掂量公選制度之“梯”

80%的受訪對象認為公選“能選出好干部”或“基本能選出好干部”，并認為這其中最關(guān)鍵的因素主要為“真才實干”（占32.6%）、“綜合素質(zhì)”（占30.2%）等；但在回答“公選現(xiàn)在面臨著哪些問題”時，52.8%的受訪對象選擇的卻是“難以鑒定干部的全面素質(zhì)和潛能”。這是一個有趣的悖論。

2007年11月中旬，四川，通過公選，55名縣處級干部陸續(xù)上崗。

有別于此前歷次公選，四川此次不僅打破了區(qū)域限制，更打破了身份與資歷的限制——不管是官是民、不論省內(nèi)省外、不限職銜高低，只要符合一定的基本條件即可報考。這一操作模式，立即引起了媒體的關(guān)注。

而在此前后，同樣引起媒體關(guān)注并見諸報端的公選還有：

8月20日，天津公選108名干部；

9月24日，重慶北碚公選21名干部；

11月1日，杭州市縣區(qū)聯(lián)合公選48名領(lǐng)導(dǎo)干部；

11月16日，徐州市教育局公選3處室領(lǐng)導(dǎo)職位；

……

不僅如此，各類與公選相關(guān)的網(wǎng)站、培訓(xùn)機構(gòu)乃至討論也逐年增加。顯然，在一路風(fēng)雨之后，無論是政界還是坊間，對公選的熱情正在被極大的調(diào)動與釋放。

那么，在各界眼中，究竟是如何看待公選的呢？目前公選發(fā)展狀況如何？它能否避免“考官族”等現(xiàn)象？能否選出好干部？針對此類問題，《決策》雜志在2007年12月開展了名為“你怎么看公選?”的問卷調(diào)查。

本次調(diào)查的目的，在于把握公選發(fā)展的現(xiàn)狀，探討其面臨的問題。畢竟，對于一項改革措施而言，在樸素的熱情之外，還需要客觀的質(zhì)疑與理性的完善，而更深入的問題是，什么樣的探索才能讓轉(zhuǎn)型付出最小的成本？

調(diào)查有效樣本百余份，基本覆蓋了湖北、江西、安徽、江蘇、北京等省市。調(diào)查對象既包括有過公選經(jīng)歷的公務(wù)員，也有正在為參加公選做準備的公務(wù)員，另外還有公選組織者、專家、普通公民。

“能否選出好官”的悖論

公眾對公選的本輪關(guān)注始于2003年。2003年10月，江蘇決定以公選的方式選拔金壇、沛縣兩縣(市)的縣(市)長推薦人選，并于11月成功選出全國首位“公選縣長”，公選開始走進公眾的視野。

但就公選制度而言，2003年的江蘇并非首創(chuàng)?！白钤缡钦憬瓕幉?，廣東廣州、深圳等城市在1984年至1985年，開始進行了這項工作?！比耸虏咳耸陆逃舅鹃L王志明說。

在回顧這段歷史時，王志明認為：“當(dāng)時的直接原因是，為適應(yīng)改革開放和建設(shè)事業(yè)的需要，急需補充一批干部，特別是一部分專業(yè)性比較強的干部，而當(dāng)時組織部門手中掌握的后備干部又不能滿足需求，于是公開選拔這種方式就應(yīng)運而生?！?/p>

可見，從創(chuàng)立之初，為黨政部門選拔優(yōu)秀的官員就是公選最重要也最現(xiàn)實的擔(dān)當(dāng)。那么，公選能否選出優(yōu)秀官員呢？

根據(jù)本次調(diào)查，80%的受訪對象認為公選“能選出好官員”或“基本能選出好官員”，兩者分別占8.6%、71.4%；67.6%的受訪對象認為公選干部“基本能夠勝任工作”。同時，在回答“您認為在公選中勝出最關(guān)鍵的因素是什么”時，32.6%的受訪對象選擇了“真才實干”，另有30.2%的受訪對象選擇了“綜合素質(zhì)”；并有80%的受訪對象認為公選“完全能”或“大致能”鑒定官員的全面素質(zhì)與潛能，兩者各占2.9%、77.1%。

這既是說，8成受訪對象均認為，作為領(lǐng)導(dǎo)干部選任方式的一項變革，公選基本能選出優(yōu)秀的官員，因為在公選中勝出的最關(guān)鍵因素是“真才實干”及“綜合素質(zhì)”等，并能有效的鑒定之。

但在隨后回答“公選現(xiàn)在面臨著哪些問題”時，52.8%的受訪對象的選擇卻是“難以鑒定干部的全面素質(zhì)和潛能”。

如果不能有效地鑒定公選干部的全面素質(zhì)與潛能，那又何以能選出優(yōu)秀的官員呢？顯然，這里有一個悖論。這一悖論在參與過公選的公務(wù)員中表現(xiàn)得最明顯，在這一群體填寫的調(diào)查問卷中，一半以上表現(xiàn)出了這一悖論；而未參與過公選的公務(wù)員中，這一比例也高達40%；相比較而言，在公選組織者填寫的問卷中，這一悖論表現(xiàn)得最不明顯。

“這反映了目前多數(shù)人對公選的一種態(tài)度：對于公選，公眾在理性上能接受、與之的距離近，但感情上直覺上有質(zhì)疑、與之的距離遠?！毕嚓P(guān)專家如此解釋這一悖論。

“相對于其他干部選拔機制，公選對于年輕公務(wù)員來說是一次機遇。”今年10月份，通過公選從鄉(xiāng)鎮(zhèn)進入安徽某縣直部門的一位官員告訴《決策》，如果沒有公選，對于他而言，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)進入縣直的通道狹窄而幾無可能。

同時，增加官員選拔、任命的透明度，以扼制其中的腐敗已成為各界的共識。在2007年初，組織部就已在湖南、安徽等省開展了“科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣（市、區(qū)）委書記用人行為”試點工作。

公選顯然符合這一趨勢，“所以在理性上，大家都比較認可公選，希望公選能帶來一些變化?！毕嚓P(guān)專家告訴《決策》，但由于考試在公選中占有的分量，以及“考官族”等現(xiàn)象，讓公眾難免在感情上對公選產(chǎn)生質(zhì)疑。

四川省政府顧問蔣先繼在總結(jié)四川歷次公選時說到，以往的選拔在組織和命題上都有一定的隨意性，一些公選出的干部往往是“應(yīng)試”型，“會考試不能用”。其中一件事情讓四川省委組織部記憶猶新：一名官員在公選中成績很好，但審查時卻發(fā)現(xiàn)，該官員幾乎每次公選都報名參加，自己的日常工作根本無暇顧及，“這對那些埋頭苦干的實干家是不公平的?！笔Y先繼說。

“我有一位同事就因為自認考試能力不行，放棄了此次公選?！惫x進安徽某縣直部門的該官員甚是惋惜，“盡管他有多年的基層與縣直工作經(jīng)驗?！?/p>

而在2000年的湖北隨州，“公選”甚至一度成為時任市委書記孫楚寅排斥異己，提拔自己人的一種手段。

正因如此才導(dǎo)致了“理性上距離近、感情上距離遠”的心態(tài)，進而導(dǎo)致對公選認識的分歧。在回答“你如何評價目前公選制度發(fā)展狀況”時：無一受訪對象認為公選發(fā)展狀況“非常好”，51.4%的受訪對象選擇了“好”，其余49.6%選擇“不好”與“非常不好”。

“會考的”與“會干的”

“會考的不會干、會干的不會考”，這是長期以來困擾公選的一大難題，這一難題也是導(dǎo)致“公選悖論”的原因之一，并使得公選在上世紀90年代試點后，逐漸轉(zhuǎn)冷。

“上世紀90年代后期，全國都處于熱情推廣公選的階段，僅西部某市公選產(chǎn)生的鄉(xiāng)村干部就達到30%以上，公選縣級領(lǐng)導(dǎo)干部、科級領(lǐng)導(dǎo)也在較大范圍內(nèi)展開。但此后不久到2002年至2004年初，由于‘會考的不會干、會干的不會考’等現(xiàn)象，全國的公選均處于相對冷落階段，出現(xiàn)了‘步云鄉(xiāng)直選’的遂寧沒有公選一名領(lǐng)導(dǎo)干部?！毕嚓P(guān)專家回顧公選歷史時說。

不過，這一難題似乎有了松動的可能。在調(diào)查中，11.8%的受訪對象認為通過程序設(shè)計與選拔方法的完善，“考官族”等現(xiàn)象“完全能避免”，55.9%的受訪對象認為“大致能避免”。這其中最系統(tǒng)的程序設(shè)計與選拔方法革新出現(xiàn)在四川與江蘇等地。

2006年初，在經(jīng)過了長達一年的深思熟慮后，針對“考官族”等現(xiàn)象，四川在第五次公選副廳級干部中研究制定了“8＋3”的公選工作模式?！?”是指8個測試考核步驟及其不同的測試方法和內(nèi)容；“3”是指3個征詢?nèi)罕娨庖?、體現(xiàn)群眾公認的步驟環(huán)節(jié)，加之配套的人選推報、集中培訓(xùn)、組織考察等辦法構(gòu)成了一套完整的公選工作方法體系（詳見本刊2006年第三期）。

在不久前完成的全國統(tǒng)籌公選中，四川進一步完善相關(guān)程序與方法，推出了“3＋2”的公選模式，既注重基本知識、技能、應(yīng)變能力和政策法規(guī)掌握運用能力，也強調(diào)個人品行與群眾公認度。

同時在2005年，江蘇開始采用“一職一卷”的考試方式，將內(nèi)容與崗位高度結(jié)合起來，以利于考生充分發(fā)揮特長。同時，在面試前后增加駐點調(diào)研、演講答辯，并引入結(jié)構(gòu)化面試、無領(lǐng)導(dǎo)小組討論等環(huán)節(jié)；而在加入民主推薦環(huán)節(jié)后，又不斷擴大推薦范圍、增加推薦環(huán)節(jié)在整個考試中的比重，充分考慮民意的分量。

“計分方法也在不斷發(fā)展。目前筆試、民主推薦、面試甚至組織考察等各個環(huán)節(jié)的表現(xiàn)都將逐輪帶進、加權(quán)計分，使每一環(huán)節(jié)的表現(xiàn)都對最終的成績有所影響，既避免了一張試卷定終身，又防止了簡單以票取人。”江蘇省委宣傳部副部長孫學(xué)玉說，“總的趨勢是更具針對性、更具識別力、更趨科學(xué)，更好地把具有不同能力、特點的優(yōu)秀人才遴選出來?！?/p>

相較之其他選拔方式，公選干部首要的是會考，但僅僅會考就可能走向“會考的不會干”的尷尬，從四川等地看，程序與方法完善的方向正是加以大考核“會干”的環(huán)節(jié)，力求在“會考”與“會干”中尋找平衡。但在調(diào)查中，這一方向似乎并未獲得公眾的認可。

針對公選新元素，本次調(diào)查設(shè)置了專門問題，結(jié)果顯示，江蘇的“一職一卷與崗位高度結(jié)合”被認為是最有意義的公選創(chuàng)新舉措，獲得了32.7%的受訪對象認可；接下來是“面試過程中的結(jié)構(gòu)化面試以及無領(lǐng)導(dǎo)小組討論”，獲得了23.6%的受訪對象認可；其余的先后是“民主推薦”、“駐點調(diào)研”、“演講答辯”等等。

在受訪對象對公選的建議中，能看出與此相同的邏輯：34.6%的受訪對象對改進公選的建議是“提高考試質(zhì)量、增強科學(xué)性”。

“在公眾眼中公選與考試之間還是一個等號，而不是大于號。公選給公眾留下的以分取人忽視工作實績的影響仍未改變，這最終將再次導(dǎo)致公選陷入‘高分低能’與‘選不到最差也選不出最好’的尷尬局面。”相關(guān)專家分析到，這對公選程序設(shè)計與選拔方法的完善，乃至公選真正走向成熟是一個巨大的障礙。

同時，公選的進化之路并非總能獲得一致的認同。

2007年10月，湖南株洲擬在電視公開選拔女干部中加入才藝展示環(huán)節(jié)，立即引起嘩然。在本次調(diào)查中，9%的受訪對象認為這是“公選的有益嘗試，代表了公選的方向”，42.4%的受訪對象認為這是“公選的一種嘗試，部分代表了公選的方向”，其余48.4%的受訪對象均對此做法持否定態(tài)度，認為“沒有任何意義”，甚至是“公選走向歧途的一種表現(xiàn)”。

制度成熟還要多少年

從2004年國家出臺《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》至今，對公選制度與公選干部的質(zhì)疑并未減少，鮮花伴隨著荊棘，掌聲與批評同在。當(dāng)被問及“國家是否應(yīng)該再次統(tǒng)一規(guī)范公選”時，29.4%的受訪對方認為“非常需要”，61.8%認為“需要”，即超過90%的人認為應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)范，僅有8.8%的受訪對象認為“不需要”。

“顯然，針對目前公選的現(xiàn)狀，公眾希望能在更高、更為科學(xué)的層面上探索，畢竟公選探索一旦走上歧途其代價將是巨大的，因為它涉及的對象是人?！毕嚓P(guān)專家分析道。

而如果以一種更加冷靜的態(tài)度來思考目前各種公選創(chuàng)新，那么不得不承認的是：如果拋開一些新舉措所產(chǎn)生的轟動效應(yīng)，公選與公平、民主的要求還有著相當(dāng)大的距離。

對此，中央黨校的王貴秀教授直言不諱地指出：“增加領(lǐng)導(dǎo)干部的選擇范圍當(dāng)然是好的，這是一種新的探索。但是，在這個過程中老百姓并沒有發(fā)言權(quán)，只不過是能夠有發(fā)言權(quán)的官員多了一些而已?！?/p>

因為，從制度文化建設(shè)的角度來看，公選不只是官員選拔制度的實驗，而是以公選活動為中心，形成了一種公眾、權(quán)力機關(guān)、社會媒體相互作用的臨時性的關(guān)系。以樂觀、理想的態(tài)度前瞻，公眾至少寄希望于這種臨時性的關(guān)系，一是能夠逐漸培養(yǎng)起公眾參與社會政治事務(wù)的熱情與水平；二是權(quán)力機關(guān)在一定的社會壓力下，逐漸完善公選并走向更大程度的政治的民主化；三是媒體的立場與公共性不受干擾。這三者的良性互動，才有可能將臨時性的公選活動，導(dǎo)向最終的制度建立。

但公選迄今為止仍被更多地看作一種手段和工具，53.8%的受訪對象認為“公選最大的意義”在于“選出有才能的干部”。從1999年2月23日制訂的《遂寧市市中區(qū)公開選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人暫行辦法》的第四條上也能看到這點，它規(guī)定：“公開選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人工作，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的需要，不定期舉行”。

在調(diào)查最后，當(dāng)被問及“你認為公選還需要多少年才能走向完善”時，51.6%的受訪對象選擇了“2年到4年”，48.4%的受訪對象選擇了“5年以上”，無一人選擇“2年及以內(nèi)”。