上海的謀與斷

上海的研究系統與決策系統的關系，就如同“廚房的前后臺關系”，前者是買菜、配菜，后者是炒菜、加工。對上海來說，這種前后臺關系相處得一直很協調。

隨著中國大飛機公司在上海的揭牌，爭論多時的民用飛機產業終于塵埃落定。此刻，一個人的作用尤其不能被忽視，他就是江上舟——上海市決策咨詢委員會專職委員、國家中長期科技發展規劃重大專項組組長。“大飛機專項”是國家科技規劃中第一個，也是論證最為艱苦的一個重大專項。為了項目能夠成功落地，江上舟四處調研、奔走呼告，可以說是殫精竭慮。

其實，大飛機項目的決策咨詢研究，僅僅是上海市決咨委5年咨詢研究工作的一個縮影。在善于傾聽的上海，決策咨詢的“基因”與其他省市相比，具有不同尋常的特性。除了上海市決咨委，已持續20年的上海市長國際企業家咨詢會，更是上海的金字招牌。正是這種多元化的決策咨詢探索，構成了地方政府智庫的“上海樣本”。

30年的

“決策咨詢基因”

2008年3月，53位來自不同領域的知名專家學者，受聘成為新一屆上海市政府決策咨詢專家，時間從2008年3月到2010年2月。其中，上海市外的有23位，比例占到43%。

在上海，學者以個人或者機構的形式，承擔政府的決策咨詢項目，發揮“智囊團”作用，已經成為一種走出書房，擔當社會責任的方式。“首先要把政府所面臨的困難搞清楚；其次要說真話，保持適度的距離。”這是石磊在談到如何平衡學者和咨詢專家雙重身份時的兩點總結。石磊是復旦大學中國經濟研究中心教授、復旦大學宣傳部長，同時也是上海市政府決策咨詢專家。

在上海，最具影響力的決策咨詢研究，要數浦東開發開放。早在1990年4月，上海浦東開發的議題擺上政府案頭。“當時就覺得浦東將會是未來幾年的熱點，于是就積極參加當時上海市計委的招標課題。”此課題使得復旦大學經濟研究中心所有研究人員扎根浦東發展調研整整三年，也使得這個項目成為研究中心的招牌之一。其中，由王戰擔任主項目人的“浦東開放開發整體報告”等項目，10多年后，在浦東成為現實。

作為當時研究中心的副主任，在參與浦東項目兩年后，王戰被調入上海市政策研究室，時任市長徐匡迪曾特地感謝復旦為上海培養了王戰這樣一位決策咨詢專家。王戰從1983年起參與了五屆上海市政府決策咨詢研究，1992年起主持上海市決策咨詢工作，有關上海土地批租、浦東開發、構筑上海大都市圈、中國加入WTO對上海經濟的影響及對策研究、上海綜合競爭力國際比較研究等政策建議均被市政府采納。

“我們學院最有影響力的決策咨詢，其實來自于原系主任張熏華。當時可能還沒有‘決策咨詢’這么新潮的名字，但他的地租理論確實為1987年深圳特區開始的土地批租提供了理論依據。中央研究室直接要求他在內部刊物上發表文章，并轉發給各省機關學習。”復旦大學經濟學院院長袁志剛介紹。袁志剛不僅是上海市政府的決策咨詢專家，還是勞動和社會保障部專家咨詢委員會委員。

其實，還可以追溯得更早。“這個渠道在汪道涵當上海市長時就有了，當時經常會召集一些學者開會討論。后來真正上升到制度化是在徐匡迪時期，還認認真真地給每個人都發了聘書。”石磊說。

由此可見，相對于其他省市，上海市決策咨詢研究呈現出的最大特點就是其連續性。

根據王戰的劃分，自上世紀80年代至今的近30年中，上海的戰略研究大體上可以分為五輪：1983年開始，結合“七五”規劃，上海在全國第一個開始發展戰略研究，同時也在全國范圍內第一個提出城市總體規劃；1987年著手研究《九十年代上海經濟發展戰略》，這個戰略研究其實就是為浦東開發開放作理論準備，比事實上的中央決策開放浦東提前了3年；1994年由上海全市400多位專家完成了“邁向21世紀的上海”大型咨詢研究項目，在這個研究中，第一次提出要把上海與長三角建成大都市圈；1999年開始結合“十五”規劃進行第四輪研究，其中最大的突破是提出上海發展的主線是提高城市綜合競爭力。目前，上海已經開始第五輪戰略研究，提出如何將上海打造成未來世界城市的戰略。據了解，“世界城市”的定位已經被決策層廣泛接受。

在采用先進咨詢技術方面，上海曾成功運用背靠背打分的“德爾菲法”進行過一次小規模政策咨詢，更是影響深遠。當時調查對象確定為45人，都是有關專家和政府機關領導。預測的內容是：上海市當前急需解決的十大問題是什么?要求被征詢者按輕重緩急的順序進行填寫。從第一輪的統計結果看，問題提得很分散，經歸納整理后仍有107個問題。調查小組從中選擇了20個意見比較集中的問題進行第二輪咨詢，要求每個人從這20個問題中選出10個問題。兩輪過后意見就比較統一，有10個問題均超過了半數。上海市在專家和領導中搞的這次預測咨詢，對上海市政府的政策制定具有重要的參考價值。

正是因為具有這種30年連續不斷的“決策咨詢基因”，為上海的發展提供了最大的“外腦”支持，其中，市長國際企業家咨詢會，已迎來了自己的“弱冠”之年。

潤物細無聲的

“群英會”

2008年10月，第20次上海市長國際企業家咨詢會將精彩登場。

20年前，時任上海市長的朱镕基，接受中國國際投資信托公司常務董事經叔平的建議，創設了別具一格的上海市長國際企業家咨詢會。時任美國安達信(香港)公司總裁的麥克米倫，為上海牽線介紹了12家國際著名企業的董事長總裁作為成員。1989年10月舉行首次會議，此后，在每年金桂飄香之際舉行。主題針對上海經濟發展中的12個突出問題進行討論，為上海發展提供咨詢和建議。

從第一屆市長咨詢會開始，朱镕基、吳邦國、黃菊、徐匡迪、陳良宇、韓正6任上海市長，從未缺席過一次。20屆市長咨詢會共有27個主題，基本涵蓋了上海發展進程中所有重要方面。在市長與世界企業名流對話的主題變奏中，上海20年來的滄桑巨變清晰可感。正如韓正在最近的第19次咨詢會上說的那樣：“市長咨詢會見證了20世紀90年代以來，上海的改革與發展，見證了上海浦東的開發與開放。”

1990年，當時的上海正處在真正啟動對外開放和加速改革進程的前夜，急需傾聽世界的聲音。那次會議較為特殊地提出了三個熱烈探討的主題：即“上海如何成為貿易和物流中心”、“提高上海工業附加值的措施”和“影響上海外商投資環境的因素”。此后，上海基本確定了貿易中心的奮斗目標，吸收外資則在1991－1994年間掀起了第一輪高潮。

接下來的1991年，在鄧小平1992年南方講話前夕，關于打上海這張中國經濟的王牌，并且金融是現代經濟核心等表述已經基本清晰。所以，那一年的主題就直奔上海今天依然在努力奮斗的目標——上海如何成為金融中心。從這一年開始，金融業成為主題的次數最多，有4次，分別是1991、1995、1998和2005年。

市長咨詢會還創新出了市長“點菜”的獨特模式——主動發問，改變“外方演講我方聽、外方提問我方答”的傳統套路。第18次咨詢會與會代表、市長咨詢會原秘書長陳亦堯認為，出席市長咨詢會的各大跨國公司董事長都是很好的“大廚”，都帶來了“美味佳肴”。但是上海要善于“點菜”，根據自身需要，根據目前的“營養搭配是否適當”的情況，來很好地吸收各方意見。在他眼里，“韓正市長是一位很善于‘點菜’的領導，所以大家會上會下都談得很開心，收獲也大。”

細心人士會發現，作為上海20年來最重要的“群英會”，其決策咨詢的附加值，早已超出了每年10多個小時密集式的獻計獻策。到會的世界級企業家不僅為上海市長“出智”，而且還直接為上海出資、出力。2002年咨詢會的主題是“如何把上海建設成為世界級城市”，會議期間全體成員向國際展覽局遞交了一封支持上海申辦2010年世博會的聯名信，起到了很好的游說作用。這是當時上海申博的競爭對手——莫斯科、麗水等城市無法做到的。

對于上海來說，市長咨詢會歷久彌新，“潤物細無聲”——在點點滴滴中推動上海發生變化。同時，上海也向世界發出強烈且清晰的信號：開放與坦誠。今天，市長咨詢會已經成為上海在謀求國際化和現代化進程中不可或缺的“世界級思想庫”，更成為上海乃至中國融入世界的一個“精神標志”。

就在市長咨詢會創立14年后的2003年5月，“上海樣本”中的另一個主角——上海市決策咨詢委員會成立。

謀與斷互動的智力庫

“上海決策咨詢的資源非常豐富，就是比較分散，在各個層面上有‘五路大軍’：高校、社科院、黨政機關、部隊與民間機構。”上海市決咨委辦公室調研員馮登道告訴《決策》，“用一個什么樣的平臺整合在一起為市委、市政府的決策提供理論支持與咨詢？”同時，黨政決策本身更需要聽取各方面專家意見，以達到科學決策的目的與效應。因此，“兩大力量相結合，決咨委的成立就是必然的。”上海市決咨委辦公室副主任楊亞琴介紹道。與其他省市不同的是，上海市決咨委從一開始成立，就設立了江上舟、程靜萍等三個專職委員，其中，江上舟負責產業方面的咨詢研究。

2003年上海決咨委成立后的第一個重大戰略研究是“科教興市”，馮登道介紹說，圍繞科教興市戰略，從150多個項目中篩選出了73個。可以說，上海決咨委通過這個研究一炮打響，“決咨委一起步就受到各方面的認可。”馮登道介紹說，從這個戰略咨詢研究開始一直到2005年，上海決咨委進入了其發展的第一階段；從2005年到2007年初，進入到功能探索完善階段；從2007年開始則進入到穩定的功能化、制度化階段，“主要特征可概括為接軌、轉型、提升。”

5年來，像大飛機項目、崇明生態島等許多重大的前瞻性研究，都已經成為實際的決策開始付諸實踐。在2007年，韓正任上海市委代書記期間，“上海未來5年發展戰略研究”的成果，為上海規劃下一步發展提供了最翔實的分析。馮登道告訴《決策》：“常委和副市長等四大領導班子都來要報告。為上海市‘兩會’與上海市九次黨代會報告的起草提供了非常好的決策咨詢。”習近平接任上海市委書記后，關于上海金融中心、長三角一體化的研究都已基本成型。再到俞正聲任市委書記后，14個常委親自牽頭的重大課題開始進入操作階段。馮登道告訴《決策》：“每個課題都不是純粹的寫文章，都要發現問題、研究問題、解決問題。而且都要上常委會‘過堂’，然后市委形成決策。”

在5年實踐的過程中，上海決咨委獨創的“多方案比選研究”，極大地提高了決策咨詢的附加值。“較早的關于上海科教興市的戰略研究中，就分為ABC三方案，有正方、有反方，有的專門就是找問題。”楊亞琴介紹說，關于改革開放30周年研究，同樣分為ABC。對于決策咨詢來說，不同的方案是保證決策科學的前提，上海在這一方面的實踐走在了全國其他省市的前面。

與之相比較，決咨委在第二階段探索出的工作“三駕馬車”之一——“后評估”，是上海決策咨詢工作的最大品牌。

馮登道對《決策》分析說：“決策咨詢絕大多數的做法是‘之前’——做前期研究。決策出臺執行之后會出現什么問題？如何加以改進？以前的做法都是自己來評估，既當裁判員又當運動員，自己怎么能夠說自己的決策不對或執行不到位？對于問題往往都是一筆帶過。”因此，相對超脫的決咨委就可以發揮出自身的優勢，“決咨委沒有自己的‘屁股利益’。”據介紹，科教興市、新農村土地置換、一城九鎮等都進行過后評估。俞正聲任書記之后，還進行了公交優先的后評估。

那么，怎樣來形容上海的研究系統與決策系統的關系呢？上海市政府發展研究中心的羅永富用了一個形象的比喻，就如同“廚房的前后臺關系”，前者是買菜、配菜，后者是炒菜、加工。對上海來說，這種前后臺的關系，以及“謀”與“斷”的互動，相處得一直很協調。