視的優勢，就是2003年以來在城鄉統籌發展上的探索，這是一條典型的地方先行、中央認可的創新路子。因此，成都和重慶成為中國城鄉統籌發展試驗田就在情理之中。

盡管基于同樣的背景，但是兩地卻在發展路徑上存在不同的選擇。重慶選擇漸進化道路，成都卻重在整體推進城鄉一體化，究其原因，兩地的路徑分野在于一個根本區別，即前者是大城市帶大農村，后者則是大城市帶小農村，城市的帶動力是城鄉統籌一個繞不開的問題。

城鄉統籌，這一中國公共政策領域最為復雜的關系學到底如何拆解，我們可以從成都的“三個集中”上尋求答案。2003年10月，成都市委發出《關于統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化的意見》，“城鄉統籌”概念首次被提出來。成都市的城鄉統籌總體戰略概括為“三個集中”：工業向集中發展區集中、土地向規模經營集中、農民向城鎮集中。“三個集中”之間有著必然的邏輯關系：當土地向規模經營集中的時候，就將農民從土地上精簡出來，此時通過杠桿作用引導農民向城鎮集中，農民的生產和生活方式就會改變；但是改變農民的生產方式就必須為失地農民提供就業機會，因此需要發展第二、第三產業，而要發展第二、第三產業，又必須降低產業成本，只有通過工業向園區集中，才可以實現成本降低問題。

在城鄉統籌這樣一個大命題下，成都各地基層政府開展了一系列的改革創新，雙流縣土地集體流轉、溫江區土地換社保、錦江區的“五朵金花”等紛紛登場，成都改革產生了極大的“眼球效應”。2007年7月，廈門大學教授易中天推出暢銷書《成都方式》，以其擅長的人物穿插故事的敘述習慣，為成都城鄉統籌改革做了一次很好的營銷。

相較于成都來說，重慶城鄉統籌任務無疑更加繁重，目前，若以戶籍人口計，重慶的城市化率只有24.3%，這種“大城市帶大農村”的格局對重慶來說無疑是最大的挑戰，但是重慶直轄后，其“扁平化”三級政府體制，以及直轄以來政府瘦身的努力，使其成為中國行政成本最低的區域，從這一個角度看，重慶有足夠的動力和條件在城鄉統籌上做好文章。

2007年6月6日，菲律賓總統阿羅約訪問重慶，當她耳聞目睹重慶直轄十年的巨變時，她曾經詢問汪洋：“你們這兒還有沒有農民啊？”

或許，若干年后阿羅約再來這個城市，她會看到一個變化更大的重慶。