市管縣體制２５年觀察

在許多經濟發達的地區，長期實施的市管縣體制，使縣域經濟與中心城市之間存在著密切的分工和協作，中心城市也為所屬周邊縣的基礎設施和經濟協作網絡投入了大量資金。“強縣擴權”和省直管縣的體制是否適用于這種在經濟上已依附于中心城市的縣是需要慎重研究的問題。

2008年2月，中國的市管縣體制整整走過25年。在這25年間，這一管理體制呈現出哪些階段性特征；地方市管縣體制改革探索還存在哪些現實困難；下一步如何突破？這些問題都有待在這樣一個時刻給出答案。

地級市大規模出現，是在改革開放之后。1980年代，我國由計劃經濟向有計劃的商品經濟過渡。當時國務院提出實行地市合并，打破城鄉分離，形成城市帶動農村發展的局面。1982年，中共中央51號文件作出《改革地區體制，實行市領導縣體制的通知》，肯定了遼寧等省在經濟發達地區實行市領導縣體制的經驗。1983年2月15日，中共中央、國務院發出了《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，要求“積極實行地、市合并”，從此，地級市建制很快在全國鋪開。

80年代：合并與升格成為關鍵詞

從1982年開始，江蘇、四川、廣東、吉林、山東等省紛紛嘗試“市管縣”的新體制。1983年，全國就撤銷了35個行政公署，將368個縣劃歸城市領導，另有22個縣與市合并，40個縣改為縣級市或地級市。江蘇、遼寧和廣東分別于1983、1984和1988年撤銷了地區；1988年海南建省時就沒有設置地區建制。地級市的演變過程主要有三種形式：一是將地級市與地區合并，實行市領導縣體制；二是將地區所在的縣級市升格為地級市，管轄原地區所屬的縣；三是將新設的縣級市升格為地級市。

按照國務院最初設立地級市的初衷和設想，就是要發揮地級市作為中心城市的作用。從地級市的情況來看，大體有三種情況：一是有些地級市所選擇的城市經濟中心的地位往往是自然形成的，其與周邊地區的經濟有著天然的親和力，它們之間的經濟落差較小，形成了較為合理的城鎮體系。這樣，地級市對于周邊地區的帶動和引導作用就有自然天成的效果，其他周邊城鎮的發展往往依托地級市的發展而發展，形成了一種和諧共進的城鎮群發展模式，地級市成為區域性的經濟中心。二是有的地級市是在各地希望升格的大氣候中形成的，并不具備條件，但也在積極推動中采取行政指定的方式解決，有的“矬子里拔大個”，有的采取新建式的人為培植，結果是并不能成為區域性的經濟中心，有些地級市的經濟實力甚至還不如所管轄的縣，這些逐漸成為后來市縣長期矛盾和沖突的根源。三是介于兩者之間，按照行政建制，所屬縣接受市的領導，但這樣的市自身經濟實力有限，對所屬縣也沒有能力給予幫助。

90年代：“抽水機現象”端倪初現

從我國地級市的權力配置模式可以看出，實行市管縣體制的中心城市從起源上分為四類：一是長期歷史發展過程中形成的經濟中心；二是由縣級市發展而來；三是在縣城或鎮的基礎上發展而來；四是在鄉村甚至無居民點處新建立的城市。

80年代，由于改革的重點在農村，市里的工作中心也在農村，一般來說，市里盡可能對縣里進行政策和財力傾斜，市縣的關系總體還比較和諧，沒有嚴重的市縣爭利的問題。

但是，應當看到，我國地級市的大多數中心城市起點較低，城市基礎較弱，相當一部分中心城市并非是由于經濟發展自然形成的經濟中心，而是被推上了中心城市的位置。由于先天發育不良，其經濟實力與所管轄的縣的差別不大，甚至還比不上所轄縣，再加上有的市所轄的縣數量較多，因此中心城市不能有效地輻射并帶動所轄縣，這是地級市中產生“弱市強縣”現象的體制根源。

進入90年代，由于城市改革和城鎮化提速，國有企業出現嚴重的困難，市級政府的財政壓力非常大。許多市把更多的精力用在了城市化建設和國有企業改制、脫困等工作。由于地級市自身實力不夠強大，伴隨著財政吃緊，不僅無法對縣域經濟進行拉動，越來越多地出現了與縣爭利的現象，而事實上成為縣域經濟的“抽水機”。而在現行財政轉移支付和分稅制的情況下，地級市為了中心城市的發展，往往截留所轄縣的資金，城鄉差距越拉越大。

進入21世紀，上述地級市政府發展中出現的問題，已經引起了中央政府和許多地級市政府的關注。“十一五”規劃提出了減少行政層級思想，中央文件也強調在有條件的地方實行財政上省直管縣的改革。不少省份作出了設計新的發展思路的嘗試，并采取了一些措施來積極扭轉“弱市強縣”的狀況。

首先，一些地級市在制定發展思路的時候，優先考慮其城市角色的定位，使其更加偏重于發揮地級市的城市功能，真正體現地級市作為城市一級政府的作用。目前，中國經濟社會發展處于工業化和城市化的中期階段，因此對于地級市的功能與角色定位，要首先基于城市管理和城市發展的要求和定位，使地級市退出對農村領域的管理和介入，真正實現地級市的城市功能，而對周邊農村只是起到示范和帶動作用。這樣的發展思路已經逐漸為許多地級市政府接受并開始實施。

其次，中央政府在條件適宜的地區設立地級市改革的試點，并在試點的基礎上逐步推廣地級市改革。我國從1992年始，在中央政府的支持下，幾個經濟較為發達的省份先后進行了地級市改革的試驗。例如浙江省開始了“強縣擴權”的試驗，對經濟發展較快的縣市進行了擴權。將300多項屬于地級市的經濟管理權限下放到20個縣級行政區，這幾乎囊括了市級政府的所有經濟權限。截至目前，包括遼寧、江蘇、湖北、河南、安徽、福建、廣東、黑龍江、江西、湖南、河北、吉林等省在內，均已開始試行“強縣擴權”或財政上的“省管縣”。實踐證明，省直管縣的試點工作取得了良好的成效。

第三，中央政府在保持地級市的行政級別穩定的基礎上，開始嘗試重新劃定各市的權力配置，形成優勢互補的地方政府行政層級。具體而言，是在探尋由省直管縣（市）的改革路徑后，不撤并地級市一級的行政級別，而是保持這一級行政單位的穩定。同時，省管的各市縣，除直轄市外，可按地域面積、人口、經濟規模等幾個指標，分為大城市、中等市、縣和縣級市，并制定政府機構的編制和權限標準，以利實行。此外，對于一些多余的行政人員，可向人民團體、行業協會等社會中介服務機構和企事業單位分流，也可在一省范圍內余缺互補，以此來形成優勢互補的地方行政規劃。

試點：“后擴權時代”困局

各省的強縣擴權和省直管縣改革試點，主要是下放經濟管理權，省對縣的財政進行直管，實行省縣二級財政體制，但仍維持市對縣的行政領導地位。從實踐來看，如果實行省直管縣，也存在著許多需要解決的問題。

從國家行政學院調研組對浙江、海南的調研來看，目前改革中遇到了不少實際問題：一是經濟強縣社會管理權限和力量明顯不足，影響了政府職能的履行。如公務員錄用的審批、社會中介機構審批、機動車駕駛證登記和審驗、職工傷殘等級鑒定、醫療機構設置、自來水及排污費征收、涉外（婚姻、經濟案件、刑事案件）等，需要到市或上級辦理；二是經濟強縣發展需要的市場監管服務機構缺乏，編制受限。如沒有海關、商檢、金融監管等機構，已有的工商、稅務、環保、質監等也編制受限。三是強縣擴權和省直管縣改革政策與國家體制與法律法規不適應，許多權力難以真正下放，有的下放的權力又收回去了，如與條塊的矛盾、與法律法規的不一致、缺少銜接和細則等。四是經濟強縣的財權和事權不匹配，基礎財政壓力日益增大。如存在不少“上面請客，下面埋單”的問題。

從各地的實踐反響和新聞媒體的報道來看，擴權之后呈現出的新矛盾還體現在，一是省轄市對擴權縣市的支持力度減弱。比如，在財政配套資金問題上，對于一些已經審批的項目，省里資金下來了，要求省轄市配套的部分沒有到位，而省里又沒有直補的政策，這樣就給縣(市)發展帶來很大資金制約。二是省直土地、金融、工商、稅務等垂直管理部門在擴權政策中定位模糊。這些部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。三是擴權縣(市)事實上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾。由于縣級政府的人事權仍然掌握在地市政府手中，在落實擴權政策時，擴權縣與上級(地市)政府許多矛盾難以協調，容易出現“兩個婆婆”的問題。擴權縣既要維護對省一級部門的話語權，還要維護與市領導部門的關系，這就增加了這些縣(市)主要領導進行協調的工作量。四是“強縣擴權”后省級政府的監督管理能力需要加強。擴權后，大量經濟社會管理事務將由縣政府直接與省聯系，省級政府能否直接管理數量眾多的縣?縣級政府擴權后，省級政府的管理半徑增加，如何有效監督縣級政府權力的使用?這些都是當前試點改革和未來實行省直管縣體制需要研究的問題。五是“強縣擴權”改革在全國實施可能存在的問題。在許多經濟發達的地區，長期實施的市管縣體制，使縣域經濟與中心城市之間存在著密切的分工和協作，中心城市也為所屬周邊縣的基礎設施和經濟協作網絡投入了大量資金。“強縣擴權”和省直管縣的體制是否適用于這種在經濟上已依附于中心城市的縣成為亟需慎重研究的問題。

十一五：突破的關鍵策略

就全國而言，由于各省經濟實力、地域面積、人口數量、社會關系、民族成分差別很大，面臨的問題也十分復雜，因此改革不能一刀切，其類型可能有三種：

一是在已經形成區域經濟中心和積極構建區域經濟中心的發達地區，如北京、上海、天津、重慶直轄市和廣州、深圳、南京、武漢、青島、大連等城市化比較高的副省級城市，可重點推進“撤縣建區”的力度。

二是在西部面積比較大的欠發達地區，如新疆、西藏、青海、內蒙古等省區，在區劃沒有調整的情況下，仍維持目前的行政管理格局，但可向縣級單位下放一些權力，選擇部分縣進行直管試點。

三是在上述兩種情況外的大部分區域，特別是區域面積相對小的省份，積極探索省管縣的改革，條件成熟時實行從財政體制過渡到行政體制意義上的省直管縣。

減少政府層級改變市管縣體制，實行省直管縣，同時還需要行政區劃和行政管理體制的配套改革：

一是解決我國省級政府的管理規模和幅度普遍較大問題。目前不少省級區劃里縣級單位有八九十個，多的一百多個，如四川、河北、河南等。省直管區劃行政單位有效管理大體應在50-60個左右，太多了可能出現問題。借鑒中國歷史和國外區劃的經驗，應縮小省級政府的管理規模和幅度，合理界定中央與地方的事權關系，合理下放和配置權力。漢朝賈誼曾在《治安策》中提到“眾建諸侯而少其力”的主張，減少和避免地方主義的出現，發揮中央和地方政府兩方面的積極性。可考慮以增設直轄市、分拆和重組等方式適當增加省級政府的數量，至少應有10-20個左右省級單位的空間。比較穩妥和可行的是應重點考慮增加新的直轄市，比如從大連、青島、南京、武漢、深圳、廣州、西安等選擇都有一定的理由和基礎。

二是調整縣級行政區劃設置。由于我國的縣級行政區劃設置不科學，造成了地方行政資源與經濟資源的配置不合理。譬如，河北省與湖北省的行政區劃面積都是19萬平方千米，而前者竟然比后者多出了70個縣級行政區，這顯然是不合理的。再如，目前全國20萬人口以下的縣有720個（其中不到10萬人口的縣有314個），有的縣卻擁有上百萬人口，地方財政收入也達到了十幾億甚至上百億元。可考慮通過少部分縣升格為地級市、適當合并過小的縣、逐步減少鎮鄉建制、創新市制來減少層級。