政策執行研究的新視野：政策形態的建構與分析

[摘 要]政策執行是公共政策極為重要的環節，也是政府行政管理工作最主要的內容。西方國家很早就對政策執行進行過較為詳細的研究，但對政策本身在執行中的變化情況研究的并不多。政策在其執行過程中，由于受到各種相關因素的相互影響，使得政策常常處于動態。為此，通過建構政策形態分析模型來描述政策自身在執行中的變化情況，并論證其存在的必要性，是公共政策研究的新視角。

[關鍵詞]政策執行；政策形態；政策具體化；政策剛性；政策融合

[中圖分類號]D24 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2008)06-0025-03

政策執行是政策運行過程中的核心環節和政府行政管理工作的重要內容，是將政策由觀念形態轉化為實際效果，從而使既定政策目標得以實現的活動過程。一項政策能否實現政策目標，在很大程度上取決于政策能否得到正確的執行，依賴于政策執行過程中各相關要素的功能發揮與相互配合。政策在執行過程中由于受到各種因素的影響，使得政策常常處于變動的狀態。政策所處的這種狀態既是政策執行主體與政策執行對象之間相互博弈的結果，又是政策與其周圍的社會環境相互適應的結果。因此，政策在執行過程中所處的狀態能夠清楚地反映政策執行的實施情況，以及政策資源的利用情況。

一、西方政策執行研究現狀分析

西方國家對政策執行的研究始于20世紀七八十年代。以1973年美國的普雷斯曼和韋爾達夫斯基合著的《執行：聯邦政府的期望在奧克蘭市落空》一書的出版為標志，拉開了對公共政策執行研究的序幕，隨后在西方形成了聲勢浩大的“執行運動”(Implementation Movement)。學者們從不同的途徑、不同的角度來探討政策有效執行過程，并提出了種種理論。[1]根據研究特點和研究模式的不同，西方政策執行研究大致分為三個時代。[2]

第一代研究偏重政策執行實務及個案研究。艾倫#8226;維爾達夫斯基和杰弗里#8226;普雷斯曼認為，要使政策科學從理論的科學成為行動的科學，就必須研究政策執行問題，以便在政策制定與政策執行之間架起橋梁。這種研究強調對于一項權威性的決策如何被執行的細節的研究。在研究方法和研究成果上，具有更明顯的綜合性、分析性和比較性的特征。在研究的途徑上，采取“自上而下”的模式，即“以政策為中心的途徑”，它強調政策制定與執行的分立性，試圖從政策制定與執行的結構中找尋執行活動失靈的環節與癥結。這種研究途徑建立在完美的政策制定的基礎上，但在現實的政策實踐中卻很難實現。

第二代研究偏重政策執行理論分析架構及模式的建立。以理論分析架構來指導政策執行的復雜現象的研究，并把政策執行看作是一個動態過程，即公共政策由觀念形態轉化為實際效果，從而實現公共政策目標的活動過程。在研究的途徑上，采取“自下而上”的模式，強調政策制定與政策執行功能的互動性，政策的執行者與制定者共同協商政策目標的達成，兩者形成平行互動的合作關系。代表人物本尼#8226;杰思認為，政策執行的研究起點應在基層。從基層行為者的接觸開始逐級向上，依地方、區域、全國的順序建立與政策方案相關的全部行為者的網絡，并分析他們在一項政策方案中從制定規劃到財政來源再到組織實施環節中的行為表現。并強調政策執行過程中的多種行為者的多重互動及其與政策效果的關系。但這種模式過分強調或高估地方基層的目標、策略與行動能力，忽略了民主政治系統中的政策領導與政治責任的歸屬問題。

第三代政策執行的研究是一種整合型模式。它試圖建立一種能夠結合“自上而下”模式與“自下而上”模式的整合性概念架構，目的在于界定解釋為何政策執行會隨著時空、政策、執行機關之不同而有所差異，因而可預測未來出現的政策執行類型。代表人物麥爾科姆#8226;高金認為政策執行是一種極為繁復的過程，是一系列發生于不同時間與空間的行政與政治決策和行動的過程，因而應重視各種層次中執行動態面的探討。這種模式強調機關間的溝通網絡關系與政策執行力的表現，亦即政策執行機關間的連結與互動關系體現政策執行績效的能力。但這種模式僅僅把政策執行作為一個政府間或組織間網絡來實現目標，同時政策執行的過程充滿著高度的動態性與復雜性。

從上述政策執行研究的情況來看，第一代和第二代的政策執行研究側重于政策流程的單向性，要么是“自上而下”模式，要么是“自下而上”模式，而第三代研究則通過政府間政策執行溝通模式及政策網絡的建構，試圖整合第一代和第二代的研究，運用雙向的政策執行模式，由此表現出一種綜合性的政策執行過程?？傊?，這三代政策執行的研究是從政策執行的不同的方面、不同角度，重點對政策執行行為和政策執行過程來進行分析和研究的，但對政策在執行過程中是什么樣、應該是什么樣、處于什么狀態等問題，即政策自身的變化情況并沒有涉及。由于任何公共政策都是社會對政策需求的滯后反應，政策從制定到執行存在時間差，說明政策在執行過程中發生變化是可能的，現實中也是存在的。對于政策執行者來說，需要在政策執行過程中弄清政策自身如何發生變化，更需要弄清如何應對這種變化，才能保證政策順利實施。為此，需要選取一個新的研究視角，將研究的重點放在政策自身的變化上，并切入到政策執行中去。

二、政策執行過程分析

政策執行過程是政策由理想到現實的必由之路。政策執行過程是指將政策作為一項輸入進入執行環節，經過政策具體化、政策交換以形成政策融合，最終產生政策預期效果的過程。它也是“把‘輸入’因素轉化成產品的組織過程。”[3]通過概念的界定，可以把政策執行過程分為三個階段，政策具體化階段、政策交換階段和政策效果呈現階段。

第一，政策具體化階段。政策具體化階段是指從政策作為一項輸入進入政策執行環節到政策獲得執行剛性為止的階段。它是政策執行主體對政策意圖和政策實施的具體措施有一個明確的認識和充分的了解，并做適當的安排，以便積極主動地付諸行動。當執行一項政策時，首先要把它作為政策執行的一項輸入，此時的政策僅僅是思想形態或觀念形態的東西。政策執行的目的就是要把這種思想形態或觀念形態的東西變成現實形態的東西。[4]任何公共政策執行活動最終都要依靠政策執行主體來進行，尤其是在政策具體化階段，也是政策得到量化的過程。政策執行主體為了保證政策的順利執行，必須在堅持政策原則的前提下進行一系列的諸如：執行規則、權力保證、人力配備，以及財物供應等政策安排。

第二，政策交換階段。政策交換階段是指從政策獲得剛性到政策被融合為止的階段。這一階段是政策執行的關鍵階段。執行中的政策一旦獲得了執行剛性，就進入到政策交換階段。獲得剛性的政策開始作用于政策執行的對象，同時會對其周圍的環境產生影響。政策執行對象一般是公民個人和許許多多的公民團體，政策能否執行下去與這些公民個人和公民團體的配合程度密切相關，這種配合程度取決于他們在政策制定過程中的參與程度。如果他們在政策制定過程中參與的程度越高，并對政策的最終形成的影響程度越大，那么政策的執行也就越順暢，反之，政策的執行就會受阻。在政策執行中，雖然政策執行對象一般處于被動地位，但這并不表明他們就無所作為或無足輕重，也不表明他們會無條件地接受政策。在這一階段，政策執行主體的主要任務就是要采取恰當的措施把政策施加于政策對象，因為政策執行對象總是會用自己的行動，以全部接受或者部分接受甚至是抵制的態度，來影響政策的有效執行。當政策執行在這一階段受到抵制時，政策交換就會反復的進行，政策就會不斷地分解與重組，直至政策能夠與政策對象和其周圍的環境形成一種融恰的關系為止。政策交換的反復性為政策執行主體提供了發揮創造性的空間，可以在遵從政策原則精神和政策方向的前提下，充分利用各種政策資源，采取靈活多樣的方式和方法，來保證政策順利執行。

第三，政策效果呈現階段。政策效果呈現階段是指從政策被融合到產生政策結果為止的階段。這一階段是政策執行的最后階段。政策在執行中經過充分的政策交換后，執行的政策與政策對象及其周圍的環境達到了充分的融合，并且政策執行涉及的各方力量也達到一種整體上的均衡。政策對政策對象及其周圍的環境產生了預期的影響，達到最終目的，實現政策目標。

在政策執行的三個階段，每一個階段都表現出政策的不同特征，政策具體化階段是政策原則堅定性的體現，政策交換階段是政策創造性和靈活性的體現，政策效果呈現階段則是政策整體性原則的體現。政策在不同的政策執行階段表現出的不同特征說明政策在每一個階段上處于不同的狀態。

三、政策形態分析的基本前提和模型建構

(一)基本前提

政策形態分析是建立在一定的理論基礎之上的，這些前提從根本上說也是政策自身客觀存在的條件和外部特征。第一，政策本身是抽象的、理論意義上的和理想形態的，任何政策不可能一經制定就完美無缺。第二，政策執行是一個過程，而且是一個動態的運行過程，也是政策過程中至關重要的環節。第三，政策執行過程整體上可以看作是一個政策執行系統，因而政策可以作為政策執行系統的一項輸入。第四，政策自身在執行過程中受到多種因素的影響，如：來自政策執行主體的、政策執行對象的、來自政策執行環境的等。因而政策自身會發生變化。第五，政策變動情況與政策執行過程密切相關，那么根據政策的變化情況，政策執行過程也是可以再分的。

(二)模型的建構及分析

由于政策和執行是相互作用的，所以政策不可能是固定的設計，而是通過政策執行過程不斷地修改和變化的。[5]政策執行過程是將政策內容轉化政策現實的過程。政策在執行前是抽象的、理想形態的，使得它不可能盡善盡美，需要在執行中得到不斷修正、充實和完善，而執行中的政策則是具體的、現實的和實踐性的。兩者之間差別的存在為政策在執行過程中留下很大的塑造空間。由于在政策執行中要面對各種各樣的政策執行對象及其復雜多變的社會環境，政策很可能會受到這些因素的影響而改變自身的形態。為了讓政策執行主體能夠及時了解政策自身的變化情況，能夠對周圍的環境作出敏銳的反應，必須建構一個新的概念——政策形態。所謂的政策形態，是指政策作為一項輸入進入到執行環節，經過政策具體化、政策交換和政策效果呈現三個階段使得自身在各階段上發生不同程度的改變而形成的一種狀態，它既是作用于政策執行對象的結果，也是與周圍環境相互交換、相互影響的結果。政策形態變化與政策執行所處的階段密切相關，政策在每一個階段都會呈現出不同的形態。換句話說，政策的執行過程也是政策本身得到重塑的過程。

當政策進入到執行環節的第一個階段時，需要對政策進行一系列的具體安排，也即政策具體化。政策具體化的內容有以下幾個方面：一是政策分解。政策作為行動的準則，其內容本身通常只是一種原則性的規定，它不可能包括人們行動規范的具體細節。因此，就需要結合實際情況，對政策目標進行分解，編制詳細的執行計劃。二是組織準備工作。由于政策執行過程是在復雜的組織形式中進行的，組織的復雜性決定在政策執行中，必須做好組織準備工作。良好的行政組織是政策具體貫徹落實的保障機制，組織功能的發揮情況，直接決定著政策目標的實現程度。通過確定政策執行機構、配備政策執行人員、制定管理規章制度等為政策執行做好組織上的保障。三是物質上的準備。政策執行需要必要的財力準備和物力準備，這是保證政策執行的經濟基礎。經過這幾方面的政策安排，政策開始發生變化，逐漸從一個抽象的、理論意義上的政策，即原初形態的政策，變成為一個具體的、實踐意義上的政策。因為政策一旦進入執行環節，就立刻被置身于具體的時間和空間之中，政策不再以抽象的、理論意義上的形態出現，取而代之的是政策的具體形態。經過政策具體化，政策獲得了各種必要的資源保障，一切都已準備就緒。此時的政策也就處于一種剛性形態。

當政策獲得剛性時，也就進入政策執行的第二個階段。獲得剛性的政策開始作用于政策執行對象，并對周圍的環境產生影響。政策要與周圍的環境進行信息和能量的交換，圍繞著政策目標的實現，政策執行主體與政策執行對象之間有一個相互討價還價、談判與妥協的互動過程。在這個階段，政策執行主體會根據政策執行對象的實際情況以及周圍環境的變動情況選擇行政的、法律的、經濟的手段來執行政策。[6]選擇適當的政策執行手段能夠有效地促進政策執行主體發揮執行政策的積極性和創造性，促進政策執行對象自覺主動地接受政策，從而從整體上增強政策的效力。由政策獲取了豐富具體的新信息，尤其是關于政策執行對象及其周圍環境方面的信息，同時也受到政策執行對象及其周圍環境的反作用力量的影響，政策會在交換過程中不斷地調整——適應——再調整——再適應，經過多次的反復，最后形成一種融合的、相對穩定的狀態。

政策投入運行后究竟會有什么樣的結果，往往不能一目了然。但是，當政策經過政策交換形成融合形態時，政策就會慢慢趨于穩定，這時政策執行對象會逐漸接受政策，政策對周圍環境產生使政策執行主體以及政策制定主體都相對滿意的影響，政策目標得以實現，政策效果便顯而易見。政策效果的產生是復雜的，可能是直接的或者間接的，也可能是附帶的或者潛在的，但它最終是政策預定目標實現程度的現實狀態的體現，也是與政策執行主體和政策執行對象雙方行為相關的各種環境變化的整體性反映。政策效果的呈現，一方面，從政策內部來看，它是將政策目標分解成不同方面的具體要求，并在此基礎上加以量化，通過對政策作用的實際狀態與政策實施之前的狀態進行比較，得出政策效果。另一方面，從政策外部來看，不僅要與一個國家在一定歷史時期的總政策保持一致，還要與同一時期的其他政策相協調、相配套。因此，最終的政策結果是該政策與原有的相關的仍在起作用的政策相互作用效果的疊加。

四、政策形態分析的意義

政策形態分析及其模型的建構是建立在政策執行基礎之上的。政策執行的好壞、成功與否均可以從政策形態的變化中體現出來，這對政策形態進行分析和研究有十分重要的意義。在政策科學的分析和研究中，專門對政策形態的分析和研究并不多見。提出政策形態的概念，有利于對政策運作過程作更深入的認識。首先，政策形態是政策執行狀況的總體性映象，它不僅反映政策在其執行過程中自身狀態的變化情況，而且也反映政策相關因素的參與程度和配合程度以及相關因素對政策本身產生的影響大小。這有助于政策執行主體對政策執行的全局加以準確把握和判斷。其次，政策形態既是政策執行主體與政策執行對象之間以及各自內部之間相互博弈的結果的體現，又是政策與其周圍的社會環境相互適應的結果的體現。政策形態不僅能夠反映政策執行主體對政策的執行程度，又能反映政策執行對象對政策的接受程度。最后，由于政策形態與政策執行過程密切相關，對政策形態進行分析有利于政策執行主體掌握政策執行各階段政策資源的調配情況和政策執行對象對政策的反應程度，可以使其根據政策形態的變化采取積極有效的應對措施，以保證政策的順利貫徹實施。

參考文獻：

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責任編輯 侯 琦