安徽“擴權(quán)強縣”一年觀察

就目前而言，“擴權(quán)”的重點應該放在政策的具體落實上。通過三五年的努力，能把143條全部落實，我們就很滿意了。

4月10日晚，一個關(guān)于安徽縣域經(jīng)濟的內(nèi)部會議在合肥召開，與以往不同，此次會議的主要與會者是安徽12個擴權(quán)試點縣的“一把手”。

“召開此次會議，主要目的在于為安徽縣域經(jīng)濟工作大會做準備。”相關(guān)人士告訴《決策》。無疑，與2007年一樣，擴權(quán)仍是今年安徽縣域經(jīng)濟工作會議的重要議題之一。

2007年5月21日，歷時近半年擬制的《關(guān)于擴大寧國等12個試點縣(市)經(jīng)濟社會管理權(quán)限的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）正式出臺。此后的第三天，安徽旋即召開了以此為主要內(nèi)容的縣域經(jīng)濟發(fā)展電視電話會議，三位主要省級領(lǐng)導同時出席，“擴權(quán)強縣”在其縣域經(jīng)濟發(fā)展中的地位也足見一斑。

那么，一年來，“擴權(quán)強縣”到底給安徽縣域經(jīng)濟的發(fā)展帶來了哪些變化？實施過程中又遇到了什么樣的坎坷？對這項政策應該如何進行深層次的總結(jié)與完善？

“期中”成績單

去年5月，安徽12個試點縣收獲的不僅是擴權(quán)的殊榮，還有一柄懸在頭頂上的達摩克利斯之劍。

“12個試點縣并不是固定的，我們將對試點縣實行動態(tài)管理，每兩年考核一次，達不到考核目標要求的，將予以調(diào)整。”就在《實施意見》出臺后不久，安徽省發(fā)改委相關(guān)負責人在接受媒體采訪時公開宣布。

其中，考核的指標是：試點縣要確保經(jīng)濟發(fā)展速度與效益主要指標明顯高于安徽全省縣域經(jīng)濟發(fā)展平均水平；到2010年，試點縣規(guī)模以上工業(yè)增加值、財政總收入要比2005年翻一番以上，為安徽全省縣域經(jīng)濟發(fā)展做出表率。

以兩年考核一次來計算，2008年的考核將是決定試點縣命運的大考，而剛剛過去的2007年，則可以算是“期中考試”。隨著安徽2007年的經(jīng)濟數(shù)據(jù)以及縣域經(jīng)濟排名的出爐，這場“期中考試”的成績單已經(jīng)揭曉。那么，這是如何的一份“期中”成績單呢？

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2007年，安徽12個試點縣的國民生產(chǎn)總值增幅均超過15％，其中廣德更是增長了20％，遠高于過去五年安徽經(jīng)濟的平均增幅。同時，在2007年的前11個月中，12個試點縣的固定資產(chǎn)投資增幅無一低于50%，其中碭山、懷遠等5個縣市更是高達80%以上，即便與安徽十強縣比較，這也不算太差。

此外，一個同樣值得關(guān)注的細節(jié)是，2008年春節(jié)過后，部分試點縣甚至出現(xiàn)了從未有過的“民工荒”。“這說明縣域經(jīng)濟的‘蓄水效應’開始在這些縣市顯現(xiàn)。”相關(guān)專家向《決策》分析道。

這是一份不錯的成績單。如果要解析這份成績單與“擴權(quán)強縣”之間的關(guān)系，廣德與界首可以作為管窺全豹的榜樣。

在“安徽2007年度縣域經(jīng)濟排名”中，廣德是試點縣中僅有的兩個“雙十縣”之一。“2007年廣德主要經(jīng)濟指標增幅創(chuàng)2001年以來最好水平。”廣德縣委書記鄒河告訴《決策》。在他看來，廣德的“好日子”既是其發(fā)展慣性的使然，亦得益于“擴權(quán)強縣”政策。

與《實施意見》出臺時外界的猜測一樣，審批權(quán)限的下放提高了試點縣的行政效率，給招商引資帶來了顯著變化。“擴權(quán)后，我們審批時間由平均的25天縮短到10天，外商聽說我們享受市一級的權(quán)利，投資意愿均增加不少。”廣德縣統(tǒng)計局局長程延蘇告訴《決策》。2007年，廣德共引進外來投資項目295個，實際到位內(nèi)資37億元、外資3030萬美元，分別居安徽全省第1與第8位。

在猜測之外，《實施意見》帶來的變化則主要體現(xiàn)在資金與項目的爭取上。2007年，廣德共爭取到項目資金6.12億元，比2006年增加1.97億元；界首亦爭取到資金7503萬元，項目89個。“這些項目與資金為縣域經(jīng)濟發(fā)展增添了不小的后勁與活力。”廣德縣發(fā)改委副主任姜明告訴《決策》。

不僅如此，《實施意見》更在無形中提升了試點縣的地位。2008年初，安徽省經(jīng)委主任趙炳云到阜陽調(diào)研，幾乎是直奔界首，用他的話說“我就是來看你試點縣的”。在此之前，界首接待的“看試點縣”的調(diào)研不在少數(shù)。“這樣省里面就可以直接聽到我們的聲音了，下情可以上達了。”界首市委書記王長安告訴《決策》，“這對界首經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的、深遠的影響。”

擴權(quán)一年間

擴權(quán)確能強縣，但“擴權(quán)強縣”在其第一年并非一路高歌，而是鮮花伴隨著荊棘，掌聲夾雜著批評。

2007年，盡管手握3000萬美元以下項目的審批特權(quán)，姜明仍然不得不在廣德與宣城市之間奔波。“我們現(xiàn)在可以批3000萬美元以下的項目了，但還是得往市里面跑。原因很簡單，縣工商部門不能發(fā)營業(yè)執(zhí)照。即便我們把環(huán)評、土地等所有手續(xù)都辦好了，沒有市工商部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，項目也不能開工。”姜明很無奈的告訴《決策》，“沒有辦法，權(quán)力在下放過程中難免不配套。”

除了政策的不配套，落實也是“擴權(quán)強縣”必須直面的一個重大問題。“試點一年來，省委、省政府多次會議強調(diào)落實，但仍存在局部區(qū)域、具體環(huán)節(jié)落實不到位的現(xiàn)象。”鄒河告訴《決策》。

如果說《實施意見》落實十分不到位，也許言過其實，不過目前落實的政策確實大多數(shù) “含金量”不高，如文件、信息的直接下發(fā)等等下放得最快、最徹底。“以至于大家覺得《實施意見》解決的實際問題就是文件的報送。”相關(guān)官員告訴《決策》。

“涉及到收費的審批事項，下放很少。此外，當初我們看重的金融、環(huán)保、土地等方面的擴權(quán)事項落實效果也不理想，而這些政策對縣域經(jīng)濟的影響才更為深遠，才是實實在在的實權(quán)。”該官員告訴《決策》。

一個典型的例子是一試點縣商務局副局長遇到的難題。從2008年初，在等了近一年之后，成品油經(jīng)營許可的年檢權(quán)終于從市商務局下放到了縣商務局。但權(quán)力的下放不僅沒有給該官員的工作帶來便捷，反而讓他尷尬萬分。“年檢權(quán)是下放了，年檢章也從市里拿到縣里，但成品油的經(jīng)營許可證還在市里，如此一來讓我們不知該如何進行年檢。與市商務局交涉得到的答復是，‘有些事情還在掃尾’。”該官員告訴《決策》。

在4月10日的內(nèi)部會議上，各試點縣“一把手”均“談得很直白，就是要發(fā)現(xiàn)問題，解決問題”，相關(guān)人士告訴《決策》。但問題是，在143項擴權(quán)事項中，究竟落實得較好的有多少項？缺乏配套措施的有多少項？落實遇到阻礙的有多少項？目前尚無一人能回答。

“湖北在‘擴權(quán)強縣’之后，成立了相關(guān)督導組對擴權(quán)縣進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其239項擴權(quán)事項中落實較好的有100項。在這個調(diào)查的基礎(chǔ)上，湖北進一步完善了其政策。”鄒河告訴《決策》，“這點確實值得安徽借鑒。為什么不能先調(diào)研，聽一聽12個試點縣的聲音呢？看看143項擴權(quán)事項中，有多少真正落實下來了，看看一年來這些政策給下面辦了多少事情。然后形成一個比較客觀實際的材料，在此基礎(chǔ)上形成細化的落實方案。”

“這是一個迫在眉睫、急需解決的問題。”鄒河對此倍感焦慮。其實，無論是配套問題還是落實問題，背后都指向同一個矛盾：“省管縣”與傳統(tǒng)“以市帶縣”的縣域經(jīng)濟發(fā)展模式之間的摩擦與碰撞。

“在實際運作中，新體制沒有完全建立，舊體制繼續(xù)在起作用。”王長安向《決策》分析道，“譬如，省直一些部門將新政策、信息與項目委托阜陽市部門通知界首市，而阜陽市相關(guān)部門認為界首已經(jīng)‘省直管’了，省直部門會通知界首也就不再通知，從而導致脫節(jié)。”

比脫節(jié)更嚴重的是，擴權(quán)之后，市與試點縣之間的關(guān)系變得比以前更加復雜與微妙。“以前縣里也許還可以和市里討價還價，進行一些博弈，如同兒子對父親一樣，現(xiàn)在可能連這份權(quán)力都沒有了。”相關(guān)官員告訴《決策》。

2007年，一位擴權(quán)試點縣官員即遭遇到了這樣的摩擦與碰撞。“2007年，我們市國土局一份土地指標都沒有給我們。市里認為我們‘省直管’了，應該從省國土局直接獲取指標，當我們找到省國土局，他們卻說‘指標全部下放到市國土局了，你找他要去吧’。”該官員說道，“不僅如此，我們自己整理出來的土地指標，也被市里調(diào)走，以至于2007年我們幾乎沒有一份土地指標。我們一動就違法，沒有土地指標用地就是違法用地，不動經(jīng)濟又無法發(fā)展，完全處于被動。”

此外，在部分試點縣，部分項目配套資金不能直達試點縣，從省級部門獲取的專項資金還不如非試點縣多，存在“擴不如不擴”的現(xiàn)象。也許正因如此，部分試點縣官員將“擴權(quán)強縣”形象的比喻為“一喜一愣一涼”：看到文件一喜，到部門辦事一愣，最終結(jié)果心里一涼。

從“10+2”到“17+12”

就“擴權(quán)強縣”暫時遇到的問題，試點縣的聲音是什么？就此，《決策》選取了分處安徽南北的兩個縣市——廣德與界首，與其縣市委書記進行對話。

《決策》：就“擴權(quán)強縣”暫時遇到的困難，您認為應當如何解決？

鄒河：2004年河南進行第一輪擴權(quán)時，規(guī)定省委書記、省長等五位省級主要領(lǐng)導一人聯(lián)系一個試點縣，這就有效解決了政策的落實問題，值得安徽借鑒。

此外，我們還可以成立一個專門的工作督查組，組建督辦機構(gòu)，經(jīng)常性深入試點縣進行巡回調(diào)研檢查，督辦督查政策執(zhí)行情況。這樣不僅能解決落實的問題，對新出現(xiàn)的問題，也能及時研究出臺解決措施與辦法。

同時，將省直相關(guān)部門與地級市放權(quán)落實情況列入目標考核，建立獎懲激勵機制；每年召開一次高規(guī)格的試點縣工作會議等措施均可以嘗試。

《決策》：現(xiàn)在我們一般形象的將12個試點縣稱為“10＋2”，界首最近提出“17＋12”模式，如何理解“17＋12”模式？

王長安：“17＋12”模式就是指，對12個試點縣，在資金與項目安排等方面享有17個省轄市同樣的政策，在研究下一年度資金計劃和項目安排時，統(tǒng)籌考慮12個試點縣和17個省轄市。

《決策》：目前浙江縣域擴權(quán)已經(jīng)進行了4輪，湖北與河南也各進行了3輪。安徽目前是否需要新一輪的擴權(quán)，如果需要，您覺得應該從哪些方面進行擴權(quán)？

鄒河：就目前而言，我認為擴權(quán)的重點應該放在政策的具體落實上。如果進行第二輪擴權(quán)，我建議從人事、財政、經(jīng)濟、社會管理四個方面，全面、同步對試點縣予以擴權(quán)放權(quán)，真正賦予試點縣與地級市同等的經(jīng)濟社會管理權(quán)限。

當前我們迫切期望對土地、金融、環(huán)保等關(guān)鍵領(lǐng)域的審批權(quán)限，能盡快做到“快放全放”；迫切期望加快開放中介服務市場，允許試點縣引進有資質(zhì)的中介機構(gòu)，加快安評、環(huán)評和施工圖紙評審時效，提高項目評審效率；迫切期望繼續(xù)實行激勵性的財政政策，繼續(xù)推進“經(jīng)費直接劃撥、項目資金直接下達、用地直接報批”，提高試點縣自我滾動發(fā)展能力。

王長安：我覺得通過三五年的努力，能把143條全部落實，我們就很滿意了。就是希望“說到”后能“做到”。

此外，試點縣既然是“試點縣”，就要允許在“試”上做文章，就要允許失敗，允許下面大膽創(chuàng)新，不爭論，看一段時間。