我國非政府組織與政府的關系

[摘要]非政府組織與政府之間的合作關系受到了眾多學者的重視#65377;目前，我國非政府組織由于政治#65380;經濟#65380;社會關系的特殊性，與政府之間只是一種從屬性的合作關系，還缺乏相對的獨立性#65377;隨著公民社會的逐步建立和行政改革的逐漸深入，非政府組織與政府建立一種新型的競爭性的合作關系是解決兩者關系問題的關鍵#65377;

[關鍵詞]非政府組織;合作關系;從屬性;競爭性

[中圖分類號]C2603[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2008)05-0020-03

一#65380;我國非政府組織的發展背景

20世紀80年代以來，在全球性“社團革命”與“新公共管理運動”的背景下，非政府組織在全球范圍內迅速發展#65377;“我們置身于一場全球性的‘社團革命’之中，歷史將證明這場革命對20世紀后期世界的重要性不亞于民族國家的興起對于19世紀后期的世界的重要性#65377;”[1]20世紀90年代，中國的非政府組織也得到了空前的發展#65377;目前全國各種形式的非政府組織已達到約20萬個，50年代全國性社團僅有44個#65377;為什么中國非政府組織會有如此迅速的發展呢?

首先，存在著深刻的社會背景#65377;從國際上看，20世紀后期的“社團革命”，伴隨經濟#65380;科技發展引起的全球化和信息化浪潮，使得世界各國政府普遍面臨著政府規模過大和科層制公共行政模式缺陷導致的政府危機，這構成了全球非政府組織發展和行政改革的共同背景#65377;由于現代社會中民主和公民參與的浪潮高漲，人們對于國家作為發展代理者的局限性和富有吸引力的非政府組織的優勢日益形成共識#65377;從國內看，自從80年代以來，我國各種非政府組織共同面對的政治#65380;經濟#65380;法律等社會環境，都有了許多不同的特點#65377;特別是改革開放后，強國家——弱社會的格局發生重大變化#65377;原來高度集中的經濟和政治體制瓦解，以縮小和重新界定政府作用范圍，構建“大社會，小政府”為目標的行政改革，使全能型政府機構大幅度削減，迫使政府有意識地將“掌舵”和“劃槳”分開，而在國家放權的過程中，出現了大量政府做不好，市場又不愿做或做不好的社會公共事務，這為中國的非政府組織的興起提供了廣闊的空間#65377;

其次，存在著理論學術背景——公民社會理論#65377;近年來國內學界，越來越多的學者把“公民社會”作為一種分析工具或價值取向#65377;公民社會要領最初被用來批判極權國家，并重新界定社會與國家的關系#65377;現在“公民社會”被界定為介于國家和個人之間的活動領域，其基本的組成要素是非政府的民間組織#65377;[2]它強調公民與國家的合作與共生關系，注重通過公民對社會事務的積極參與，達到對社會與國家的“良好治理”#65377;自上個世紀70年代末，中國在政治領域和經濟領域進行了深刻變革，中國的公民社會逐步萌發，公民社會理論應運而生，非政府組織作為其基本組成要素也成為學術界關注的焦點#65377;

最后，非政府組織的全球化#65377;國外非政府組織在中國的工作促進了中國非政府組織的產生和發展#65377;上世紀80年代以來，隨著國外非政府組織在中國扶貧和環保工作的開展，中國民間組織與它們之間的聯系和交流越來越多，這些國外非政府組織有著先進的項目管理經驗，為中國培養了一大批從事國際工作的專業人才，也為中國非政府組織的發展提供了很好的借鑒作用#65377;

二#65380;對非政府組織與政府關系的定位

(一)非政府組織的含義

非政府組織是一個比較新的概念，英文全稱是Non-Governmental Organization(簡稱NGO)#65377;學術界對NGO的定義眾說紛紜，莫衷一是#65377;筆者將其定義為:非政府組織是依法建立的#65380;非政府的#65380;非營利性的#65380;自主管理的#65380;非黨派性質的，并且具有一定志愿性質#65380;致力于解決各種社會問題的社會組織#65377;[3]由于非營利領域各種組織的稱謂和特征不盡相同，在許多相關文獻中，非政府組織通常也被稱為非營利組織#65380;第三部門#65380;準政府組織，等等，在我國，官方一般稱其為民間組織，

(二)學術界對非政府組織和政府關系的定位

目前在關于非政府組織的研究中，非政府組織與政府之間的關系是一個活躍的領域#65377;學者康曉光在《轉型時期的中國社團》一文中提出，這兩者的關系實質上是一種國家與社會的關系#65377;學者張小軍也在《雙重部門與影子國家》一書中提出民間組織或所謂的非營利組織具有第一和第二部門的雙重特征#65377;根據非政府組織對政府的依賴程度和雙方合作程度，我們把二者關系分為五個層次:

1.伙伴關系或合作關系#65377;新公共管理用“公私部門的戰略伙伴關系”來概括政府部門與非政府組織#65380;企業之間的合作關系，關于二者合作的途徑，主要是互存性合作和分工性合作#65377;[4]目前這種觀點占有主流地位，國外大部分的學者都接受這一觀點，認為政府與非政府組織之間是合作關系，政府尊重非政府組織的相對獨立性與合法權利#65377;

2.合約關系#65377;非政府組織與政府之間是“購買者”與“提供者”的關系，政府在不同的服務提供者之間選擇其所喜歡的進行購買#65377;[5]

3.競爭關系#65377;政府不是公共物品的唯一提供者，“在美國，明顯地把這些組織看成是競爭對手，而非解決問題的潛在伙伴#65377;”[6]

4.對抗關系#65377;非政府組織“作為公民社會的一個重要力量，防止#65380;削弱或補救政府與市場對公眾利益的侵犯是非政府組織的天然使命#65377;因而兩者之間存在對抗關系#65377;”[7]

5.分立關系#65377;政府與非政府組織之間的關系還有一種可能:既不合作也不沖突，非政府組織只在限定的范圍內開展活動，與政府公共政策實施沒有明顯的聯系#65377;當然這種關系是很少見的，現代社會的工業化理性和政府組織的科層化設置使政府對社會的影響無處不在#65377;

(三)我國非政府組織與政府關系的現狀

改革開放以前，我國是一個高度集權的大一統社會，國家掌握了社會中絕大部分資源的配置權，政府長期扮演著“全能政府”的角色，對整個社會大包大攬，非政府組織受到政府的嚴格控制#65377;在這種情況下，非政府組織為了生存和發展不得不依靠政府獲取政治合法性，因此，學術界普遍認為我國的非政府組織具有嚴重的“官民二重性”，更多地扮演著政府助理或政府延伸機構的角色，甚至有學者稱其為“二政府”#65377;非政府組織的“半官半民”地位決定其與政府幾乎沒有對抗關系和競爭關系，所以在非政府組織與政府的合作中，都沒有將其獨立性作為一個重要因素來考慮，非政府組織對政府的依從以及政府對其的干預都變得順理成章，這也就是我國非政府組織與政府關系的現狀——從屬性的合作關系#65377;

由于我國非政府組織與政府并沒有構成真正的合作關系，這種尷尬的合作關系必然會導致兩種后果:其一，由于非政府組織成了政府的附屬物或半官方機構，很容易像政府一樣出現“政府失靈”的情況，這往往會造成非政府組織的效率低下，無法完成更多的社會使命#65377;同時也可能增加政府的規模和財政負擔，使政府的效率更加低下#65377;其二，由于“半官半民”的性質，當權力與公共利益沖突時，非政府組織難以代表或維護公共利益，這影響它的社會影響力和公眾對它的支持程度#65377;

而我國行政改革和社會發展目標是“大社會，小政府”，這與從屬性的合作關系是不相匹配的#65377;因此，我們應該重新定位非政府組織與政府的關系，使其既能與政府更有效的合作，更好幫助政府解決社會問題，又能充分維護其獨立性，完成其歷史使命#65377;

(四)培植新型關系——競爭性的合作關系

既然政府不是公共物品的唯一供給者，那么非政府組織在很多方面也可以提供和政府一樣的公共物品#65377;這就意味著非政府組織與政府不僅可以合作，而且也存在競爭的可能性#65377;美國學者文森特·奧斯特羅姆提出的“多中心”理論為這種競爭性合作關系提供了一定的理論支持#65377;這種權力分散管轄交疊的“多中心”秩序包括公共服務經濟的多中心#65377;在這種條件下，政府不是公共服務的壟斷者，公民#65380;非政府組織也可以主動為社會提供公共服務#65377;從而，在公共服務經濟中引入競爭和半市場機制，促使公共服務提供者在競爭中提高效率#65377;[8]

根據西方國家公共部門理論和文森特·奧斯特羅姆的“多中心”理論，我國非政府組織與政府可以建立一種競爭性的合作關系，通過競爭來促進合作#65377;在這種新型關系中，非政府組織通過與政府競爭保持獨立性，避免出現從屬性合作關系中的尷尬情況，二者合作，共同承擔為社會提供服務的責任#65377;非政府組織與政府的競爭主要體現在對公共事務的管理權限上#65377;這種競爭關系不同于對抗關系，對抗意味著反抗政府的各種行為，而競爭的目標是為了獲取在公共事務管理中的有利資源，非政府組織對政府制約只是競爭所造成的客觀結果#65377;更為重要的是在這種競爭性合作關系模式中，合作因素對緩和政府與非政府組織之間的矛盾起到重要作用#65377;合作與競爭是這種新型關系的兩個制約因素，使得非政府組織與政府不會走向兩個極端——過分強調合作而導致非政府組織喪失獨立性或過分強調競爭而導致一系列社會秩序問題#65377;

三#65380;建立競爭性合作關系的前景分析

建立非政府組織與政府的競爭性合作關系并不是要用非政府組織取代政府的職能，而是要求我們從新的角度來看待并且改革我國非政府組織與政府的關系#65377;二者應該在合作的基礎上并存，在具體運作上體現自己的優勢與力量，通過競爭完善自己#65377;這種新型關系的建立對解決兩者關系中的問題有重要作用#65377;第一，這種競爭性的關系在很大程度上體現了非政府組織的獨立性，可以積極發揮其合理優勢，有利于非政府組織獲得社會#65380;公眾和政府的支持，完成歷史使命#65377;第二，這種新型關系有助于提高非政府組織與政府雙方的效率#65377;在市場規則的體制下，競爭最能發揮各自的優勢，就我國政府機構存在的效率低下問題而言，更如一劑強心針，迫使政府部門提升形象，更多更好地為社會謀福利，促進改革順利進行#65377;第三，這種關系有助于我國“大社會，小政府”社會結構的建立，有助于推進我國的政治和行政體制改革#65377;建立競爭性的政府與非政府組織的合作關系，既可以縮小政府的規模，避免科層制結構的弊端，減少政府尋租行為，提高政府行政能力和辦事效率，又可充分調動社會參政積極性，在全社會范圍內優化資源配置，從而使我國社會結構逐漸向“大社會，小政府”方向發展#65377;第四，非政府組織的充分發展會帶來公共管理的社會化和政府公共政策的社會化，推動社會“善治”#65377;非政府組織是志愿性質的致力于解決各種社會問題的社會組織，它的充分發展是公民普遍參與公共事務管理的表現#65377;

當然，這種新型關系也有負面影響，如雙重管轄權#65380;管理空白等問題#65377;但這并不是影響我國非政府組織與政府新型關系建立的主要障礙#65377;我們應該主要考慮的問題是競爭性合作關系建立的三個基本條件:一是比較完善的能夠使社會資源自由流動的市場經濟體制，能夠使社會資源流向競爭效率較高的一方;二是真正的政治民主及公民自由，公民能夠真正成為裁判者，給雙方帶來競爭的壓力;三是完善#65380;公平的法律制度，能夠有法可依，提供公平的法律環境#65377;從我國目前的情況看，還沒有達到這些條件#65377;此外，在我國這樣一個有著集權傳統和習慣的社會中，在“國家代表公允”的認同模式下，非政府組織身份的合法性問題以及政府的態度也是決定兩者新型關系能否建立的關鍵問題之一#65377;

那么對于正處于社會轉型期的政府和非政府組織來說，應該如何來發展兩者的競爭性合作關系呢?首先，對政府而言，要轉變政府職能，政社分開，放開對非政府組織的管制#65377;隨著社會發展，政府職能逐漸向公共管理職能轉變，這種管理方式對管理主體提出了更廣泛的要求，所以在建立競爭性合作關系過程中，政府應該下放更多的自主權給非政府組織，提供更多的制度支持，使其成為一種真正意義上的合作者和競爭者#65377;其次，對非政府組織而言，必須提高自身的經營管理能力#65377;非政府組織要保持獨立性，就必須減少對政府的依賴性#65377;這種依賴性主要體現在資金來源上，所以非政府組織應增加投資主體，達到資金渠道多元化#65377;同時非政府組織要保持合法性，必須加強內部管理，提高民主管理和現代化組織管理的程度，而且要加強與其他組織之間的聯系，善于綜合#65380;表達#65380;捍衛各種特殊群體的利益，滿足多元化利益的要求#65377;再者，要真正解決中國的非政府組織與政府存在的問題，還需要社會整體的共同努力#65377;我們不僅需要完善法律，給非政府組織的發展提供一個合理合法的環境，也需要提高公眾的民主意識和自覺行動能力#65377;除此之外，國外非政府組織的發展比較早，也比較成熟，我們要充分借鑒國外非政府組織處理與政府關系的方式和成功經驗，加強與國外非政府組織的合作與溝通，以盡早讓我國非政府組織與政府的關系走上正軌#65377;

總之，非政府組織的發展在很大程度上是一個國家，一個社會進步的標志#65377;建立非政府組織與政府之間的競爭性的合作關系不僅符合世界潮流，也符合我國的社會發展趨勢，對我國實施現代化戰略，建立一個自主而多元化的社會有著積極意義#65377;

參考文獻:

[1]何增科.公民社會與第三部門[M].北京:社會科學文獻出版社，2000.

[2]趙黎春.非政府組織問題初探[J].中共中央黨校學報，1997，(4).

[3]俞可平.全球化:全球治理[M].北京:社會科學文獻出版社，2003.

[4][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業精神如何改革著公營部門[M].上海:上海譯文出版社，1996.

[5]丁元竹.轉型時期非政府組織的發展[OL].http：//www.chinareform.org.

[6]謝蕾.西方非營利組織理論研究的新發展[J].國家行政學院學報，2002，⑴.

[7][美]B蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京:中國人民大學出版社，2002.

[8][美]朱莉·費希爾.NGO與第三世界的政治發展[M].北京:社會科學文獻出版社，2002.

責任編輯 侯 琦