市管縣體制２５年觀察

在許多經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，長期實施的市管縣體制，使縣域經(jīng)濟與中心城市之間存在著密切的分工和協(xié)作，中心城市也為所屬周邊縣的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟協(xié)作網(wǎng)絡(luò)投入了大量資金。“強縣擴權(quán)”和省直管縣的體制是否適用于這種在經(jīng)濟上已依附于中心城市的縣是需要慎重研究的問題。

2008年2月，中國的市管縣體制整整走過25年。在這25年間，這一管理體制呈現(xiàn)出哪些階段性特征；地方市管縣體制改革探索還存在哪些現(xiàn)實困難；下一步如何突破？這些問題都有待在這樣一個時刻給出答案。

地級市大規(guī)模出現(xiàn)，是在改革開放之后。1980年代，我國由計劃經(jīng)濟向有計劃的商品經(jīng)濟過渡。當時國務(wù)院提出實行地市合并，打破城鄉(xiāng)分離，形成城市帶動農(nóng)村發(fā)展的局面。1982年，中共中央51號文件作出《改革地區(qū)體制，實行市領(lǐng)導縣體制的通知》，肯定了遼寧等省在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實行市領(lǐng)導縣體制的經(jīng)驗。1983年2月15日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》，要求“積極實行地、市合并”，從此，地級市建制很快在全國鋪開。

80年代：合并與升格成為關(guān)鍵詞

從1982年開始，江蘇、四川、廣東、吉林、山東等省紛紛嘗試“市管縣”的新體制。1983年，全國就撤銷了35個行政公署，將368個縣劃歸城市領(lǐng)導，另有22個縣與市合并，40個縣改為縣級市或地級市。江蘇、遼寧和廣東分別于1983、1984和1988年撤銷了地區(qū)；1988年海南建省時就沒有設(shè)置地區(qū)建制。地級市的演變過程主要有三種形式：一是將地級市與地區(qū)合并，實行市領(lǐng)導縣體制；二是將地區(qū)所在的縣級市升格為地級市，管轄原地區(qū)所屬的縣；三是將新設(shè)的縣級市升格為地級市。

按照國務(wù)院最初設(shè)立地級市的初衷和設(shè)想，就是要發(fā)揮地級市作為中心城市的作用。從地級市的情況來看，大體有三種情況：一是有些地級市所選擇的城市經(jīng)濟中心的地位往往是自然形成的，其與周邊地區(qū)的經(jīng)濟有著天然的親和力，它們之間的經(jīng)濟落差較小，形成了較為合理的城鎮(zhèn)體系。這樣，地級市對于周邊地區(qū)的帶動和引導作用就有自然天成的效果，其他周邊城鎮(zhèn)的發(fā)展往往依托地級市的發(fā)展而發(fā)展，形成了一種和諧共進的城鎮(zhèn)群發(fā)展模式，地級市成為區(qū)域性的經(jīng)濟中心。二是有的地級市是在各地希望升格的大氣候中形成的，并不具備條件，但也在積極推動中采取行政指定的方式解決，有的“矬子里拔大個”，有的采取新建式的人為培植，結(jié)果是并不能成為區(qū)域性的經(jīng)濟中心，有些地級市的經(jīng)濟實力甚至還不如所管轄的縣，這些逐漸成為后來市縣長期矛盾和沖突的根源。三是介于兩者之間，按照行政建制，所屬縣接受市的領(lǐng)導，但這樣的市自身經(jīng)濟實力有限，對所屬縣也沒有能力給予幫助。

90年代：“抽水機現(xiàn)象”端倪初現(xiàn)

從我國地級市的權(quán)力配置模式可以看出，實行市管縣體制的中心城市從起源上分為四類：一是長期歷史發(fā)展過程中形成的經(jīng)濟中心；二是由縣級市發(fā)展而來；三是在縣城或鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上發(fā)展而來；四是在鄉(xiāng)村甚至無居民點處新建立的城市。

80年代，由于改革的重點在農(nóng)村，市里的工作中心也在農(nóng)村，一般來說，市里盡可能對縣里進行政策和財力傾斜，市縣的關(guān)系總體還比較和諧，沒有嚴重的市縣爭利的問題。

但是，應當看到，我國地級市的大多數(shù)中心城市起點較低，城市基礎(chǔ)較弱，相當一部分中心城市并非是由于經(jīng)濟發(fā)展自然形成的經(jīng)濟中心，而是被推上了中心城市的位置。由于先天發(fā)育不良，其經(jīng)濟實力與所管轄的縣的差別不大，甚至還比不上所轄縣，再加上有的市所轄的縣數(shù)量較多，因此中心城市不能有效地輻射并帶動所轄縣，這是地級市中產(chǎn)生“弱市強縣”現(xiàn)象的體制根源。

進入90年代，由于城市改革和城鎮(zhèn)化提速，國有企業(yè)出現(xiàn)嚴重的困難，市級政府的財政壓力非常大。許多市把更多的精力用在了城市化建設(shè)和國有企業(yè)改制、脫困等工作。由于地級市自身實力不夠強大，伴隨著財政吃緊，不僅無法對縣域經(jīng)濟進行拉動，越來越多地出現(xiàn)了與縣爭利的現(xiàn)象，而事實上成為縣域經(jīng)濟的“抽水機”。而在現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付和分稅制的情況下，地級市為了中心城市的發(fā)展，往往截留所轄縣的資金，城鄉(xiāng)差距越拉越大。

進入21世紀，上述地級市政府發(fā)展中出現(xiàn)的問題，已經(jīng)引起了中央政府和許多地級市政府的關(guān)注?！笆晃濉币?guī)劃提出了減少行政層級思想，中央文件也強調(diào)在有條件的地方實行財政上省直管縣的改革。不少省份作出了設(shè)計新的發(fā)展思路的嘗試，并采取了一些措施來積極扭轉(zhuǎn)“弱市強縣”的狀況。

首先，一些地級市在制定發(fā)展思路的時候，優(yōu)先考慮其城市角色的定位，使其更加偏重于發(fā)揮地級市的城市功能，真正體現(xiàn)地級市作為城市一級政府的作用。目前，中國經(jīng)濟社會發(fā)展處于工業(yè)化和城市化的中期階段，因此對于地級市的功能與角色定位，要首先基于城市管理和城市發(fā)展的要求和定位，使地級市退出對農(nóng)村領(lǐng)域的管理和介入，真正實現(xiàn)地級市的城市功能，而對周邊農(nóng)村只是起到示范和帶動作用。這樣的發(fā)展思路已經(jīng)逐漸為許多地級市政府接受并開始實施。

其次，中央政府在條件適宜的地區(qū)設(shè)立地級市改革的試點，并在試點的基礎(chǔ)上逐步推廣地級市改革。我國從1992年始，在中央政府的支持下，幾個經(jīng)濟較為發(fā)達的省份先后進行了地級市改革的試驗。例如浙江省開始了“強縣擴權(quán)”的試驗，對經(jīng)濟發(fā)展較快的縣市進行了擴權(quán)。將300多項屬于地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限下放到20個縣級行政區(qū)，這幾乎囊括了市級政府的所有經(jīng)濟權(quán)限。截至目前，包括遼寧、江蘇、湖北、河南、安徽、福建、廣東、黑龍江、江西、湖南、河北、吉林等省在內(nèi)，均已開始試行“強縣擴權(quán)”或財政上的“省管縣”。實踐證明，省直管縣的試點工作取得了良好的成效。

第三，中央政府在保持地級市的行政級別穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，開始嘗試重新劃定各市的權(quán)力配置，形成優(yōu)勢互補的地方政府行政層級。具體而言，是在探尋由省直管縣（市）的改革路徑后，不撤并地級市一級的行政級別，而是保持這一級行政單位的穩(wěn)定。同時，省管的各市縣，除直轄市外，可按地域面積、人口、經(jīng)濟規(guī)模等幾個指標，分為大城市、中等市、縣和縣級市，并制定政府機構(gòu)的編制和權(quán)限標準，以利實行。此外，對于一些多余的行政人員，可向人民團體、行業(yè)協(xié)會等社會中介服務(wù)機構(gòu)和企事業(yè)單位分流，也可在一省范圍內(nèi)余缺互補，以此來形成優(yōu)勢互補的地方行政規(guī)劃。

試點：“后擴權(quán)時代”困局

各省的強縣擴權(quán)和省直管縣改革試點，主要是下放經(jīng)濟管理權(quán)，省對縣的財政進行直管，實行省縣二級財政體制，但仍維持市對縣的行政領(lǐng)導地位。從實踐來看，如果實行省直管縣，也存在著許多需要解決的問題。

從國家行政學院調(diào)研組對浙江、海南的調(diào)研來看，目前改革中遇到了不少實際問題：一是經(jīng)濟強縣社會管理權(quán)限和力量明顯不足，影響了政府職能的履行。如公務(wù)員錄用的審批、社會中介機構(gòu)審批、機動車駕駛證登記和審驗、職工傷殘等級鑒定、醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置、自來水及排污費征收、涉外（婚姻、經(jīng)濟案件、刑事案件）等，需要到市或上級辦理；二是經(jīng)濟強縣發(fā)展需要的市場監(jiān)管服務(wù)機構(gòu)缺乏，編制受限。如沒有海關(guān)、商檢、金融監(jiān)管等機構(gòu)，已有的工商、稅務(wù)、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)等也編制受限。三是強縣擴權(quán)和省直管縣改革政策與國家體制與法律法規(guī)不適應，許多權(quán)力難以真正下放，有的下放的權(quán)力又收回去了，如與條塊的矛盾、與法律法規(guī)的不一致、缺少銜接和細則等。四是經(jīng)濟強縣的財權(quán)和事權(quán)不匹配，基礎(chǔ)財政壓力日益增大。如存在不少“上面請客，下面埋單”的問題。

從各地的實踐反響和新聞媒體的報道來看，擴權(quán)之后呈現(xiàn)出的新矛盾還體現(xiàn)在，一是省轄市對擴權(quán)縣市的支持力度減弱。比如，在財政配套資金問題上，對于一些已經(jīng)審批的項目，省里資金下來了，要求省轄市配套的部分沒有到位，而省里又沒有直補的政策，這樣就給縣(市)發(fā)展帶來很大資金制約。二是省直土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直管理部門在擴權(quán)政策中定位模糊。這些部門對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權(quán)政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。三是擴權(quán)縣(市)事實上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾。由于縣級政府的人事權(quán)仍然掌握在地市政府手中，在落實擴權(quán)政策時，擴權(quán)縣與上級(地市)政府許多矛盾難以協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)“兩個婆婆”的問題。擴權(quán)縣既要維護對省一級部門的話語權(quán)，還要維護與市領(lǐng)導部門的關(guān)系，這就增加了這些縣(市)主要領(lǐng)導進行協(xié)調(diào)的工作量。四是“強縣擴權(quán)”后省級政府的監(jiān)督管理能力需要加強。擴權(quán)后，大量經(jīng)濟社會管理事務(wù)將由縣政府直接與省聯(lián)系，省級政府能否直接管理數(shù)量眾多的縣?縣級政府擴權(quán)后，省級政府的管理半徑增加，如何有效監(jiān)督縣級政府權(quán)力的使用?這些都是當前試點改革和未來實行省直管縣體制需要研究的問題。五是“強縣擴權(quán)”改革在全國實施可能存在的問題。在許多經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，長期實施的市管縣體制，使縣域經(jīng)濟與中心城市之間存在著密切的分工和協(xié)作，中心城市也為所屬周邊縣的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟協(xié)作網(wǎng)絡(luò)投入了大量資金。“強縣擴權(quán)”和省直管縣的體制是否適用于這種在經(jīng)濟上已依附于中心城市的縣成為亟需慎重研究的問題。

十一五：突破的關(guān)鍵策略

就全國而言，由于各省經(jīng)濟實力、地域面積、人口數(shù)量、社會關(guān)系、民族成分差別很大，面臨的問題也十分復雜，因此改革不能一刀切，其類型可能有三種：

一是在已經(jīng)形成區(qū)域經(jīng)濟中心和積極構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟中心的發(fā)達地區(qū)，如北京、上海、天津、重慶直轄市和廣州、深圳、南京、武漢、青島、大連等城市化比較高的副省級城市，可重點推進“撤縣建區(qū)”的力度。

二是在西部面積比較大的欠發(fā)達地區(qū)，如新疆、西藏、青海、內(nèi)蒙古等省區(qū)，在區(qū)劃沒有調(diào)整的情況下，仍維持目前的行政管理格局，但可向縣級單位下放一些權(quán)力，選擇部分縣進行直管試點。

三是在上述兩種情況外的大部分區(qū)域，特別是區(qū)域面積相對小的省份，積極探索省管縣的改革，條件成熟時實行從財政體制過渡到行政體制意義上的省直管縣。

減少政府層級改變市管縣體制，實行省直管縣，同時還需要行政區(qū)劃和行政管理體制的配套改革：

一是解決我國省級政府的管理規(guī)模和幅度普遍較大問題。目前不少省級區(qū)劃里縣級單位有八九十個，多的一百多個，如四川、河北、河南等。省直管區(qū)劃行政單位有效管理大體應在50-60個左右，太多了可能出現(xiàn)問題。借鑒中國歷史和國外區(qū)劃的經(jīng)驗，應縮小省級政府的管理規(guī)模和幅度，合理界定中央與地方的事權(quán)關(guān)系，合理下放和配置權(quán)力。漢朝賈誼曾在《治安策》中提到“眾建諸侯而少其力”的主張，減少和避免地方主義的出現(xiàn)，發(fā)揮中央和地方政府兩方面的積極性?？煽紤]以增設(shè)直轄市、分拆和重組等方式適當增加省級政府的數(shù)量，至少應有10-20個左右省級單位的空間。比較穩(wěn)妥和可行的是應重點考慮增加新的直轄市，比如從大連、青島、南京、武漢、深圳、廣州、西安等選擇都有一定的理由和基礎(chǔ)。

二是調(diào)整縣級行政區(qū)劃設(shè)置。由于我國的縣級行政區(qū)劃設(shè)置不科學，造成了地方行政資源與經(jīng)濟資源的配置不合理。譬如，河北省與湖北省的行政區(qū)劃面積都是19萬平方千米，而前者竟然比后者多出了70個縣級行政區(qū)，這顯然是不合理的。再如，目前全國20萬人口以下的縣有720個（其中不到10萬人口的縣有314個），有的縣卻擁有上百萬人口，地方財政收入也達到了十幾億甚至上百億元?？煽紤]通過少部分縣升格為地級市、適當合并過小的縣、逐步減少鎮(zhèn)鄉(xiāng)建制、創(chuàng)新市制來減少層級。