東莞“禁豬令”：懶漢政府ＰＫ科學決策？

2007年豬肉價格大幅上漲，并由此對群眾生活造成明顯影響的大環境下，東莞“禁豬令”立即演變為農歷豬年歲尾的一場公共政策大爭論。而這個禁令也被媒體稱為是“世界上最牛的禁令”。

[城市·城事]

一座城容不下一頭豬？

東莞市副市長李小梅在東莞市清理畜禽養殖業污染工作會議上透露，2007年11月26日召開的東莞市第32次黨政領導班子聯席會議研究決定，從2009年1月1日起，全市禁止養豬。

根據四步走的安排，東莞將用一年多時間分四步對全市范圍內的養豬場進行全面清理：到2007年12月15日，對暫緩清理的養豬場進行核查，實行統一管理；2007年年底前對所有非暫緩清理的養豬場進行徹底清理；2008年底之前，對包括暫緩清理在內的所有養豬場進行全面清理；2009年1月1日起，全市范圍內停止所有生豬養殖活動，仍進行生豬養殖活動的場所“發現一個、清理一個、查處一個”。

東莞市政府稱，“禁豬令”的首要原因是東莞環境容量日趨窘迫，不堪承受養豬業的污染之重。東莞市政府提供的資料表明，一頭豬排放的污染負荷相當于7—10個人排放的污染負荷。東莞現有75萬頭生豬，要新建一座日處理132萬噸的污水處理廠，才能有效凈化處理。按照現在每噸0.8元的污水處理費計算，一年需要4億多元污水處理費。

在2007年豬肉價格大幅上漲，并由此對群眾生活造成明顯影響的大環境下，東莞“禁豬令”立即演變為農歷豬年歲尾的一場公共政策大爭論。而這個禁令也被媒體稱為是“世界上最牛的禁令”。

[交鋒]

懶漢政府PK科學決策？

圍繞著各大媒體對東莞禁豬的報道，2007年12月7日，東莞市委宣傳部和東莞市經貿局召開新聞發布會，詳細介紹東莞2009年禁止養豬政策出臺的具體條件、經過和穩定東莞豬肉供應的應對措施等熱點問題，并強調這項政策是東莞市政府結合本地經濟發展水平、土地和水資源承載能力、環境保護和污染治理現狀等基本實際，實現產業經濟轉型所作出的科學決策。

面對爭論，各方觀點如何？

[決策者說]

李毓全（東莞市長）：從生產發展來看，養豬并不劃算。

梁國英（東莞市副市長）：大量、分散、簡陋的畜禽養殖場，不僅嚴重污染地表水源、污染空氣環境，而且六成養殖場采用潲水養殖，易發食品安全事件。前幾年群眾寫信投訴，人大代表、政協委員多次提出意見，強烈要求整治養殖業污染。其次，東莞僅2465平方公里的土地，聚集了1000多萬城市人口，城市化接近80％，保留大量的養殖基地會占用寶貴的土地資源。與此同時，東莞市是以制造業為主的城市，其最大特點是工廠多、外來人口多，不養豬既可以節約土地，又可以減輕當地環境污染的治理難度。從社會細化分工的角度看，一個城市總是優先側重發展優勢產業，將一些產業淘汰轉移出去也有利于其他地區發展生豬生產，各地區之間按照比較優勢進行分工。因而，禁養令在東莞32個鎮街征求意見時，得到了26個鎮的支持。“禁豬令”是東莞市經過深思熟慮做出的決策，暫時不會做出改變，并且還會由禁養生豬擴大到禁養家禽等，但政府會進一步做好相關配套工作，確保豬肉供應，并對豬農進行妥善安置。

陳桂明（東莞市經貿局局長）：2009年起禁止養豬是以前政策的延續。本來是到2008年就要開始禁止養豬了，現在是考慮到各方面的利益，又多給一年的緩沖期。而且東莞本地養殖戶非常少，很多本地人都跑到外地去開規模化的養殖場。東莞本地的養殖場，多數是外地人承包的小規模經營。東莞市政府的思路是，我們沒有必要為落后產業的繼續存在尋找理由，養豬業的淘汰是東莞產業結構調整的必然結果。

袁紹東（東莞市環保局局長）：禁養規定是根據東莞的實際情況提出的，工廠多、外來人口多加上養殖場多，造成非常大的污染，東莞不能再承受額外的污染量了。現在東莞的養殖戶都沒有能力處理污水，掙的是環境的錢。對于這些養殖戶的安置工作，市里尚未有一個統一的做法。現在的養豬場大多集中在幾個鎮，對于他們的安置，將由各個鎮去做相關工作，采取措施幫助貧困養殖戶尋找出路。加強養殖人員勞動技能培訓，解決就業問題。關于補償問題，因為“四清理”時已有過補償，這次清理將不再有任何補償。

[專家視點]

周永章（中山大學地球環境與地球資源中心主任教授）：豬場的污染主要是糞便散發氣體中氨氮含量比較高，氣味難聞，但主要局限于生活污染，如果豬場采取立體養殖等手段，應該可以大大降低對環境的污染。因此，東莞的豬場污染相對工業污染來說，并不是最嚴重的。但對東莞這樣人口密集的地區，影響卻比較大。

丁力（廣東省社會科學院研究員）：養豬業既是合法的，也是城市生活所必要的、與民生休戚相關的產業。“禁豬令”剝奪了農民選擇養殖生豬的權利，一刀切的“禁豬令”更是“懶漢政府”的做派。養豬業完全可以在政府的指導下，實現“有限有保”，限制分散、傳統、小型的養殖，而扶持集中、規模化、現代化的養殖，從而便可減少對環境的污染和破壞。東莞市政府出臺“禁豬令”也有一定的合理性。寸土寸金的東莞主動放棄勞動密集型產業，釋放土地資源，優先發展最有競爭力的產業。主動實現選擇性發展是順應時代發展要求。只是在這一取舍過程中，不應通過強制性的粗暴的行政直接干預，而應選擇合適的時機，調動市場手段和資源來實現產業升級轉型。與其一刀切地禁止養豬，不如制定相應的管理法規和產業政策，抬高養豬業的門檻，規范養豬業的排污行為，引導養豬業向環境友好型發展，讓一些確實不能達到要求的豬場被市場淘汰出局。

[利益相關人]

彭國平（東莞市謝崗鎮養豬戶）：從1981年開始與豬摸爬滾打，有著26年的養豬經歷，對政府設立的“禁豬”大限，實在沒法接受。為什么都要吃豬肉卻不讓養豬，政府在制訂這項政策時有沒有考慮到養豬戶的利益？我們的出路何在？一頭豬從配種到上市要10個月的時間，投資風險大、回報期長，實在不容易。可這么多年來，都是靠自己摸索著經營，政府在養殖、治污方面從來沒有過任何指導性的意見。如果政府加強指導，生豬行業是可以實現循環利用的綠色產業，政府為何要以環保的名義一棍子打死呢？如果實現禁養，辛辛苦苦經營的豬場將怎樣尋找發展的后路呢？我們心里感到很迷茫和不安。

[第三方觀察]

張國杭（廣東省養豬協會會長）：珠三角“禁豬令”始于2001年。早在2001年前后，不少珠三角地區政府已出臺“限豬令”和“禁豬令”，養豬業已經向粵東、粵北和粵西各地轉移。養豬業的轉移得到了不少珠三角外的縣、市歡迎。一方面是當地發展經濟的需要，另一方面是偏遠地區土地、人力等資源豐富，養豬業的發展空間比較大。同時，偏遠地區養豬業門檻偏低也是重要誘因。

廣東長年從外地調豬進來，所以珠三角地區生豬產量下降不會對市場產生太大影響。東莞等珠三角地區發布“限豬令”或“禁豬令”，很大程度上在于產業轉型的考慮。隨著珠三角城市化、工業化進程加快，畜牧業發展受到地租和人力成本提高、污染影響附近居民等因素的影響，必然要向外地轉移。

[縱深]

喬新生（中南財經政法大學社會發展研究中心主任）

東莞作出的這項決策，可以從經濟學、社會學、政治學乃至法學的角度進行全方位的分析。

從經濟學的角度來分析，在全國豬肉價格不斷上漲的大背景下，東莞作出的禁止養豬決定，看似違背了市場規律，在一定程度上影響了市場供需平衡。但是，現代市場經濟運行機制的基本原理是，各個地區的市場主體必須在比較優勢的基礎上，根據自身資源稟賦，進行制度設計，從而提高自己的競爭能力。

東莞作為著名工業重鎮，其產業優勢在工業，而要鞏固自己的優勢地位，必須在土地等資源的供給上，實行適度的制度傾斜。在土地資源不變的情況下，作出禁止飼養生豬的決定，可能更有利于土地資源的合理利用，也在一定程度上緩解了飼養生豬所造成的污染問題。由于中央政府要求各地實行生豬養殖補貼政策，所以，如果禁止飼養生豬，那么，當地政府可以減少相應的財政支出，從而集中更多的財力支持優勢產業的發展。

從政治學的角度來看，這項公共決策之所以引起爭議，并非因為當地居民群起抗爭，而是因為在互聯網的推動之下，少數新聞媒體反復炒作，其他新聞媒體陸續跟進，從而逐漸將這一地區性的公共決策變成了整個社會普遍關注的社會公共性事件。這種風暴中心波平浪靜，而風暴周圍風起云涌的政治現象，是中國社會轉型時期，由于新聞輿論環境發生變化而顯得特別突出。目前，中國的宏觀新聞環境發生了巨大變化，部分新聞媒體可以借助自己所掌握的新聞資源，設置新聞議題，轉移公眾的視線。人們注意到，所謂東莞禁止養豬事件，完全是由于南方某些新聞媒體，根據某些新聞報道不斷配發新聞評論，從而產生的公共性新聞事件。這類新聞事件的基本操作規律是，通過某些互聯網發布有關消息，然后借助于互聯網的消息，進行跟蹤采訪，并且制作紙面新聞作品，在發布新聞報道的同時，新聞媒體借助于他人之口，連續發表新聞評論，從而將一個地方性新聞事件炒作成為一個全國性的新聞事件，其他地區新聞媒體在抽取了基本假定的政治化評論中，徹底扭曲了這一公共決策的真相，從而形成一種帶有明顯傾向性的輿論氛圍。

在幾乎所有關于東莞市禁止養豬的新聞評論中，沒有一個新聞評論作品的制作者關注當地社區居民的普遍意見，也沒有任何一個新聞作者借助于哪怕是間接的數據統計和輿論調查，反映當地社區居民的意見。他們只是根據自己的好惡，進行大而無當的新聞評論，這樣的評論不但不具有建設性，反而具有極大的破壞性，它迫使當地政府不得不花費大量的行政資源，反復進行公開解釋。

從法學的角度來看，東莞市禁止養豬的決定，似乎在一定程度上背離了中央政府所作出的關于鼓勵飼養生豬，從而確保豬肉市場價格穩定的決策精神。但是，無論是國務院關于飼養生豬的具體規定，還是國務院相關部門出臺的關于飼養生豬的財政政策，都沒有明確要求地方政府在調整產業政策的時候，必須保留生豬飼養產業。換句話說，中央的宏觀調控政策旨在穩定豬肉市場價格，并且通過出臺飼養生豬保險補貼財政政策，鼓勵經營者飼養生豬。從法律制度的角度來分析，東莞市作出禁止飼養生豬的決定，并沒有違反國務院任何一項關于穩定豬肉市場價格的宏觀調控制度，也沒有給全國的生豬市場帶來災難性沖擊。一些評論者認為，假如全國各地都禁止飼養生豬，那么，中國人將不得不進口豬肉，中國市場豬肉價格將會不斷上漲。這是一種缺乏常識的邏輯推斷，在市場經濟條件下，具有資源優勢的經營者一定會在利益的驅動下，合理使用自己的資源，以追求更高的利潤。事實上，在許多經濟發達的地區，已經形成了具有相對比較優勢的產業集群，經營者在市場價格的引導下，會自動地選擇適合自己的產業和經營項目。地方政府會根據當地資源要素配置情況，出臺產業調整目錄，整合當地產業，提高企業的整體競爭能力。

[路徑]

破解“禁令”后的四個焦點

2007年12月7日，東莞市經貿局局長陳桂明坦言：我可以很負責任地跟媒體說，盡管東莞將來一個養殖場都沒有，全市豬肉供應完全沒有問題。

焦點一：怎樣保證生豬供應穩定？東莞2006年頒發的《東莞市保障生豬穩定供應和質量安全實施方案》規定，鎮或街道從事生豬經營的企業或批發商按照市經貿、農業部門指引，從基地收購、調入生豬。爭取2007年年底前，入莞生豬原則上從基地采購。生豬基地的認定范圍都與廣東省內以及廣東省周邊相鄰的城市，主要是考慮交通便利。

到目前為止，東莞已認定第一批和第二批供莞生豬定點基地合計51個，年供應生豬能力達400多萬頭。12月中下旬，繼續認定第三批供莞生豬定點基地約20個，年供應生豬能力約150萬頭。這批基地的企業全部都是省內的，集中在博羅、增城等東莞周邊地區，而東莞本地戶籍的養殖戶居多。這個數字相當于東莞市年需生豬量兩倍以上，完全能夠保障生豬供應。按照方案規定，到2007年年底前，實現入莞生豬從基地采購，定點基地的供豬數量為800萬頭。

焦點二：外地生豬供應價格會不會提高？陳桂明說：其實東莞本地的生豬采購價格比外地豬的還貴，而外地豬質量并不比本地豬差。主要是因為本地生豬養殖戶都是個體行為，比規模化養殖企業成本更高。同時，東莞市經貿局市場管理科表示，將密切關注市場豬肉價格動向，保持高度警覺，會同有關部門及時嚴厲打擊哄抬豬肉價格的行為，保障市場肉品流通秩序的穩定。

焦點三：如何保障生豬供應質量？陳桂明表示，盡管生豬來自外地，但是經貿、農業等相關部門將采取聯合行動，保證生豬供應質量。東莞在建立供莞生豬基地時標準就比較嚴格。如果對方供應的生豬質量不合格，可以暫停甚至解除其基地資格。東莞還建立了生豬銷售臺賬制度，每頭豬運到哪里去都會知道，病死豬都能及時進行無害化處理。

焦點四：禁止養豬從2009年開始，明年如何對待本地豬？陳桂明表示，目前東莞已有40％的生豬從基地采購。按照原定計劃，2007年是本地生豬養殖戶的過渡期，即逐漸減少本地生豬采購，從2008年1月1日起全部生豬從基地采購。但目前還沒有一家東莞本地養殖戶申請采購基地。目前，市委、市政府決定將過渡期再延長一年，還可以少量地從本地養殖戶采購生豬。

[點評]

喬新生（中南財經政法大學社會發展研究中心主任）

從公共決策的效果來看，東莞市的這項決策確實還有值得改進的空間。

首先，東莞市政府在作出這項決策的時候，雖然程序合法，但由于我國長期實行行政主導的公共決策體制，在行政決策的過程中缺乏公眾參與，從而使公共決策的民意基礎不足。換句話說，行政主導的公共決策體制雖然具有效率較高、決策難度較低的特點，但由于政府既是決策者，同時也是執行者，所以很容易產生對立情緒，縮小了政府與公眾溝通談判的空間。

其次，面對某些新聞媒體的反復炒作，東莞市政府在公共關系處理上同樣存在值得改進的空間。新聞媒體通過發表系列性評論，批判東莞市政府的決策，東莞市政府在強調決策科學性的同時，過分注意其中的經濟問題、環境保護問題，而沒有考慮到其中所包含的民意基礎。換句話說，東莞市政府在應對突發新聞事件的時候，并沒有意識到，真正強大的反駁力量來自于社區居民的意見，而不是其中所包含的經濟效益或者環保問題。因為相對于公眾的意見來說，經濟效益、環保問題都是可以反復討論甚至會引起廣泛爭論的問題。假如新聞媒體從單純的經濟效益切入，對東莞市政府的土地利用政策和產業扶植政策進行形而上學的批判，那么，很容易轉移公眾的視線，從而將這場討論引入到更加廣泛的領域，使東莞市政府陷入疲于奔命的狀態。縮小問題的范圍，找出問題的焦點，才能從根本上改變政府在社會輿論中的負面形象。而要做到這一點，并不需要政府從經濟、環保等方面展開廣泛而又深入的解釋，東莞市政府只需要根據公眾的意見作出公共決策即可。

或許是由于我國公共決策機制存在著根本性的缺陷，所以這些年來政府機關面對某些新聞媒體關于公共決策失誤的拷問時，總是不由自主地從經濟發展、環境保護的角度出發，為自己的決策辯護。其實，這樣的辯護恰恰反映了“效率優先”的施政理念，更加反襯出公共決策中民意的缺失。

公共決策從本質上來說屬于民意決策。公共決策者在強調決策科學性的時候，必須以民意為本，突出決策中的民意基礎。盡管在有些時候，尊重社區居民的意見所作出的決策，不被其他地區居民所接受，但只要決策符合憲法和法律的規定，并且最大限度地維護當地社區居民的利益，那么，這樣的決策就是科學的。從這個意義上來說，公共決策都具有相對性，完美無缺的公共決策在任何時候都是不存在的。假如我們為了追求公眾的普遍滿意度，或者為了迎合某些社會輿論的需要，而犧牲社區居民的長遠利益，那么，這樣的公共決策者不但不應受到贊揚，反而應該遭到公眾的批判。

不少評論者從宏觀調控的角度出發，認為在全國豬肉價格上漲的大背景下，東莞市禁止飼養生豬，是在與中央政府唱對臺戲。這樣的評論實際上已經超出了正常評論的范圍，嚴重誤導了公眾。中央政府鼓勵飼養生豬，并不意味著任何地區都應該將飼養生豬作為自己的產業。東莞市政府在全面衡量本地生產力發展水平的基礎上，合理地調整本地的產業布局，為了爭取社區居民利益的最大化，作出禁止飼養生豬的決定，非但沒有“強奸”民意，反而充分體現了民意，是一種理性執政的表現。