我國礦業資源型城市社區管理模式淺析

[摘要]我國礦業資源型城市具有獨特的城市特點，這些特點決定了其社區建設和管理應該符合其自身特色和實際條件#65377;本文探討了礦業資源型城市社區管理存在的問題以及管理模式創新#65377;

[關鍵詞]礦業資源型城市;城市社區;社區管理模式

[中圖分類號]C912.81[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2008)05-0063-02

一#65380;我國礦業資源型城市社區管理的特點及其不足

資源型城市發展問題是近年來學術界討論的熱點問題之一#65377;資源型城市是伴隨著礦產資源和森林資源的開發而興起，并以資源開采為主導產業的城市#65377;礦業資源型城市分為“因礦而生的城市”和“因礦而興的城市”#65377;本文以“因礦而生的城市”為研究對象#65377;這類城市多為緣礦而建，“先企業，后城市”，即先有資源開發企業而后有城市(政府)#65377;在城市發展初期都是采用“企政合一”的管理體制#65377;其城市特點是經濟結構單一性#65380;形成突發性#65380;布局分散性#65380;管理條塊分割性#65380;區域城市功能不全[1]#65377;這類城市由于其城市形成特點及其經濟結構與其他一般城市不同，因而社區發展及管理呈現出與一般城市社區不同的特點#65377;

1.地方政府處于弱勢地位，對社區建設推力不足#65377;目前，在我國城市社區建設和發展中，大多數地方政府都發揮著重要的推動作用#65377;由于新中國長時間處于計劃經濟體制下，社會長期處于“以單位制為細胞的#65380;以縱向組織為中介的#65380;高度中央集權的體制之下”[2]，因此，無論是“自治社區”取向的“沈陽模式”還是“行政取向”的“上海模式”，地方政府都在其中扮演了絕對的“主角”，政府既是社區建設的發動者，也是推動者#65377;但是，在礦業資源型城市形成過程中，由于城市形成較晚，地方政府一直處于弱勢地位，在社區建設中的推動力明顯不足#65377;

首先，從時間上看，在礦業資源型城市中，往往是“先有礦業企業，后有地方政府”#65377;而在企業發展過程中，由于社會依托條件差，勢必要承擔起一部分政府應當承擔的責任和職能#65377;只有當企業有了進一步發展壯大后，地方政府才建立起來，相應的政府派出機構——街道辦事處也逐步建立起來#65377;因此，在這些城市中，企業不僅在時間上“在先”，而且在“空間”上也是“在先”#65377;

其次，在行政權力體系中，許多礦業資源型城市中的礦業資源企業是一種獨立性較強的實體#65377;在縱向的領導體系中，這些大型企業集團多屬于中直單位或省直單位，行政級別較高#65377;雖然有些事務要接受地方政府規章制約，但是其與地方政府大體上是平行#65380;協作的關系，呈現出“單位社區化”的特點:一是單位和社區在城市地理空間上的重疊，這種重疊大至整個市區(例如大慶石油管理局和大慶市#65380;銅川礦務局和銅川市)，中至市轄區，小至街道辦事處和居民委員會轄區;二是通常所說的“單位辦社會”，用單位的多元化功能取代了社區功能#65377;在一些大型企業中甚至設有公安分局和派出所，直接行使社區政府的治安管理職能#65377;更多的企業中設有家屬委員會機構，在單位居住區中行使類似于居委會的職能，與居委會同樣列入街道辦事處的隸屬序列;不同之處在于，居委會干部從街道領取補貼，家委會干部則通常是企事業單位的正式干部[3]#65377;

再次，在資源控制方面，由于駐區礦業企業在地域上的集中性和相對封閉性，使其在資源占有控制方面遠遠超過地方政府，因此，地方政府則處于“弱勢地位”，駐區企業往往處于“強勢地位”#65377;

2.社區社會資本缺失，社區居民參與能力不足#65377;我國礦業資源型城市的發展歷程一般經歷了“礦產資源開發——企業規模擴張形成基地——鎮區——資源開發主導產業的輻射和帶動——服務業和農業的發展——小城市”這樣一個過程#65377;在這些城市中，“單位辦社會”現象表現最為明顯#65377;企業擁有自己的學校#65380;醫院#65380;活動中心等附屬設施，企業職工過分依賴企業，形成了嚴重的“單位情結”#65377;封閉化的生活空間催生出了單位人特有的封閉化的單位歸屬意識，其單位內部形成了濃厚的家族化的群體氛圍[4]#65377;

隨著市場經濟的發展，礦業資源型企業實行減員增效措施，一批人從單位走向社區，實現“單位人”向“社區人”轉變#65377;在這一轉變過程中，下崗職工對于舊體制的留戀所產生的利益損失感#65380;被剝奪感和心理挫敗感變得更加強烈#65377;對于社區情感和歸屬感淡薄，參與社區管理積極性低，對于一些問題依然存在對單位的“等#65380;靠#65380;要”思想，不能從心理上實現“社區人”轉變，社區內人際互信#65380;參與網絡等社會資本缺失#65377;

3.城市社會結構簡單，非政府組織發育緩慢#65377;目前，我國的礦業資源型城市經濟以資源型企業為主，產業結構單一#65377;城市依托資源型企業而形成發展，管理體制條塊分割#65380;城市功能缺位#65377;例如，在一些煤礦企業為主的城市，礦務局的行政級別往往同所在的地區政府一樣，或高于所在地區政府，煤礦在一定程度成了“城中城”#65380;“市中市”#65377;這些問題的存在使得城市社會結構簡單，各類非政府組織的發育空間狹小，發育緩慢#65377;

二#65380;我國礦業資源型城市社區管理模式創新

根據我國礦業資源型城市自身特點和我國城市社區自治化發展趨勢的要求，我國礦業資源型城市社區管理模式創新的總體的思路應該是:揚長避短，建立多元主體#65380;突出自治的管理模式#65377;

地方政府要調適自己在社區管理中的角色定位，成為社區管理的推動者#65380;參與者#65380;指導者#65380;協調者，培育社區自治能力，推動社區發展;駐區企業在社區管理中應成為社區管理的參與者與資源支持者，與社區建立互動機制，雙方的關系是“共駐#65380;共建#65380;互助#65380;互益”關系，企業的發展離不開社區，社區管理更離不開企業的支持;社區居民作為社區管理主體之一，應該關心社區事務，增強社區意識和社區歸屬感，提升參與社區管理能力;非政府組織應成為聯系地方政府#65380;駐區企業#65380;社區居民之間關系的紐帶，成為社區管理發展的粘合劑#65380;穩定劑#65377;

在礦業資源型城市社區管理模式重構中，必須處理好這幾個管理主體與社區的關系，以平等參與#65380;民主協商#65380;公平公正#65380;環境良好#65380;安全#65380;秩序#65380;尊重#65380;關愛#65380;互助#65380;信任#65380;責任#65380;志愿精神等為要素，充分發揮利益相關者在社區管理中的信息溝通#65380;對話協商#65380;參與決策#65380;監督評估等作用，形成多元管理主體#65380;突出自治的管理模式[5]#65377;

1.重塑地方政府角色，再造政府與社區關系#65377;在礦業資源型城市，由于地方政府的“弱勢地位”，在社區管理中常常處于尷尬地位，因此必須重塑地方政府在社區管理中的角色，再造政府與社區的關系#65377;

第一，正確認識礦業資源型城市社區功能，樹立“和諧社區”理念#65377;政府要正確認識資源型城市社區管理與經濟發達地區城市社區管理的差異性，在下放權力，扶持社區的同時也要充分調動企業的積極性，既要合理劃分社區的職責和權限，也要讓有能力的企業積極地參與到社區建設中來，要使得社區場域中的各個要素都充分的和諧的發揮其應有的功能[6]#65377;黨的十六屆四中全會提出了構建和諧社會的目標，社區是社會管理體制的重要組成部分，也是和諧社會的基礎，和諧社會目標的實現離不開社區的和諧#65377;因此政府應樹立“和諧社區”的理念，構建和諧的政府#65380;社區關系#65377;

第二，調適政府的角色地位#65377;我國社區發展起步晚，社區的建設和管理離不開政府的推動#65377;政府在處理與社區的關系時應把握“掌舵”與“劃槳”的關系，避免“社區是個筐，一切往里裝”的思維模式，合理弱化社區的“準政府”色彩#65377;同時，政府在城市社區建設中要承擔倡導者#65380;指導者#65380;支持者#65380;協調者和宏觀管理者等一系列角色，這些角色之間相互聯系#65380;相互依存#65380;相互補充，構成了政府在城市社區建設中的“角色集”#65377;政府要適應社區管理的需要，及時調適自己的角色地位，逐漸培育社區的自治能力，在社區管理政策#65380;人力資源政策上給予社區更多自主權，真正實現社區的自我管理#65380;自我教育#65380;自我發展#65377;

2.互助互利，建立駐區企業與社區的互動機制#65377;應按照“實事共辦#65380;事務共管#65380;設施共建#65380;互動互助#65380;共同參與”的思路，逐漸培育和發展共同利益，形成“你中有我，我中有你，誰也離不開誰”的氛圍，逐步建立駐區企業與社區的互動機制#65377;

第一，社區為駐區企業發展提供服務支撐#65377;駐區企業是指城市中的礦業資源型企業，這類企業一般規模比較大，先于城市而存在，城市的興衰與企業的興衰密切關聯#65377;甚至一些供水#65380;供氣#65380;公交等基礎設施都由企業建設管理，企業在城市管理中處于“強勢地位”#65377;城市管理和發展離不開企業的支持，作為社區管理更離不開企業的支持#65377;礦業資源型城市居民主體以礦業企業職工為主，居住比較集中，對企業認知歸屬感強#65377;但隨著市場經濟發展，企業也逐步擺脫計劃經濟影響，將更多的“企業辦社會”職能甩掉，隨之更多的人走入“社區”，社區承載了更多的社會管理職能，成為企業的“穩定器”#65380;“減壓閥”#65377;社區應幫助企業化解矛盾，解除后顧之憂，同時使企業職工逐步獲得“社區認同感#65380;歸屬感”，降低對企業依附度，實現企業與社區的和諧發展#65377;

第二，駐區企業為社區發展提供資源支持#65377;駐區企業在社區管理中應為社區管理提供資源支持，包括人力資源#65380;物力資源#65377;社區管理中人力資源獲取，應該采取公開競聘方式，積極吸納企業精英進入社區，特別是退休的原企業領導#65377;企業精英擁有更多的社會資本，進入社區管理后，帶去多年積累的關系網絡，一方面實現其自身價值，另一方面建立起與駐區企業之間的密切聯系，有利于社區和諧穩定，促進社區有效管理#65377;駐區企業應向社區開放被“單位”分割的社會資源，使企業的資源得到最大化的利用，為社區發展提供更好的條件#65377;

3.以居民為本，塑造“自治”社區文化#65377;社區自治之“本”在于社區居民#65377;社區自治水平的高低根本取決于社區居民素質和能力的高下#65377;因此，在社區管理中，應該樹立“以居民為本”的理念，通過建立“自治”的社區文化來提高居民的素質和參與能力#65377;

社區文化是指通行于一定地域范圍內的特定文化現象，它是社區成員在長期的生產和生活過程中創造出來的以滿足社區需要的生活方式#65380;行為方式和思維方式的總和，包括社區居民的信仰#65380;價值觀念#65380;行為規范#65380;歷史傳統#65380;社區習俗#65380;生活樣式#65380;地方語言和特定符號表征等[10]#65377;社區應塑造“自治”社區文化，培育居民的社區意識，營造社區內多方互動#65380;廣泛參與的良好氛圍#65377;

此外，就社區而言，作為社會資本的情感#65380;互信#65380;公民參與網絡，意味著一種更為和諧的人際關系，意味著社區的一種互助共濟#65380;互惠互信#65380;誠實公平#65380;注重團結與參與的人文環境，同時也意味著社區發展的一種更為有利的條件，它能夠極大促進和諧社區的建設和發展，推進社區治理與社會和諧#65377;因此，要重建社區社會資本，激發和培育社區的參與精神，培育社區信任和網絡體系，形成良好的社區規范#65377;

參考文獻:

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[2]張靜.國家與社會[M].浙江:浙江人民出版社，1998.

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[5]吳光蕓.利益相關者合作邏輯下的我國城市社區治理結構[J].城市發展研究.2007，(1).

[6]高云飛.東北資源型城市社區建設面臨的問題及解決問題的思路——場域視角下的社區問題探討[J].長春理工大學學報(社會科學版).2006，(5).

責任編輯 杜福洲