掂量公選制度之“梯”

80%的受訪對象認為公選“能選出好干部”或“基本能選出好干部”，并認為這其中最關鍵的因素主要為“真才實干”（占32.6%）、“綜合素質”（占30.2%）等；但在回答“公選現在面臨著哪些問題”時，52.8%的受訪對象選擇的卻是“難以鑒定干部的全面素質和潛能”。這是一個有趣的悖論。

2007年11月中旬，四川，通過公選，55名縣處級干部陸續上崗。

有別于此前歷次公選，四川此次不僅打破了區域限制，更打破了身份與資歷的限制——不管是官是民、不論省內省外、不限職銜高低，只要符合一定的基本條件即可報考。這一操作模式，立即引起了媒體的關注。

而在此前后，同樣引起媒體關注并見諸報端的公選還有：

8月20日，天津公選108名干部；

9月24日，重慶北碚公選21名干部；

11月1日，杭州市縣區聯合公選48名領導干部；

11月16日，徐州市教育局公選3處室領導職位；

……

不僅如此，各類與公選相關的網站、培訓機構乃至討論也逐年增加。顯然，在一路風雨之后，無論是政界還是坊間，對公選的熱情正在被極大的調動與釋放。

那么，在各界眼中，究竟是如何看待公選的呢？目前公選發展狀況如何？它能否避免“考官族”等現象？能否選出好干部？針對此類問題，《決策》雜志在2007年12月開展了名為“你怎么看公選?”的問卷調查。

本次調查的目的，在于把握公選發展的現狀，探討其面臨的問題。畢竟，對于一項改革措施而言，在樸素的熱情之外，還需要客觀的質疑與理性的完善，而更深入的問題是，什么樣的探索才能讓轉型付出最小的成本？

調查有效樣本百余份，基本覆蓋了湖北、江西、安徽、江蘇、北京等省市。調查對象既包括有過公選經歷的公務員，也有正在為參加公選做準備的公務員，另外還有公選組織者、專家、普通公民。

“能否選出好官”的悖論

公眾對公選的本輪關注始于2003年。2003年10月，江蘇決定以公選的方式選拔金壇、沛縣兩縣(市)的縣(市)長推薦人選，并于11月成功選出全國首位“公選縣長”，公選開始走進公眾的視野。

但就公選制度而言，2003年的江蘇并非首創。“最早是浙江寧波，廣東廣州、深圳等城市在1984年至1985年，開始進行了這項工作。”人事部人事教育司司長王志明說。

在回顧這段歷史時，王志明認為：“當時的直接原因是，為適應改革開放和建設事業的需要，急需補充一批干部，特別是一部分專業性比較強的干部，而當時組織部門手中掌握的后備干部又不能滿足需求，于是公開選拔這種方式就應運而生?！?/p>

可見，從創立之初，為黨政部門選拔優秀的官員就是公選最重要也最現實的擔當。那么，公選能否選出優秀官員呢？

根據本次調查，80%的受訪對象認為公選“能選出好官員”或“基本能選出好官員”，兩者分別占8.6%、71.4%；67.6%的受訪對象認為公選干部“基本能夠勝任工作”。同時，在回答“您認為在公選中勝出最關鍵的因素是什么”時，32.6%的受訪對象選擇了“真才實干”，另有30.2%的受訪對象選擇了“綜合素質”；并有80%的受訪對象認為公選“完全能”或“大致能”鑒定官員的全面素質與潛能，兩者各占2.9%、77.1%。

這既是說，8成受訪對象均認為，作為領導干部選任方式的一項變革，公選基本能選出優秀的官員，因為在公選中勝出的最關鍵因素是“真才實干”及“綜合素質”等，并能有效的鑒定之。

但在隨后回答“公選現在面臨著哪些問題”時，52.8%的受訪對象的選擇卻是“難以鑒定干部的全面素質和潛能”。

如果不能有效地鑒定公選干部的全面素質與潛能，那又何以能選出優秀的官員呢？顯然，這里有一個悖論。這一悖論在參與過公選的公務員中表現得最明顯，在這一群體填寫的調查問卷中，一半以上表現出了這一悖論；而未參與過公選的公務員中，這一比例也高達40%；相比較而言，在公選組織者填寫的問卷中，這一悖論表現得最不明顯。

“這反映了目前多數人對公選的一種態度：對于公選，公眾在理性上能接受、與之的距離近，但感情上直覺上有質疑、與之的距離遠。”相關專家如此解釋這一悖論。

“相對于其他干部選拔機制，公選對于年輕公務員來說是一次機遇。”今年10月份，通過公選從鄉鎮進入安徽某縣直部門的一位官員告訴《決策》，如果沒有公選，對于他而言，從鄉鎮進入縣直的通道狹窄而幾無可能。

同時，增加官員選拔、任命的透明度，以扼制其中的腐敗已成為各界的共識。在2007年初，組織部就已在湖南、安徽等省開展了“科學規范和有效監督縣（市、區）委書記用人行為”試點工作。

公選顯然符合這一趨勢，“所以在理性上，大家都比較認可公選，希望公選能帶來一些變化?！毕嚓P專家告訴《決策》，但由于考試在公選中占有的分量，以及“考官族”等現象，讓公眾難免在感情上對公選產生質疑。

四川省政府顧問蔣先繼在總結四川歷次公選時說到，以往的選拔在組織和命題上都有一定的隨意性，一些公選出的干部往往是“應試”型，“會考試不能用”。其中一件事情讓四川省委組織部記憶猶新：一名官員在公選中成績很好，但審查時卻發現，該官員幾乎每次公選都報名參加，自己的日常工作根本無暇顧及，“這對那些埋頭苦干的實干家是不公平的。”蔣先繼說。

“我有一位同事就因為自認考試能力不行，放棄了此次公選。”公選進安徽某縣直部門的該官員甚是惋惜，“盡管他有多年的基層與縣直工作經驗。”

而在2000年的湖北隨州，“公選”甚至一度成為時任市委書記孫楚寅排斥異己，提拔自己人的一種手段。

正因如此才導致了“理性上距離近、感情上距離遠”的心態，進而導致對公選認識的分歧。在回答“你如何評價目前公選制度發展狀況”時：無一受訪對象認為公選發展狀況“非常好”，51.4%的受訪對象選擇了“好”，其余49.6%選擇“不好”與“非常不好”。

“會考的”與“會干的”

“會考的不會干、會干的不會考”，這是長期以來困擾公選的一大難題，這一難題也是導致“公選悖論”的原因之一，并使得公選在上世紀90年代試點后，逐漸轉冷。

“上世紀90年代后期，全國都處于熱情推廣公選的階段，僅西部某市公選產生的鄉村干部就達到30%以上，公選縣級領導干部、科級領導也在較大范圍內展開。但此后不久到2002年至2004年初，由于‘會考的不會干、會干的不會考’等現象，全國的公選均處于相對冷落階段，出現了‘步云鄉直選’的遂寧沒有公選一名領導干部?！毕嚓P專家回顧公選歷史時說。

不過，這一難題似乎有了松動的可能。在調查中，11.8%的受訪對象認為通過程序設計與選拔方法的完善，“考官族”等現象“完全能避免”，55.9%的受訪對象認為“大致能避免”。這其中最系統的程序設計與選拔方法革新出現在四川與江蘇等地。

2006年初，在經過了長達一年的深思熟慮后，針對“考官族”等現象，四川在第五次公選副廳級干部中研究制定了“8＋3”的公選工作模式。“8”是指8個測試考核步驟及其不同的測試方法和內容；“3”是指3個征詢群眾意見、體現群眾公認的步驟環節，加之配套的人選推報、集中培訓、組織考察等辦法構成了一套完整的公選工作方法體系（詳見本刊2006年第三期）。

在不久前完成的全國統籌公選中，四川進一步完善相關程序與方法，推出了“3＋2”的公選模式，既注重基本知識、技能、應變能力和政策法規掌握運用能力，也強調個人品行與群眾公認度。

同時在2005年，江蘇開始采用“一職一卷”的考試方式，將內容與崗位高度結合起來，以利于考生充分發揮特長。同時，在面試前后增加駐點調研、演講答辯，并引入結構化面試、無領導小組討論等環節；而在加入民主推薦環節后，又不斷擴大推薦范圍、增加推薦環節在整個考試中的比重，充分考慮民意的分量。

“計分方法也在不斷發展。目前筆試、民主推薦、面試甚至組織考察等各個環節的表現都將逐輪帶進、加權計分，使每一環節的表現都對最終的成績有所影響，既避免了一張試卷定終身，又防止了簡單以票取人?！苯K省委宣傳部副部長孫學玉說，“總的趨勢是更具針對性、更具識別力、更趨科學，更好地把具有不同能力、特點的優秀人才遴選出來。”

相較之其他選拔方式，公選干部首要的是會考，但僅僅會考就可能走向“會考的不會干”的尷尬，從四川等地看，程序與方法完善的方向正是加以大考核“會干”的環節，力求在“會考”與“會干”中尋找平衡。但在調查中，這一方向似乎并未獲得公眾的認可。

針對公選新元素，本次調查設置了專門問題，結果顯示，江蘇的“一職一卷與崗位高度結合”被認為是最有意義的公選創新舉措，獲得了32.7%的受訪對象認可；接下來是“面試過程中的結構化面試以及無領導小組討論”，獲得了23.6%的受訪對象認可；其余的先后是“民主推薦”、“駐點調研”、“演講答辯”等等。

在受訪對象對公選的建議中，能看出與此相同的邏輯：34.6%的受訪對象對改進公選的建議是“提高考試質量、增強科學性”。

“在公眾眼中公選與考試之間還是一個等號，而不是大于號。公選給公眾留下的以分取人忽視工作實績的影響仍未改變，這最終將再次導致公選陷入‘高分低能’與‘選不到最差也選不出最好’的尷尬局面?！毕嚓P專家分析到，這對公選程序設計與選拔方法的完善，乃至公選真正走向成熟是一個巨大的障礙。

同時，公選的進化之路并非總能獲得一致的認同。

2007年10月，湖南株洲擬在電視公開選拔女干部中加入才藝展示環節，立即引起嘩然。在本次調查中，9%的受訪對象認為這是“公選的有益嘗試，代表了公選的方向”，42.4%的受訪對象認為這是“公選的一種嘗試，部分代表了公選的方向”，其余48.4%的受訪對象均對此做法持否定態度，認為“沒有任何意義”，甚至是“公選走向歧途的一種表現”。

制度成熟還要多少年

從2004年國家出臺《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》至今，對公選制度與公選干部的質疑并未減少，鮮花伴隨著荊棘，掌聲與批評同在。當被問及“國家是否應該再次統一規范公選”時，29.4%的受訪對方認為“非常需要”，61.8%認為“需要”，即超過90%的人認為應該統一規范，僅有8.8%的受訪對象認為“不需要”。

“顯然，針對目前公選的現狀，公眾希望能在更高、更為科學的層面上探索，畢竟公選探索一旦走上歧途其代價將是巨大的，因為它涉及的對象是人?！毕嚓P專家分析道。

而如果以一種更加冷靜的態度來思考目前各種公選創新，那么不得不承認的是：如果拋開一些新舉措所產生的轟動效應，公選與公平、民主的要求還有著相當大的距離。

對此，中央黨校的王貴秀教授直言不諱地指出：“增加領導干部的選擇范圍當然是好的，這是一種新的探索。但是，在這個過程中老百姓并沒有發言權，只不過是能夠有發言權的官員多了一些而已。”

因為，從制度文化建設的角度來看，公選不只是官員選拔制度的實驗，而是以公選活動為中心，形成了一種公眾、權力機關、社會媒體相互作用的臨時性的關系。以樂觀、理想的態度前瞻，公眾至少寄希望于這種臨時性的關系，一是能夠逐漸培養起公眾參與社會政治事務的熱情與水平；二是權力機關在一定的社會壓力下，逐漸完善公選并走向更大程度的政治的民主化；三是媒體的立場與公共性不受干擾。這三者的良性互動，才有可能將臨時性的公選活動，導向最終的制度建立。

但公選迄今為止仍被更多地看作一種手段和工具，53.8%的受訪對象認為“公選最大的意義”在于“選出有才能的干部”。從1999年2月23日制訂的《遂寧市市中區公開選拔鄉鎮人民政府鄉鎮長候選人暫行辦法》的第四條上也能看到這點，它規定：“公開選拔鄉鎮長、副鄉鎮長候選人工作，根據領導班子建設的需要，不定期舉行”。

在調查最后，當被問及“你認為公選還需要多少年才能走向完善”時，51.6%的受訪對象選擇了“2年到4年”，48.4%的受訪對象選擇了“5年以上”，無一人選擇“2年及以內”。