政府在農(nóng)村社會保障制度中的角色定位

[摘 要]建立和完善農(nóng)村社會保障制度是建設(shè)和諧社會的一項重要工作。政府作為社會保障的主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的責(zé)任，主要包括完善法律責(zé)任、提供財政支持的責(zé)任、完善社會保障制度的責(zé)任以及宣傳教育的責(zé)任等。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社會保障；政府；責(zé)任

[中圖分類號]F842.0 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426(2008)06-0037-02

農(nóng)村社會保障制度建設(shè)是解決“三農(nóng)”問題、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的核心內(nèi)容。農(nóng)村社會保障制度在建設(shè)和發(fā)展過程中存在著諸多問題，其發(fā)展緩慢有著深層次的原因。政府作為農(nóng)村社會保障的責(zé)任主體，也是農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的責(zé)任主體，應(yīng)扮演好自己的角色，完善其行政責(zé)任主體的決定性功能。

一、政府是農(nóng)村社會保障的責(zé)任主體

1.政府在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中承擔(dān)主要責(zé)任的理論依據(jù)。我國延續(xù)至今的城鄉(xiāng)二元體制，造成了物質(zhì)資源、社會結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)手段、生活方式及人的文化素質(zhì)的差異，城鄉(xiāng)處于不平等競爭狀態(tài)，農(nóng)村總是處于弱勢。這種農(nóng)村相對落后的狀況，會從根本上制約國民經(jīng)濟的增長及社會的穩(wěn)定與和諧。這同樣需要政府利用“看得見的手”來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，這是政府應(yīng)在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中承擔(dān)主要責(zé)任的理論依據(jù)。

2.社會保障的性質(zhì)決定了政府應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村社會保障的責(zé)任主體。現(xiàn)代意義上的社會保障，從它誕生之日起就是政府行為。社會保障之所以是政府的職責(zé)，其中一個重要的原因就在于社會保障是一種公共產(chǎn)品，這種公共產(chǎn)品的特點決定了社會保障應(yīng)該由政府出面向全社會提供，沒有政府就沒有社會的保障服務(wù)。在農(nóng)村社會保障體系當(dāng)中，尤其農(nóng)業(yè)是自然風(fēng)險與市場風(fēng)險相互交織的弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在很大程度上受到自然條件的影響，而我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織又主要以家庭為單位，分散程度高、抗風(fēng)險能力弱，其對制度化的社會保障有著更強烈的要求。隨著農(nóng)村經(jīng)濟市場化程度的不斷提高，這種抵御生產(chǎn)和生活風(fēng)險的保障需求將會越來越大，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面也同樣如此。這就要求政府無論是從社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，還是從解決“三農(nóng)”問題緊迫性考慮，都應(yīng)盡快承擔(dān)農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)責(zé)任。

3.農(nóng)村社會保障的目標(biāo)決定政府應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村社會保障的主體。在現(xiàn)代社會，社會發(fā)展的根本宗旨在于：人人共享、普遍受益，即社會發(fā)展的成果對社會的絕大多數(shù)成員而言應(yīng)當(dāng)具有共享意義。農(nóng)村社會保障的目標(biāo)是滿足農(nóng)民日益增長的社會保障需要，兼顧效率與公平，公平優(yōu)先，這與政府的發(fā)展目標(biāo)是一致的。在這個意義上，也必須由政府來承擔(dān)主體責(zé)任，借助再分配手段來緩解收入分配不公的矛盾，為經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境。其他利益主體的逐利性決定了它們不可能成為農(nóng)村社會保障的主體。

二、我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中政府責(zé)任的缺失

長期以來，政府在農(nóng)村社會保障建設(shè)中角色定位不準(zhǔn)確，職能模糊，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.主體缺位，既缺乏有效的主導(dǎo)和組織作用，也回避了政府公共資金投入責(zé)任。政府對農(nóng)村社會保障支出的投入比例偏低，城鄉(xiāng)投入不均衡。農(nóng)村人口人均保障額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民尤其是城鎮(zhèn)職工。由于資金短缺，農(nóng)村社會保障不論是“五保戶”、最低生活保障還是扶貧，救災(zāi)救濟都存在著覆蓋面范圍過窄、保障水平過低的問題。

2.在理念上對社會權(quán)利公正的宣傳引導(dǎo)滯后，弱化了農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給功能，把本應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品推向市場，推向社會，造成農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺。

3.監(jiān)管機制缺乏，透明度差，擠占、挪用、貪污農(nóng)村社會保障基金的現(xiàn)象時有發(fā)生。

4.政府對農(nóng)村社會保障缺乏足夠的重視。長期以來，認(rèn)為土地保障和家庭保障足以應(yīng)對農(nóng)民的養(yǎng)老風(fēng)險，國家對農(nóng)民的保障無需承擔(dān)更多的責(zé)任。改革開放以來，社會保障改革主要是以城鎮(zhèn)社會保障改革為主，農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)長期處于被忽視的地位，大部分農(nóng)村人口基本上沒有和城鎮(zhèn)人口共同享受社會保障的權(quán)利。

三、目前我國農(nóng)村社會保障制度存在的主要問題

1.農(nóng)村社會保障水平低，覆蓋面狹窄，城鄉(xiāng)保障差距巨大。農(nóng)村社會保障無論是范圍還是標(biāo)準(zhǔn)，相對于城市而言是很低的。調(diào)查顯示，占人口總數(shù)20%的城鎮(zhèn)居民享受85%的社會保障，而占人口80%的農(nóng)村居民，僅享受15%的社會保障。在縣城以下集體單位的1000多萬職工和2000多萬個城鎮(zhèn)個體經(jīng)營者基本上得不到應(yīng)有的社會保障權(quán)利。如農(nóng)村沒有退休制度，大多數(shù)農(nóng)村老年人在年滿60歲以后仍要從事繁重的勞動。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市社會保障得到了前所未有的發(fā)展和提高。城鎮(zhèn)居民比過去得到了更可靠、更安全、更平等的社會保障，而農(nóng)村社會保障制度則亟待健全。

2.農(nóng)村社會保障資金短缺，立法滯后。當(dāng)前，我國社會保障資金的缺口很大，農(nóng)村社會保障資金尤為嚴(yán)重。資金已經(jīng)成為制約農(nóng)村保障事業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。大多數(shù)集體無力或不愿給予補助，國家的政策扶持又難以落實，這樣絕大多數(shù)普通農(nóng)民得不到任何補貼，只能靠個人繳納保障費。農(nóng)村由于經(jīng)濟發(fā)展水平低，農(nóng)民本身的個人繳費能力有限，有不少農(nóng)民干脆放棄投保。另外，農(nóng)村社會保障資金的管理比較混亂，沒有實現(xiàn)社會化，社會保障基金調(diào)劑范圍受限，難以形成穩(wěn)定的社保基金積累機制，無法為農(nóng)村社會保障事業(yè)提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，大大削弱了社會保障的保障功能。此外，當(dāng)前農(nóng)村社會保障在法律法規(guī)的制定上嚴(yán)重滯后，幾乎沒有一部同農(nóng)村社會保障有關(guān)的全國性法規(guī)。由于法治建設(shè)滯后，農(nóng)村社會保障建設(shè)缺乏有力的法律支持，陷入無法可依的尷尬境地。

3.農(nóng)村社會保障缺乏制度化。50多年來，農(nóng)村社會保障中除“五保”制度和優(yōu)撫保障一直比較穩(wěn)定外，其他社會保障形式往往缺乏穩(wěn)定性和制度化。政策針對農(nóng)村的救災(zāi)救濟撥款往往是不確定的、應(yīng)急性的，也是嚴(yán)重不足的。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，大量農(nóng)民工涌向城市，但他們讓老人和孩子留守在土地上。而當(dāng)一些農(nóng)民準(zhǔn)備重新返鄉(xiāng)勞作時，又發(fā)現(xiàn)自己的土地被占。“銀發(fā)浪潮”的來臨，使得農(nóng)村的養(yǎng)老問題非常嚴(yán)峻。

4.農(nóng)民社會保障意識淡薄。受傳統(tǒng)觀念的影響，當(dāng)前在農(nóng)村，以家庭為單位的社會保障仍然是農(nóng)村的主要形式，“養(yǎng)兒防老”的思想觀念依然存在。有些農(nóng)民的社會保障意識相當(dāng)?shù)。麄儧]有想過，也不敢想自己還有權(quán)利從國家享受到社會保障的待遇。我們在這次課題調(diào)研中，接觸到很多農(nóng)民，當(dāng)他們從政府領(lǐng)取養(yǎng)老金時都不敢相信。可見，在農(nóng)村，社會保障方面的宣傳教育嚴(yán)重匱乏。

四、建立和完善農(nóng)村社會保障制度中的政府責(zé)任

1.完善法律責(zé)任。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，市場經(jīng)濟條件下的社會保障也應(yīng)該是法治化的保障。當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障工作存在立法滯后、法律體系不健全、立法層次低、立法主體多元化、立法層次無序等多方面的問題。由于法律制度的欠缺，造成農(nóng)村社會保障的對象不明確、保障資金來源不穩(wěn)定、保障標(biāo)準(zhǔn)不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等問題。政府在推動農(nóng)村社會保障體系的建立中應(yīng)該遵循“立法先行”的原則。在我國完善農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中，迫切需要在整個社會保障的基本框架、內(nèi)容體系以及具體操作上包括保障對象、交費年齡、交費標(biāo)準(zhǔn)、基金管理、基金增值、經(jīng)費來源等問題上設(shè)置穩(wěn)定的操作規(guī)范。當(dāng)前要著手制定的是《社會保障法》，包括建立和完善社會保障的指導(dǎo)方針、基本原則、總體目標(biāo)和要求、保障對象以及機構(gòu)設(shè)置等等，通過法律的形式確定下來，從而為我國城鄉(xiāng)社會保障法建立提供根本性、基礎(chǔ)性法律依據(jù)。

2.完善財政支持責(zé)任。發(fā)展農(nóng)村社會保障需要大量的資金，沒有財政資金的支持和保障，農(nóng)村社會保障就是無源之水、無本之木。農(nóng)業(yè)是一個特殊的生產(chǎn)部門，受自然因素影響較大，處于弱勢地位，單靠農(nóng)民自身難以產(chǎn)生足夠的資金積累，政府應(yīng)當(dāng)加大資金投入力度。目前，在我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低下、農(nóng)民收入增長緩慢的情況下，由于大部分地區(qū)農(nóng)村集體和個人的繳費能力比較有限，因此，加大政府對農(nóng)村社會保障的財政支持力度就顯得非常重要。其一，增加對農(nóng)村社會救助、優(yōu)撫安置、社會福利等方面的財政支持。政府應(yīng)在農(nóng)村逐步建立最低生活保障制度，保障農(nóng)民的最低生活水平。繼續(xù)增加扶貧投入，完善管理機制，提高使用效益。其二，增加對農(nóng)村社會保險方面的財政支持。以農(nóng)民養(yǎng)老保險和農(nóng)村合作醫(yī)療為核心內(nèi)容的農(nóng)村社會保險是農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的重要內(nèi)容。在農(nóng)村社會保險發(fā)展初期，政府應(yīng)在資金上給予支持。為配合新型農(nóng)村合作醫(yī)療的建立，各級政府要不斷增加投入，提高補助標(biāo)準(zhǔn)，加強以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為重點的農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療救助體系。另外，還要確保資金到位，不能被中途挪用，更不能進私人腰包，因此需要加強監(jiān)督。

3.完善社會保障制度責(zé)任。建立完善的社會保障制度，使社會保障政策向農(nóng)民傾斜，將農(nóng)民全部納入到社會保障體系當(dāng)中。一是逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度是導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)分割的社會保障制度以及阻礙農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移等問題的重要因素。二是建立教育投入促進制度，解決農(nóng)民子女的教育費用負(fù)擔(dān)過重的狀況。對于農(nóng)民送子女上大學(xué)，可按子女入學(xué)年限，國家對學(xué)生父母每人獎勵一份養(yǎng)老保險或經(jīng)費補貼。三是完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。四是探索建立符合農(nóng)村特點的養(yǎng)老保障制度。五是全面建立農(nóng)村最低生活保障制度。最低生活保障制度是國家給予社會成員以滿足其最低生活需要的物質(zhì)幫助，是國家實施的最后一道保障的安全網(wǎng)，也是保障制度最低層次的目標(biāo)。六是完善目前已經(jīng)設(shè)置的勞動與社會保障部統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的職能，同時在部門內(nèi)設(shè)立專門的農(nóng)村保障委員會，各級政府應(yīng)該成立地方各級農(nóng)村社會保障委員會，專門負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村社會保障工作，統(tǒng)一管理基金籌集、待遇發(fā)放等事務(wù)，但管理機構(gòu)一定要接受監(jiān)督。

4.完善教育責(zé)任。針對農(nóng)民現(xiàn)代社會保障意識淡薄的狀況，政府應(yīng)動用包括電視、報紙等媒體、政策宣傳等各種力量進行農(nóng)村社會保障宣傳教育。采用靈活多樣的方式讓廣大農(nóng)民群眾充分認(rèn)識到農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的重要性，明確他們應(yīng)享受到的各項權(quán)利，并通過相應(yīng)的法制教育，讓其認(rèn)識到依法繳納社會保障基金是自己應(yīng)履行的義務(wù)，從而增強其社會保障意識，提高參與社會保障的積極性與自覺性。

責(zé)任編輯 鄒順橋