中國地方政府行為激勵機制與后發展時期政府行為的轉變

摘 要：50多年來，中國經濟一直保持著快速持續的增長率，尤其是改革開放后，中國經濟呈現出高速增長的態勢，平均經濟增長率高達9.4%。中國經濟無論從總量還是增速上都發生著巨大的變化，這種增長已經進入了一個新的時代，并被稱為“中國經濟增長之謎”。本文選取了政府行為激勵模式這一角度，由此來解釋“中國經濟增長之謎”。首先分析了自分權改革以來政府行為的激勵機制，隨后指出了現階段中國經濟在增長過程中所面臨的問題，最后表明在后發展時期要解決這些問題必然依靠政府行為模式的轉變，即政府職能從以經濟建設為中心調整到提供公共服務上來。

關鍵詞：經濟增長；激勵機制；政府行為； 財政剩余索取權

中圖分類號：F120 文獻標識碼：A 文章編號：1003-5192(2008)02-0038-04

The Incentive Mechanism of China’s Local Government Behavior Pattern and Transition 

ZHANG Lei

(School of Economics Finance， Xi’an Jiaotong University， Xi’an 710061， China)

Abstract:For 50 years China’s economic growth has kept a rapid growth rate， especially after the reform which has reached an average rate of 9.4%.It can be concluded that the China’s economy has entered a new era. The amazing growth has now become a “growth mystery of China”. In my research， I want to disclose the reasons of China’s economic growth from a view of government political reason. Firstly， I analyze the pattern of government behavior and incentive mechanism in the early stage of economic reform. Then I present some economic growth problems and put forward some suggestions to the transition of government behavior pattern， that is the government function should be transferred from the economy-oriented to public service.

Key words:economic growth; incentive mechanism; government behavior pattern; residual right

1 引言

自改革開放以來，中國經濟在制度、產業、市場等因素的支撐下，無論從經濟總量還是增長速度都發生著巨大的變化，中國步入全面建設小康社會的新時期。根據各方面的研究資料，筆者將這些變化歸結為以下五點：

（1）中國經濟已步入一個新階段。中國的經濟總量已上升到一個新的水平，2002年中國經濟總量達到10.2萬億人民幣，人均GDP首次接近1000美元，2006年總量達到20.14萬億元人民幣， 這意味著中國經濟已步入起飛期。隨著經濟的高速增長，中國步入一個新增長時期。2001年中國GDP的增長速度為7.5％，2002年為8％，2003年中國GDP的增長速度為8.2％，2004年為10.1%， 2005年為10.2%^[1]。

（2）中國的經濟增長機制正在發生轉變。中國的市場經濟已逐漸完善，政府管制不斷放松，投資環境和法律制度得到改善；此外，市場要素得到更好的利用，要素的流動性增強，資源配置效率提高，市場在提升經濟發展和提高經濟效率上體現出旺盛的生命力。

（3）中國經濟增長有了新鮮的血液。盡管國有經濟仍然占主導地位，非國有經濟，特別是海外非政府投資給中國帶來了新的能量。從產業的視角來看，IT行業、房地產行業以及汽車行業成為中國經濟增長的引擎，產業結構將會逐步升級。從區域的角度來看，高速增長的區域集中在珠江三角洲、長江三角洲，環渤海經濟區成為一個新的經濟增長引擎。同時，西部大開發戰略以及東北老工業基地振興也為國民經濟帶來新的活力。

（4）中國經濟增長面臨新的挑戰。根據WTO規則，中國經濟將受到全球市場的支撐而不僅僅是國內市場。這意味著未來海內外市場競爭將日趨激烈，相關政策法規的制定出臺必須考慮到國內外的不同情況。簡言之，機遇與挑戰并存。

（5）中國經濟增長將會取得新的內涵，中國已經從簡單追求GDP的增長向增加財富和改善經濟增長質量轉變。中國經濟將會實現持續、快速、健康發展。

所有這些表明中國經濟增長已經進入了一個新的時代，中國經濟增長取得了令人矚目的成果，目前這種增長被稱為“中國經濟增長之謎”。在本文的研究中筆者試圖從政府行為激勵模式這一角度來解釋中國經濟增長之謎。

2 地方政府發展經濟行為的激勵機制

2.1 分權制改革與政府行為的激勵機制

中國政府自改革開放以來提出了以經濟建設為中心的口號，各地政府在此目標的激勵下以追求GDP的提高為核心內容，展開了省際競爭，甚至出現了GDP 崇拜現象，那么這種動力機制從何而來？

中國在改革開放初期幾乎所有的財富都集中在國家手中，經濟類型以國有制經濟和集體經濟為主，占全部經濟成分的98.6%， 私有產權極小，這時不存在市場競爭。鄧小平南巡之后改革開放以來，社會經濟體制在逐漸發生變化，改革初期中央推出了非常重要的分權制改革。但是中國要由計劃經濟體制過渡到市場經濟體制，創造真正意義上的市場競爭并非一蹴而就的事。因為就政府權利而言，意味著放棄計劃經濟體制下各部委的審批權，而放權于市場。但是在計劃經濟體制下，審批權是中央部委的利益來源，讓其放權是非常不易的，會遇到很大阻力。

基于這種背景，中央推出了分權制改革，其做法是，給地方政府讓利，地方政府有了相對獨立的經濟利益，有了與中央政府的博弈，讓地方政府成為了一個相對獨立的利益體，競爭便從地方政府開始了。所以中國真正的市場競爭關系是從政府內部拉開的。

那么具體的競爭是如何展開的？其具體實現途徑是政府的分稅制改革。改革初期為了解決中央的財政困難，實行了財政稅收包干制，其含義是地方政府交夠國家的財政指標后留下來的歸地方所有。這一改革看似簡單，可正是此種制度拉開了政府分權改革的序幕。地方上留得越多，地方可支配的財力就越多，對地方政府發展地方經濟的積極性起到了極大的激勵作用。將財政剩余索取權交給了地方，地方上就開始爭政策，政策越寬松，新興的工商業階層的成長就越快，地方上就有了保護地方新興工商業階層的動力。比如：對地方上大企業及新興企業給與一些優待，政府在政策上對其進行保護等等。而且地方會不斷向中央爭取政策。所以這一制度的推行，創造出了工商業發展的環境。中國沿海地區做得尤為突出。地方政府獲得了財政剩余索取權之后，發展經濟的動力很高，同時也為新興工商業的發展創造了良好的條件。

除了向中央爭政策之外，省際間政府競爭也很激烈，具體表現為：爭資源、爭招商爭項目。政府的預算外收入成為了地方政府的小金庫，據統計，政府預算外收支91%是由地方政府消費掉的。2004年預算內的行政管理開支只有2417億元，是通過正規財政渠道撥給地方，而預算外行政管理開支為3133.8億元，是由地方政府支配。所以，除了正規渠道外地方政府靠的是地方“小金庫”。地方政府發展地方經濟的具體實現途徑可以歸結為以下三種：

途徑之一：改革開放以來各地方政府在不斷地組團面對國內外進行招商引資，用政策保護、稅收、優惠的土地價格等一系列政策來吸引資金。所以招商引資成為了政府非常“神圣”的一個事業，對于為招商引資事業做出重大貢獻的行為，政府每年都會大力表彰。

途徑之二：政府對金融資源進行配置。在中國，銀行體制是自上而下，從中央到各地垂直管理，被稱為“條”狀管理；而地方政府是各成體系，被稱為“塊”狀管理。計劃經濟時期銀行完全按照國家的指令性指標行事，改革開放后，政府不能干預銀行的信貸行為。但是，如果地方經濟的增長僅僅依靠經濟增長質量的提高，其過程是很漫長的，而最迅速有效的辦法是短期內集聚大量的金融資產^[2]。所以爭金融資產、爭信貸資源就成為了地方政府的主要工作。地方政府為企業爭取金融貸款，但貸款的風險卻由銀行直接承擔，地方企業和政府一起來向銀行爭取金融資源。由于銀行本身的發展在地方受到當地政府的限制，銀行不得不從與地方政府的關系這一角度出發來考慮自己的信貸行為，而非簡單的市場、信貸風險等因素。

途徑之三：向中央爭政策。中國在改革開放初期實行了沿海優先發展戰略，如深圳特區除享受各種優惠政策之外，所有企業享受與外資同樣的25%的稅收，而內地的稅收為33%。所以爭奪政策資源成為地方與中央政府討價還價的一個目標。

在爭政策的同時，爭奪國家重大建設項目投資也是地方政府追求的一個目標。比如：2007年250座大型客機的研發試飛項目落在了西部地區陜西省，其產能上千億。而陜西省的GDP為4380億，這一項目對地方經濟的帶動作用是非常強大的。這也是地方政府向中央爭取的結果。

所以，只要地方經濟發展了，地方政府官員的福利就隨之提高，同時升遷自然就有了基礎。所以升遷和提高福利待遇這兩個目標一直在激勵著政府官員發展地方經濟的行為，同時推動了中國經濟的發展。

2.2 中國經濟發展的新模式與政府行為選擇

根據制度經濟學理論的分析：組織和制度之間應有適應性， 國有企業和計劃經濟相適應，而在市場經濟條件下，它卻是不適應的。所以在市場經濟條件下，國有企業的績效問題立刻凸現出來。國有企業這種以行政體制為組織框架的組織結構無法適應市場，就面臨著國有企業改革問題。

民營企業在改革初期非常弱小，而且許多行業對民營企業的準入一直有所限制，2007年以來在金融、鐵路等方面才有所放開。較弱的中國民營企業目前不可能直接與強大的國際跨國公司抗衡，所以中國政府堅持了一種新的經濟發展模式，簡單說就是在推動國有企業發展的同時保持國有經濟的適度壟斷。一方面對國有企業放權讓利，進行股份化改革，給國有企業適當的激勵機制；另一方面是對國有企業給予適當的壟斷，目前憑著國有企業這種壟斷性的力量才能與國際上的跨國公司進行競爭。中國國有獨資、參股企業共有70多萬，2006年盈利8000多億，90%主要集中在10個公司，如中國石油、中國石化、中國移動、中國電力等。中國經濟在發展過程中要走向國際舞臺，要引進國際大型跨國公司，競爭如此激烈的局勢下，國家對國有企業適當進行了保護，以便與跨國公司競爭。筆者認為這一政策從策略上是成功的。比如 Boeing、Airbus 是世界上兩大航空巨頭，但遇到擁有46萬億國有金融資產的中國來趕超，可謂遇到了極其強大的競爭對手。

可見不論是國內還是國際市場，政府的競爭力在中國經濟發展的新模式中充分體現，將政府的競爭力納入市場競爭中是中國經濟發展新模式的核心問題。

所以，除去中國資本積累、技術增長、全要素生產力提高等諸因素之外，地方政府發展經濟行為的激勵機制及中國經濟發展新模式是從政府行為角度解釋中國經濟長期高速增長的原因。

3 中國經濟增長的內在機制

如上文所述，政府激勵機制、資本積累、技術增長、全要素生產力提高等都是中國經濟增長的因素，但還需要特別指出的是中國經濟快速增長有其自身獨特的內在機制，具體可以歸結為以下幾個因素^[3]。

第一，和平穩定的國際環境。贏得一個長期穩定的和平發展環境對中國的發展非常關鍵。中國發展的大目標決定著中國外交路線的選擇。以經濟建設為中心要求中國盡可能贏得一個和平發展的環境。而且中國的傳統價值觀強調和為貴。所以中國在國際上不稱霸、不當先，力爭和各個國家搞好關系，能夠追求和平發展。這也是最近中國和平崛起的原因。任何一個國家的崛起就會帶來世界格局的變化，實際上是對世界利益的重新分配。中國崛起后將帶來世界格局的重大變化。據報道，21世紀是中美兩個經濟強國競爭的世紀。如果中國能在漸進中取勝的話，就會大大改變發展歷史。

第二，國內政治穩定。眾所周知，盡管中國有很多矛盾和問題，但這些問題只有靠發展來解決，不發展矛盾將會越來越多。絕大多數的人民看到了國家發展的好處，所以求穩定求發展成為中國最主要的主流民意。尤其是中國中產階級在不斷強大，包括十屆人大五次會議上物權法的通過，這些都奠定了中國穩定發展的基礎。

第三，市場空間巨大。中國共有13億人口，假定每天平均一個人人均消費100元，全國每一天的消費額為1300億元，再乘以360天，就是11.7萬億元，這個消費額非常巨大。所以全球大的跨國公司都非常注重中國巨大的市場空間。在中國改革開放初期，主要由市場空間來贏得成功。

第四，勞動力資源豐富且價格低廉。這是中國非常重要的一個優勢。中國整個社會福利比較低，在這方面競爭優勢非常強。中國藍領工人的工資水平大概相當于美國藍領工人工資水平的1/27。中國的匯率如果嚴格按照購買力平價來計算，筆者認為美元對人民幣大概在1.5元到2.4元之間。中國商品為什么競爭力這么強，在商品的成本結構中，有形物質的成本國際價格差別不大，那么生產成本最大的差別在什么地方？是勞動成本和土地成本。中國不可能把勞工成本提高到發達國家的水平，否則中國的競爭優勢瞬間消失。所以中國的匯率只能緩慢地提高，勞動力價格的變動是一個長期趨勢。張五常教授曾經講過“廉價謀天下”，其含義即用低廉的東西來贏得勝利，在經濟學上有“劣幣驅逐良幣”的規律，反過來說，中國現在即“廉價謀天下”。中國勞動力資源非常豐富而且價格較低，這些廉價的資源蘊涵著巨大的競爭優勢。

4 中國后發展時期政府行為的轉變

最近幾年中國基尼系數達到4.6，已經超過國際基尼系數的警戒線。因此隨著財富的增加，中國兩極分化的問題比較嚴重。一般來講，人均收入達到1000美元后，人們的消費結構和需求結構將會發生實質性的轉折，由簡單性的生存需求向多元化的需求體系結構進行轉變，那么矛盾會隨之而來。

另外，中國社會還存在金融脆弱性和結構性失業問題。還有，經濟過熱也表現為很多問題。比如重復投資、盲目建設等非常嚴重。中國的外延型的增長方式即粗放型的增長方式已難以適應經濟和社會的進一步發展。

總之，中國所處的階段既是發展的黃金期，又是社會矛盾的凸現期。中國政府已非常重視這些問題并開始調整發展目標。所以政府的行為應由以前GDP崇拜向科學發展轉變，考核政府的指標也應發生變化，政府職能也應開始轉變。政府要從高能耗高污染的行業投資退出，轉向重視環境的治理和人民生活安居樂業。政府職能隨之從以經濟建設為中心調整到提供公共服務上來。市場發展起來需要公共服務，這正是政府應當承擔的角色，政府抓經濟建設的角色應逐漸弱化。

但是政府的發展目標和職能轉化較為困難。因為這意味著原本掌握在政府手中的批土地、批項目權利的喪失。所以后發展時期必須解決政府行為權利規范化問題。

參考文獻：

［1］劉全.中國對外政策的歷史分析［N］.人民日報，2007-09-22（6）.

［2］張杰.中國金融制度的結構與變遷［M］.太原：山西經濟出版社，1998.

［3］馮濤.內陸區域市場經濟發育障礙分析［J］.經濟學家，1995，(6):43-47.