溫嶺參與式民主懇談

新河試驗

2005年，浙江溫嶺市新河鎮將民主懇談“請”入鎮人民代表大會，首次對鄉鎮預算開展民主懇談，是整個溫嶺民主懇談試點的一次升級。參與式民主與人大體制內改革的結合，是中國民主建設一個值得探索的模式。

2007年，是新河鎮將民主懇談機制引入政府預算審議試點的第三年。

2007年4月3日，新河鎮的參與式政府預算民主懇談再次“上演”。在鎮辦公大樓內，圍繞著《關于2007年新河鎮財政收支預算調整的議案(草案)》進行的分組討論，進行得熱烈而有序。

分組討論調整草案是溫嶺市新河鎮十五屆人大二次會議中的一項議程。

第二天，新河鎮鎮長率5名副鎮長主席臺就坐。人大代表們坐在主席臺下1-10排，10排以后是列席旁聽的群眾代表，也幾乎沒有空位，經過多年的民主懇談實踐，當地群眾參政議事的熱情十分高。

對預算調整的質詢開始后，許多人爭相舉手，要求發言。兩個小時的質詢，有11個人搶到了發言機會。這些代表以及旁聽群眾的提問，實際上涉及到鄉鎮工作的方方面面，很多并不是針對預算問題提出的。因此有專家也發問，這樣會不會變成“訴苦會”？民主懇談的主要推動者、溫嶺市委宣傳部理論科科長陳奕敏認為，民主懇談起初就是一種溝通民情的工作方式，在預算審議中保留這部分功能并無大礙。

提問中也有問到“點”上的，村代表顏瑋鈞說，“我認為工業聚集區減少100萬元預算不合理”，理由是新河工業基礎比較弱。分管工業的副鎮長謝法祥回答說，“這筆資金主要是安排在機械園區二期建設，市里承諾的招拍掛現在已經延期，審批、設施的費用有可能要跨年度安排，所以壓縮了部分資金?！?/p>

“今年的討論不如去年激烈，”陳奕敏說，“去年，為了照顧來訪的專家和記者，我們要求代表盡量講普通話進行討論。結果講不了幾句就吵了起來，家鄉話又全上來了，可想而知有多激烈?！?/p>

改革的最初倡議者之一，北京世界與中國研究所所長李凡認為，第三年的改革應與往年有所不同。

試點第一年的2005年，當時程序比較簡單：人大代表提意見建議——修改預算草案——修改后的預算草案返回人大代表手中，審議并通過。

在2006年，程序的變化在于第三步，即修改后的預算草案返回人大代表手中后再進行一次分組討論，如有不同意見，5名以上的人大代表可以聯名寫“修正案”并提交大會表決，最后才是整個預算草案的表決。2006年的改革當時發現兩個問題，李凡說，一是當年代表一共提交了8個修正案，結果有6個不合格。寫財政預算修正案一個起碼要求是調整后的財政收入與支出要平衡。因此，2007年特別增加了一項內容，就是請專家對人大代表進行培訓。二是在對預算修正案進行舉手表決時，代表容易產生從眾心理，許多人事后表示有意見，但是當時不敢舉手。于是，2007年的程序設置為：將舉手表決改為票決。

最后，大會主席宣布對整個預算調整草案進行表決，這次用的是投票表決。事后有專家說，對具體某個項目的表決最容易產生分歧，代表們也最容易發揮作用，因此，票決比較有效。

經過兩年的實踐，2007年的整個參與式懇談過程波瀾不驚。

但是，預算只是預算，如何保障實施，這也是讓陳奕敏苦苦思索的問題。早在2005年，陳奕敏就提出了在鎮人大閉會期間成立“人大財經小組”的構想，由財經小組對預算執行情況進行監督?！斑@不是常設機構，因為按照法律規定，鎮人大沒有常設機構，這只是人大代表的活動方式?！标愞让粽f。不過他也承認，由于授權有限，財經小組能否起到作用，關鍵仍要看鎮長的配合程度。他已經在提請市人大立法，爭取以法規授權的形式確立財經小組的地位。

八年探索路

民主懇談會的雛形，是在1999年，以“農業農村現代化教育論壇”的形式進行組織的，其創意就在于變“干部對群眾的說教”為“干部與群眾的對話”。

其初衷，是為了探索在新形勢下如何加強和改進農村基層思想政治工作而進行的制度創新。通過在民主懇談會上群眾對政府工作提出意見和建議，或者群眾就群眾個人、單個企業的問題提出給予解決的要求。

民主懇談的第一個試點單位——松門鎮第一次“農業農村現代化教育論壇”召開后，引起了巨大的社會反響，群眾熱烈擁護這種形式。在溫嶺市委的號召下，向松門鎮學習的活動在短短的一個半月時間里在全市鋪開。

為了統一組織，進一步規范這種民主的形式，不斷推廣、深化，溫嶺市委宣傳部決定采用“民主懇談”這個名稱在全市統一開展，該名稱一直沿用至今?！懊裰鲬┱剷睂嶋H是從原來的工作模式出發不斷總結經驗、積累發展而來的，它是溫嶺市委宣傳部在開展工作的過程中找到的一種新的形式和載體。后來，隨著工作的不斷推進，民主懇談會開始深化，轉到了基層民主政治建設的層面。

此后，溫嶺在村、鄉鎮、社區、企業、黨內等不同層次開始嘗試民主懇談——這種中國特色的公眾政治參與模式。而且，8年來不斷進行制度化的探索。大體上經歷了“初始形態：思想政治工作的創新載體”、“體制外的生長：原創性的基層民主形式”、“體制內的融合：推動基層人大改革”三個發展階段。

2004年3月，溫嶺民主懇談獲得第二屆中國地方政府創新獎。其后，試圖探索民主懇談的制度化途徑，嘗試將民主懇談引入基層人大體制。

但是，這種民主形式也有其自身的局限性，其中最主要的就是，這是一種體制外的創新，很難納入制度化的渠道，同時，民主懇談會最終的表決方式也缺乏規范性，民眾的意見和建議更多的是作為民意來參考，政府擁有最終的決定權。因此，如何將這種體制外的創新同既有體制相結合，使群眾在關于公共事務的決策中擁有最終的發言權，成為溫嶺民主懇談進一步向前發展需要解決的問題。

在這個背景下，溫嶺的澤國鎮和新河鎮于2005年先后進行了公共預算民主懇談改革的嘗試，引起了學界和媒體的關注。

“草根民主”的樣本意義

從民主懇談到民主參與式預算，在外人看來，在一個小地方由陳奕敏這樣一位宣傳部的人來推動這樣一項工作，有些不可思議。

因此，陳奕敏經常被問到一個問題：“如果有一天你不在這里工作了，民主懇談還會繼續嗎？”對此，陳奕敏認為，關鍵的力量仍在民間。這里的群眾已經習慣了民主懇談，如果以后有領導不搞了，這里的群眾不答應。這就是推動的力量。正是由于這樣的原因，從民主懇談到參與式預算，溫嶺民主懇談制度這種生長于體制之外的“草根民主”，不僅沒有曇花一現般地消失，而是在實踐中不斷地完善、創新和發展。

目前，溫嶺市已經決定將“民主參與式預算”在本市其他五六個鄉鎮試點。更讓陳奕敏高興的是，中央對溫嶺的民主懇談嵌入財政預算審議也已作出了反應。全國人大內務司法委的官員來此考察后曾表示，這是促進和諧社會的好方法。

對于民主參與式預算的未來，李凡表示，“一切改革都是一個學習的、漸進的過程。”

實際上，預算所體現的不僅僅是經濟關系，而且也體現了一種政治關系，所以預算改革其實也是政治層面的改革。

溫嶺的參與式公共預算，是將民主懇談這一體制外的制度創新與現行制度相融合。把民主懇談引入鄉鎮人代會的預算審查、監督過程，從預算民主切入，以民主懇談“激活”基層人大，促進基層人大和人大代表依法履行自己的權力，使人民代表大會制度回歸人民民主的本來意義。其更重要的影響在于，民主懇談拓展了民主政治的生長空間，將成為中國基層民主發展的一個新起點。