防范與化解地方政府債務風險

[摘要]無論是一個國家還是一個地方政府，如果債務負擔沉重，將會嚴重影響該級財政的運轉，威脅到當地政治經濟生活的穩定，因此，必須引起各級政府的高度重視#65377;本文通過對遼寧地方政府債務情況的實地調研，了解地方政府債務的基本情況，并對此進行分析，提出防范和化解地方政府債務風險的對策#65377;

[關鍵詞]地方政府債務;直接債務;財政收入;財政缺口

[中圖分類號]F8，D625[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2008)05-0039-03

目前，遼寧地方政府債務問題比較突出，債務規模大#65380;增速快，地方政府負擔沉重，在局部已形成高風險區，如不積極防范和及時化解，將對遼寧的可持續發展造成嚴重威脅#65377;因此，有必要對遼寧地方政府債務的構成及防范與化解的對策作以深入的研究#65377;

一#65380;地方政府債務及類型

通常，人們關注比較多的是國家債務，并且在人們心目中把國債也視同國家債務，甚至把地方政府債務也融入國家債務或國債之中#65377;其實，國家債務#65380;國債#65380;政府債務各自有著不同的內涵#65377;

國家債務是一個國家對內和對外承擔償還義務的債務;國債是一個國家中央政府對內和對外承擔償還義務的債務;政府債務是一個國家的各級政府及所屬部門對內和對外承擔償還義務的債務#65377;國家債務既包括中央政府債務，也包括地方各級政府債務的凈值(地方政府債務總額扣除中央政府與地方各級政府之間相互借貸的數額)#65377;由于地方各級政府所處的地位不同，職能范圍不同，地方政府面臨著對上對下的公共事務，政府間的事權和財權的交叉，受現行法律法規的制約，地方政府債務的形成較為復雜#65377;僅從某一地方政府來看，其債務數額是實的，是該政府承擔償還責任的債務#65377;若從政府間資金的有償轉移來看，各級政府債務的匯總并不等于一國的債務總額#65377;因政府間資金的借貸和轉貸，使得地方政府債務相對于國家債務存在著重復計算(有償資金和無償資金的層層轉貸)和虛擬數額(上級無償性資金對下級貸款，或下級為了平衡資金調度向上級借款和欠繳上級結算款)#65377;正是基于地方政府對己而言債務的真實性和債務形成原因與途徑的復雜性，地方政府債務才成為債務管理的重點和難點#65377;因此，研究國家債務既要研究國債，又要研究地方政府債務#65377;同時，研究債務問題，不僅要研究直接舉借的債務，更重要的是研究所有應由政府承擔最終償還責任的債務#65377;以是否承擔償還責任或義務作為確認債務的標準，比是否直接舉借和直接償還作為確認債務的標準更具有全面而現實的意義#65377;

以承擔償還責任或義務作為確認債務的標準，按照國際通用的統計口徑，國家債務或政府債務分為四種類型(1)直接顯性債務#65377;這是由國家法律或合同明確規定的，不依賴任何具體事件發生，必須由政府償還的債務#65377;如財政赤字#65380;政府舉借的內外債等#65377;(2)直接隱性債務#65377;這是產生于政府中長期公共政策，并沒有以法律#65380;合同明確規定的政府債務#65377;如公共投資項目的中長期維護費#65380;未來養老金收支缺口等#65377;(3)或有顯性債務#65377;這是以法律#65380;合同形式確定的，在某一特定事件發生情況下，需要由政府償還的債務#65377;如政府為公共部門和私人部門融資提供擔保而產生的政府債務等#65377;(4)或有隱性債務#65377;這是沒有被政府納入預算，但在市場失靈#65380;迫于公眾壓力下，政府不得不償還的債務#65377;這類債務大多由經濟社會生活中的私人風險轉化而來，有的是由下級政府破產#65380;突發性自然災害等原因引發，對財政沖擊最大#65377;

二#65380;遼寧地方政府債務的構成

針對遼寧地方政府債務問題，我們對某市進行了調研，調研的結論是:目前，遼寧部分地方政府的債務問題已非常突出#65377;以該市為例，截止2006年末，該市政府債務余額為186162萬元#65377;其中直接債務余額為65840萬元，占債務余額的35.4%;擔保債務余額為120322萬元，占債務余額的64.6%#65377;按照內外債分類，內債余額180998萬元，外債余額5164萬元，外債余額僅占直接債務和擔保債務余額的3%#65377;上述數字是按照財政部的要求，使用2006年新的債務統計系統軟件程序，債務統計在項目#65380;內容上較2005年有很大變化，統計范圍只包含直接債務#65380;擔保債務兩部分，隱性債務不在統計口徑之內，因此使得2005年底的91760萬元隱性債務余額沒有計算在其中，使該市的債務余額減少很多#65377;總體上講，遼寧地方政府債務主要由以下幾部分構成#65377;

(一)中央政府債務轉化為地方政府債務#65377;現行《預算法》規定，不允許地方政府直接發行政府債券#65377;我國政府債券是以國債的名義發行的，并以中央政府為發行主體，近年來實施積極財政政策，國債發行的規模有較大幅度的提高#65377;中央政府不僅自己直接發行國債，同時還以國債的名義代為地方政府發行債券#65377;中央政府的國債，除了中央直接支出外，相當規模轉貸給地方政府使用#65377;以該市為例，在2006年底的65840萬元直接債務中，有36459萬元的國債轉貸資金，占直接債務的55.38%，占全部債務總額186162萬元的19.58%#65377;另外，地方政府通過中央政府辦理的外國政府貸款和國際貨幣基金組織貸款數額也逐年增多#65377;被調查的城市國際金融組織貸款(世行貸款)和政府擔保的外國政府貸款占全部債務的2.78%，比2005年的2.34%提高了0.44個百分點#65377;

(二)中央政府對地方政府的項目貸款#65377;中央財政為提高財政資金的使用效率，通常對一些適宜地方管理但屬于中央宏觀調控的政策性項目支出，采用對地方政府項目貸款管理的辦法，如農業綜合開發貸款#65377;這部分資金構成地方政府對中央政府的負債#65377;比如該市，對中央政府的農業綜合開發借款2006年底為3697萬元，比2005年的2742增加了955萬元#65377;

(三)財政困難形成的地方政府債務#65377;由于種種原因，許多地方政府財政困難，市#65380;縣#65380;鄉三級財政欠發巨額的社會保障基金#65377;該市2006年底拖欠企業離退休人員基本養老金17467萬元#65377;特別是許多縣級政府和鄉級政府財政困難表現得尤為突出，欠發公教人員工資的現象相當普遍，數額巨大#65377;

(四)地方公共部門債務轉化為地方政府債務#65377;地方公共部門債務主要包括地方政府各部門所屬公共事業單位的債務#65380;地方國有企業的債務#65380;地方政府擔保的貸款等#65377;這部分債務在清債時，如若原借債主體不能償還，將轉化為地方政府債務#65377;該市截止到2006年底此項債務合計為135944萬元#65377;

(五)承擔道義義務形成的地方政府債務#65377;地方政府承擔的這部分債務主要是為了維護公眾利益和維持社會政治經濟生活的穩定而主動承擔的非法律意義的債務，如特大企業破產的債務清理#65380;城市商業銀行破產的債務清理#65380;基金機構破產的債務清理等#65377;該市在2006年為解決地方金融風險(清理農村合作基金會貸款)而進行專項借款為3515萬元#65377;

三#65380;防范與化解地方政府債務風險的對策

(一)完善財稅體制，增強地方政府的負債能力#65377;由于現行分稅制財政體制采取的是“存量不動#65380;增量調節”，稅收返還明顯帶有計劃體制下包干因素，“存量”本身就存在地方財力不均衡的弊端，“增量”大部分被中央財政所集中，越是下級政府財力越是緊張#65377;大量的稅收返還，使中央財政和地方上級財政沒有更多的財力進行轉移支付，并且少量的轉移支付資金分配上又處在不規范的狀態#65377;另外，各級政府之間的事權劃分的不清，越是下級政府，其事權越細致越繁瑣#65377;因此，越是困難的地方，其政府債務越重，債務風險越大#65377;為此，應完善分稅制體制，逐步取消稅收返還，將稅收返還納入規范的轉移支付范圍，切實保證各級政府的公共服務均等化，解決地方政府拖欠工資#65380;拖欠社會保障基金#65380;拖欠上級政府的財政結算資金以及對上級借款循環占用的問題#65377;中央政府和地方上級政府，應加大對下級政府的轉移支付力度，緩解或消除因財權與事權不對稱而產生的地方政府債務#65377;

(二)提高財政收入比重，增強地方財政的償債能力#65377;目前我國財政收入占GDP的比重還不到20%，若將預算外資金納入預算內，財政收入占GDP的比重還沒有超過25%，與世界各國相比財政收入比重偏低#65377;財政收入比重低#65380;規模小，難以滿足迅速增長的公共支出需要#65377;我國地方財政基本上重視收入分配職能的發揮，地方資源配置功效不足#65377;相當一些地方政府為了加大資源配置的開支，自己投資或與上級配套投資進行基礎設施建設和公益設施建設，影響了收入分配職能的發揮，形成大量的工資拖欠#65380;社保基金拖欠和上級借款的拖欠#65377;因此，提高財政收入比重，一方面可以增加地方財政收入總量;另一方面可以增加上級財政用于轉移支付的收入量，從根本上解決地方政府債務的形成和償還問題#65377;

(三)優化支出結構，減輕地方政府債務負擔#65377;按照市場與政府的分工原則，地方政府必須從一般的競爭性領域退出，財政的支出領域是市場失靈的區域，即滿足社會公共需要#65377;財政支出必須遵循“一要吃飯，二要建設”的順序，依據“保工資#65380;保法定#65380;保穩定”的原則安排財政支出#65377;切不可為了單純的形象工程#65380;政績工程，而影響事關群眾生活和穩定大局的工資#65380;社保#65380;扶貧開支和必要的公共事業虧損補貼#65377;這是公共財政的客觀要求，是貫徹“三個代表”重要思想的客觀要求，是立黨為公#65380;執政為民的客觀要求#65377;

(四)加強政府間轉貸資金管理，注重還貸能力#65377;為數不少的地方政府或抱有賴賬的心理，或為取得所謂的政績，不顧地方的實際需要，不顧項目的效益，不顧本級財政的償債能力，想盡辦法爭取國債轉貸資金和農業開發轉貸資金#65377;這部分項目轉貸資金，借時容易還時難，上級財政只好采取扣款的方式回收資金，導致借債的地方政府財政運行困難，或是擠占其他的公共支出形成債務種類的轉換，或是向上級財政借新債還舊債#65377;因此，對政府間轉貸資金必須加強管理#65377;一是地方政府在借入項目轉貸資金時，必須實事求是地做好可行性研究，絕不能套用#65380;擠占#65380;挪用項目資金，特別是要考慮未來的償還能力#65377;二是地方政府要建立償債基金，確保轉貸資金的按期償還，維護地方財政的正常運轉，維護地方政府的信用#65377;三是國家應科學界定需要償還的財政資金的使用范圍#65377;對不能直接取得經濟效益的公共項目，如大江大河的治理#65380;防風治沙等，采取專項的轉移支付撥款方式，對能夠直接取得經濟效益的政策性項目可采取轉貸的方式#65377;四是改革財政融資的運作方式#65377;經營性的融資應從政府或財政部門移交市場中介組織操作，政府擺脫經營者的身份，以管理者的身份加強管理，防止形成財政債務，加大地方政府債務風險#65377;五是加強地方政府擔保債務管理#65377;對地方政府的各種政策性財政貸款和銀行貸款，地方政府應建立嚴密的監控機制，降低或消除各方面的道德風險，防止或減少或有債務向直接債務的轉化#65377;

(五)地方政府直接發行債券，強化地方政府債務自律機制#65377;在分級分稅的財政體制下，地方政府已具備獨立發行債券的條件，應修改《預算法》，賦予地方政府直接發債權#65377;地方政府獨立發行債券，一是可以消除轉貸方式下地方政府的賴賬思想，解決因財政困難循環占用上級政府款項的問題#65377;二是可以增強地方政府的債務管理意識，有利于法制(法治)建設和自律機制建設#65377;三是可以緩解體制不完善所帶來的矛盾#65377;四是可以減少地方政府因財政困難而亂收費的現象#65377;五是可以實現應急條件下的債務轉換，維護社會穩定#65377;

(六)加快國有企業改革，科學運作國有資產，化解地方政府或有債務#65377;經濟體制的轉換，必然帶來國有企業的轉制，國有企業的轉制，必然顯現出計劃經濟遺留的問題#65377;政府作為國有企業的出資人，必須承擔計劃經濟下的國有企業債權債務#65377;在目前實行政企分開的情況下，國有企業改革所產生的社會問題，也是在政府的職能范圍內#65377;所以，無論是從資源配置效率的角度，還是從社會政治經濟生活穩定的角度，政府都應支持國有企業的市場化改革#65377;但是在國有企業改革中，必須保證國有資產的保值增值，防止國有資產的流失#65377;地方政府要加強國有資產的監管，科學運作國有資產，增加財政收入，彌補社會保障基金的不足#65377;在國有企業發行的企業債券不能償還時，地方政府應實施資產保全措施，以資抵債，維護公眾利益#65377;

(七)加強城市商業銀行監管，防范金融風險轉化為地方政府債務風險#65377;隨著銀行業市場化改革的深入，商業銀行的管理逐步規范，但是城市商業銀行的管理與市場化的要求差距甚遠#65377;一是仍未擺脫地方政府的行政干預，政府點貸現象較為普遍#65377;二是區域內人事關系復雜，員工隊伍龐大，總體素質不高，工作效率和管理效率低下#65377;這種情況必然導致城市商業銀行的不良資產比重高，金融風險大#65377;對城市商業銀行若不嚴格監管和加快改組與改革，一旦出現巨大金融風險釋放，發生存款擠兌，地方政府將面臨一場災難#65377;由此可見，城市商業銀行應徹底擺脫地方政府的行政干預，真正實現城市商業銀行的商業化#65377;

(八)建立健全地方政府債務風險預警系統，加強風險預測和監測#65377;為了降低地方政府債務風險，加強風險的預測和監測是必不可少的手段#65377;地方政府債務風險形成的機理復雜多樣，必須從風險的形成和風險的化解兩方面進行預測和監控#65377;一是要建立地方政府直接顯性債務風險考核指標#65377;包括直接反映債務風險的指標，如負債率#65380;償債率#65380;債務依存度，也包括間接反映債務負擔和償債能力的指標，如地方財政收入占地方GDP的比重#65380;地方可支配財力占地方財政總收入的比重#65380;上級政府對本級政府轉移支付支出占本級財政支出的比重#65380;人均財政收入#65380;人均可支配財力#65380;人均債務水平，等等#65377;二是要建立地方政府或有債務風險考核指標#65377;這類指標受債務的隱蔽性和不確定性的影響，比較難以確定，應加大這類指標的研究力度，關鍵是科學確認這部分債務的標準，可采用在權責發生制下按現值由會計系統記錄的辦法加以監控#65377;

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(課題組成員:張軍 張麗麗 馬添翼 黃迎新 劉影 何霞 陳艷)

責任編輯 荀福文