行政管理體制改革的“大手筆”：推行“大部門體制”

［摘要］中國政治未來的“大手筆”將是政府機構(gòu)改革逐步向“寬職能、少機構(gòu)”的方向發(fā)展，國務(wù)院所屬機構(gòu)中的一些部門將進一步整合，拓寬部委職能，逐步向“大部門”體制過渡。

［關(guān)鍵詞］中國政治；行政管理體制改革；機構(gòu)整合；大部門體制

［中圖分類號］Ｄ034 ［文獻標(biāo)識碼］Ａ ［文章編號］1672－2426（2008）04－0023－03

黨的十七大報告指出，加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴格控制編制。［１］未來政府機構(gòu)改革將逐步向“寬職能、少機構(gòu)”的方向發(fā)展，國務(wù)院所屬機構(gòu)中的一些部門將進一步整合，拓寬部委職能，逐步向“大部門體制”過渡。

所謂“大部門體制”，就是調(diào)整政府部門之間的職能和管轄范圍，把那些職能相近，業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門，經(jīng)過合并重構(gòu)，整合為一個更大的機構(gòu)，使其管轄的范圍較寬，側(cè)重于橫向的宏觀管理，避免和減少政府部門對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)。十七大報告提出大部門體制改革的思路，是對我國行政管理體制改革在新的歷史條件下適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的一種新的舉措。這種改革，涉及的范圍，不一定僅僅限定在政府系統(tǒng)范圍之內(nèi)，甚至可能涉及到執(zhí)政黨以及人大等部門。

一、加大機構(gòu)整合力度，推行“大部門體制”的深層意義

１．推行大部門體制是社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深層次需要。當(dāng)前，我國中央層面的政府機構(gòu)設(shè)置仍存在計劃經(jīng)濟條件下對口設(shè)立的痕跡。計劃經(jīng)濟要求政府根據(jù)垂直方式進行管理，每一個部管理特定的行政事務(wù)，分工很細，目的在于對商品從生產(chǎn)、流通、供給、運輸?shù)榷鄠€環(huán)節(jié)進行全面管理。市場經(jīng)濟要求市場要素之間要合理配置，并按照市場規(guī)律進行流動，很多事務(wù)的管理不再相互獨立，而是相互交織、密不可分。當(dāng)前我國經(jīng)濟領(lǐng)域的市場化程度越來越高，需要政府對市場的監(jiān)管做到統(tǒng)籌規(guī)劃、總攬全局、法治保障等等有機結(jié)合。大部門體制可以為政府職能轉(zhuǎn)變提供制度保障，并有效減少政府對微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的干預(yù)，以不斷適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。

2．推行大部門體制是深化行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)。從規(guī)范公共權(quán)力運行的角度來看，目前的政府機構(gòu)設(shè)置存在機構(gòu)重疊、職能分割、職責(zé)交叉、政出多門等問題，對于市場資源的配置往往通過好幾個部門的協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)。一方面，政府職能的轉(zhuǎn)變不徹底導(dǎo)致有些部門依然掌握大量的操縱市場運行的手段和權(quán)力；另一方面對于市場的有效監(jiān)管體制尚沒有確立，很多市場領(lǐng)域的違法現(xiàn)象層出不窮。這既不利于市場資源的有效配置，導(dǎo)致行政力量過度干預(yù)市場運作，同時也阻礙市場秩序的合法化，而且在組織層面上還不斷要求設(shè)立越來越多的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時辦事機構(gòu)，導(dǎo)致行政成本的增加和組織協(xié)調(diào)的難度加大。隨著市場失靈問題的出現(xiàn)，政府承擔(dān)越來越多的福利項目，部委的數(shù)目也隨之增加。而實際上部委的數(shù)目多少應(yīng)該取決于政府事務(wù)的范圍和部門設(shè)置的組織方式、行政程序以及規(guī)模大小，這些都與職權(quán)劃分的原則有關(guān)。因此，大部門體制的思路是：部門的設(shè)置一方面要考慮到行政活動的效能性，一些專業(yè)性的事務(wù)應(yīng)該由專業(yè)化的部門來管理，性質(zhì)不同的事務(wù)需要設(shè)立不同的部門，這樣有利于提高行政效能；另一方面也需要考慮行政活動的協(xié)調(diào)性，一些職能相近、業(yè)務(wù)相互聯(lián)系的事務(wù)應(yīng)該集中到一個部門中進行管理，通過設(shè)立大部門的模式來統(tǒng)一管理，避免多部門間的相互扯皮和行政責(zé)任虛化，影響政策執(zhí)行力度。

3．推行大部門體制是廣大人民群眾的殷切期待。我們黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府，其基本職能和本質(zhì)特征是全心全意為人民服務(wù)。近年來，各級人民政府的服務(wù)意識明顯增強，工作作風(fēng)有很大轉(zhuǎn)變。但是，也應(yīng)當(dāng)看到，各級人民政府在經(jīng)濟社會事務(wù)管理過程中還存在一些問題：職能轉(zhuǎn)換不到位，政府在經(jīng)濟活動中既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員，導(dǎo)致政府管理行為不公正；職能交叉、政出多門，行政審批程序繁瑣，導(dǎo)致政府管理行為效率低下；權(quán)責(zé)不清、相互扯皮，導(dǎo)致出現(xiàn)問題后難以落實和追究責(zé)任。此外，很多地方政府機關(guān)還存在著“門難進，臉難看，事難辦”的不正常現(xiàn)象，甚至還有一些政府工作人員濫用權(quán)力，貪污腐敗。這些問題的存在，不僅浪費了有限的行政資源，給公民、法人和社會組織帶來不便，而且還嚴重損害了黨和政府在人民群眾中的形象。探索實行大部門體制，有利于解決目前政府管理不公正、效率低、不便民等問題。特別是隨著廣大人民群眾法律意識、維權(quán)意識的不斷增強，對進一步整合、歸并政府部門，建立設(shè)置合理、高效便民的政府機構(gòu)的要求越來越迫切，期望也越來越高。

4．推行大部門體制是培養(yǎng)復(fù)合型黨政管理人才的有效措施。由于現(xiàn)行的行政管理體制，將部門和業(yè)務(wù)劃分過細，再加上目前部門之間的辦公通常都是沒有業(yè)務(wù)就互不來往，使得干部的成長路子很窄。同時，交流和輪崗制度在一定程度上很難執(zhí)行，這樣不利于調(diào)動干部的工作積極性。

二、加大機構(gòu)整合力度，推行“大部門體制”的原因

改革開放以來，我國已經(jīng)經(jīng)歷了五次大的行政管理體制改革(分別是１982年、１988年、１993年、１998年和2003年)，每次改革均會帶來經(jīng)濟體制改革的進一步深化。但是至今我國的行政管理體制仍未徹底完成由計劃經(jīng)濟時代的管制型、全能型政府，向市場經(jīng)濟時代的規(guī)制型、服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，一些深層次的問題仍未得到根本解決。而且經(jīng)過30年的以經(jīng)濟體制改革帶動其他改革的嘗試，我們?nèi)找姘l(fā)現(xiàn)，許多問題聚焦到了政府身上。換言之，隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入，政府自身及行政管理體制亦必須進一步改革，否則很可能影響其他方面改革的深入。因而，可以說，新一輪政府改革和行政管理體制改革勢必成為推動我國改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

眾所周知，我國的行政管理體制改革遠遠落后于我國經(jīng)濟體制改革的進程。在實踐中，突出的問題就是部門職能交叉、權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致政出多門、行政效率低、出現(xiàn)問題相互扯皮、難以落實責(zé)任追究和行政問責(zé)制等問題。胡錦濤在黨的十七大報告中也提到，要“著力解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。”［2］目前我國政府機構(gòu)設(shè)置仍然很細，如農(nóng)業(yè)口就分為農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、農(nóng)機等部門，交通口有鐵道部、交通部和民航總局，能源口有煤炭、電力、核能、石油等各自獨立的部門，人事口有人事部和勞動與社會保障部。這樣的機構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致政府人為地割裂職能，并為政府過度干預(yù)微觀經(jīng)濟運行創(chuàng)造了條件，不適應(yīng)市場經(jīng)濟管理模式。因此，從2005年開始，行政管理體制改革作為改革進入“深水區(qū)”階段的首要命題被列入議事日程，并被描繪為“改革之首”。在上述背景下，大部門體制的改革列入了議事日程。據(jù)了解，以對公共服務(wù)部門精簡為標(biāo)志的“大部門體制”改革將是中國政府2008年工作的一項重點，但改革步伐不會太快，前期只會整合數(shù)個部委進行小范圍試點，大范圍的整合則要到2009年以后出現(xiàn)。

三、加大機構(gòu)整合力度，推行“大部門體制”的對策建議

１．循序漸進穩(wěn)妥推進。2003年國家計委、經(jīng)貿(mào)委與體改委合并為國家發(fā)改委，將原外經(jīng)貿(mào)部、國內(nèi)貿(mào)易部以及原國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委的部分職能整合組建商務(wù)部，取得了不錯的效果。

實踐表明，當(dāng)代立體式的交通運輸依照運輸方式設(shè)置各自獨立的部門，實在難以適應(yīng)建設(shè)高速度、高品質(zhì)綜合運輸體系的需要，尤其導(dǎo)致鐵路、水運等綠色運輸方式發(fā)展滯后。能源作為國民經(jīng)濟中的重要產(chǎn)業(yè)，缺乏一個統(tǒng)一管理的獨立部門，也不適應(yīng)建立現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)的要求。促進互聯(lián)網(wǎng)、電話網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)三網(wǎng)的融合，曾納入“九五”、“十五”計劃，也寫入“十一五”規(guī)劃，但由于管理職能分散，至今未能實現(xiàn)。曾有人大代表提出議案，將衛(wèi)生部、國家計劃生育委員會、國家食品藥品管理局、國務(wù)院中醫(yī)藥管理局整合為一個“人口與健康委員會”。實行大部門體制管理，可以大大減少政府部門之間職能交叉、重疊，政出多門，溝通難、協(xié)調(diào)難等方面的問題，改“九龍治水”為“一龍治水”，或者接近于“一龍治水”。

大部門體制改革的方向，最終會涉及涵蓋到黨政、人大等系統(tǒng)，須要考慮權(quán)力的對接。以往，中紀委與監(jiān)察部合署辦公，聯(lián)動作戰(zhàn)，頗具成效，可以作為大部門體制改革中應(yīng)該參考的范例。只有行政體制改革方案納入政治體制改革方案之中，從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)上進行調(diào)整布局，才會更長遠。目前，大部門體制牽動著國家整體的政治體制改革，沒有政改的推進，真正的大部門制改革恐怕難以完成。

大部門體制改革的最大阻力，仍然是多年來被強化了的部門利益。過去所謂“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團化”，導(dǎo)致政府運行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。通過改變組織形態(tài)的大部門體制機構(gòu)設(shè)置，有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮等問題加以抑制。不過還有人擔(dān)心，大部門體制改革可能把分散的部門利益聚積為集中的部門利益。如果一個部門變?yōu)橐粋€“超級部”，權(quán)力很大，對它進行監(jiān)督恐怕更加困難。顯然，大部門體制是否能有效遏制部門利益，十分關(guān)鍵。此外在大部門內(nèi)部，決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)如何合理設(shè)置，權(quán)力如何劃分，都至關(guān)重要。由于缺乏實際經(jīng)驗，大部門體制改革很難一步到位，應(yīng)是一個循序漸進的過程。［3］

2．“大部門體制”還應(yīng)承擔(dān)為政府機構(gòu)消腫的使命。歷次的政府機構(gòu)改革，始終避免不了機構(gòu)越改越多的問題。據(jù)統(tǒng)計，時至今日，國務(wù)院除辦公廳外，共有28個內(nèi)閣部門，特設(shè)機構(gòu)１個、直屬機構(gòu)１8個、辦事機構(gòu)4個、部委管理的國家局１0個、直屬事業(yè)單位１4個，另外還有１00多個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。如此多的數(shù)量和類型，是發(fā)達國家政府的2到3倍之多，但是，并未在決策專業(yè)化和精細化方面有明顯進步。機構(gòu)龐大雖然多屬于歷史遺留問題，但不能就此拖延下去而不予清理。

國務(wù)院在１982年以來的5次大規(guī)模行政管理體制改革中，始終貫穿著精簡高效這條主線。比如在１982年的機構(gòu)改革中，國務(wù)院１00個部門裁了39個；１988年，國務(wù)院的人員編制一次性就比原來減少了9700多人。但是，在當(dāng)前一些地方的機構(gòu)改革卻始終走不出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。

據(jù)有關(guān)報道顯示，我國行政管理支出占財政支出的比重從１986年的１0％提高到2005年的１9．2％。20年間增長將近一倍。與此同時，中國人均負擔(dān)的年度行政管理費用由20．5元上升到498元，增長23倍。而撫恤和社會救濟支出占財政支出比重只提高了0．5％。行政管理費用的增加不僅加重了百姓的負擔(dān)，而且擠占了本來可以用來提高百姓教育衛(wèi)生和保障水平的經(jīng)費支出。不僅如此，行政職能錯位、交叉造成的行政成本增加，還給經(jīng)濟發(fā)展帶來了負面影響。據(jù)中國經(jīng)濟體制改革基金會秘書長樊綱近日公布的研究成果顯示，１999—2005年間我國行政成本對經(jīng)濟增長作用達到負的１．73％。因此，他建議政府改革應(yīng)該進一步降低政府行政成本在ＧＤＰ當(dāng)中所占的比重。在這種情況下，此次“大部門體制”改革，應(yīng)該在大幅降低我國不斷上升的行政成本上，為基層行政管理體制改革作出榜樣。［4］

3．政府職能回歸公共服務(wù)。從形式上看，“大部門體制”是合并和調(diào)整政府機構(gòu)，部級單位將合并，人員將縮減，但從更深層意義上，它是社會轉(zhuǎn)型中政府保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。此一轉(zhuǎn)變意味著，政府職能將以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，意味著政府官員行政理念和行為的根本轉(zhuǎn)型，更意味著公眾對政府決策的參與和監(jiān)督。顯然，這一改變將使政府權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)，當(dāng)然也就更加符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會的需要。

如果大部門體制改革達不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果，那么，它就會像以前的歷次政府機構(gòu)改革一樣，陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，這種可能性是存在的。因為大部門體制一個直接的目的就是要打破現(xiàn)有的部門利益，但正如人們所擔(dān)心的，如果幾個部合并成為一個超級部，權(quán)力很大，對它進行監(jiān)督恐怕更加困難，因此，若沒有建立起有效的權(quán)力約束機制，在大部門體制下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，可手中的權(quán)沒有變，仍然行使過去“部”的職權(quán)，那么，大部門體制改革就可能把過去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。要解決這一難題，唯有真正轉(zhuǎn)變政府職能。

4．成都的實踐具有借鑒價值。成都市在推行大部門制方面先邁了一步。改革的起因是：成都有一條府南河，這條河分屬幾家管理：水利局管農(nóng)村段，市容環(huán)衛(wèi)局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理辦公室管府南河綜合治理，國土局管地下水。這樣的體制，讓成都本已十分棘手的水環(huán)境問題雪上加霜。一次，成都突降暴雨，剛投入使用半年的東城根街下穿隧道被淹，堵得一塌糊涂。隧道臨近府南河，水卻幾天沒抽出去。老百姓意見很大，甚至質(zhì)疑是否隧道設(shè)計有誤，該不該修建隧道。原因其實很簡單，五家單位管水，平時相安無事，一場暴雨下來卻沒有一家出面牽頭協(xié)調(diào)，人員、設(shè)備、資金無法落實，耽誤了抽水。

類似的尷尬，市政公用局和交通局也常遇到。成都大學(xué)在成都近郊的石陵鎮(zhèn)，市區(qū)到石陵的公交車終點站距學(xué)校還有一站多路，很不方便。就為了將這一站的公交車延長到校門口，學(xué)校老師、人大代表、政協(xié)委員跑了一年多都沒有結(jié)果。因為，按當(dāng)時的分工，城內(nèi)的交通是市政公用局承擔(dān)，城外的交通歸市交通局管，城里的公交車不能出城，郊區(qū)的車也不能到城里攬客。沒有協(xié)調(diào)機制，這一站路怎么也開不過去。

2005年，成都市委、市政府開始了大刀闊斧的行政管理體制改革。探索從“大部門體制”開始：2005年2月6日，撤銷農(nóng)牧局，設(shè)置農(nóng)業(yè)委員會；2005年１１月１0日，撤銷水利局，組建水務(wù)局；2006年１月20日，撤銷交通局，組建交通委員會；2006年１0月１8日，撤銷林業(yè)局和園林局，組建林業(yè)和園林局。

新組建的部門不僅僅是名稱的改變，也不是回到從前計劃經(jīng)濟時代的大攬大統(tǒng)，權(quán)力集中，而是根據(jù)法律、法規(guī)確定職能的原則，一件事情盡量由一個部門辦理，將部門職能重新進行了梳理和調(diào)整，把職能和管轄范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的部門，整合組建為更大部門的管理體制，其管轄范圍更寬，以達到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能的目的。

新組建的市水務(wù)局將全市的防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理與回用以及河道、農(nóng)田水利、水土保持、農(nóng)村水電等所有涉水事務(wù)實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理，水務(wù)管理的一體化，結(jié)束了“多龍管水”的局面。通過統(tǒng)籌考慮城區(qū)防洪和環(huán)境用水，將原來當(dāng)作“水害”放走的雨洪水進行科學(xué)調(diào)配。2005年利用雨洪水近2億立方米，沖洗城區(qū)河道淤泥近１0萬立方米，有效地改善了城區(qū)河道水質(zhì)。這之后，成都連續(xù)碰到大雨，而下穿隧道再沒有被淹過。水務(wù)局一位老職工欣慰地說：“體制順了，水都知道往哪兒流了。”

新組建的市交通委員會，將市交通局的全部職能、市政公用局的城市公共交通、客運、出租車、市公安局的交通技術(shù)規(guī)劃和安全設(shè)施規(guī)劃管理、市經(jīng)委承擔(dān)鐵路、公路、郵政、通信航空等綜合運輸協(xié)調(diào)和物流行業(yè)管理等職能進行整合，打破了交通各自為政、多頭執(zhí)法的局面，初步形成了城鄉(xiāng)一體的大交通格局。［5］

參考文獻：

［１］［2］胡錦濤．高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗［Ｎ］．人民日報，2007－１0－25．

［3］張沐．大部門制改革恐難一蹴而就［Ｎ］．時代信報，2008－１–25．

［4］陸高峰．國務(wù)院大部制改革當(dāng)成為基層改革典范［Ｎ］．中國青年報，2008－１－7．

［5］梁小琴．成都部門管理體制改革:一條河，不再五家管［Ｎ］．人民日報，2008－2－2１．

責(zé)任編輯侯琦