“水法”所能承受之重

在宇航員的眼里，恩澤整個人類的地球蔚藍潔凈，晶瑩璀璨，因為它的表面71%都被水覆蓋著。然而一個嚴峻的現實卻也實實在在地擺在人類面前，盡管地球擁有的水量非常巨大，可是能直接被人們生產和生活利用的淡水，卻少得可憐，只有不到總量的1%，它們就散布在湖泊、江河和地底下。

水是生命之源。當人們在盡情地享用大自然的恩賜，肆意向地球索取的時候，水污染問題卻變得日益嚴重了。土地沙化、河水污染，山清水秀的地面景觀正在消失，孕育生命的河流正在渾濁或干涸……而這些正在或者說已經成為我國的切膚之痛，因為我國是一個嚴重干旱缺水的國家，人均水資源量只有2200立方米，僅為世界平均水平的3/10，是全球人均水資源最貧乏的國家之一。然而，我國又是世界上用水量最多的國家。僅2002 年，全國淡水取用量就達到5497億立方米，占到世界年取用量的13%。而且用水量還在逐年遞增。

大量用水的同時，我國水資源質量也在不斷下降。水環境持續惡化，由于污染所導致的缺水和事故不斷發生，不僅使工廠停產、農業減產甚至絕收，而且更深層的影響尚難估計，不僅威脅到社會的可持續發展，甚至威脅到人們的生存。檢測表明，目前我國七大水系中，26%的水體已經處于嚴重污染狀態，已“喪失基本的生態功能”。此外，在國家重點監控的9 大湖泊中，有7 個湖泊也已經達到這種污染程度。

9 年前，當馬軍寫出《中國水危機》一書之時，恐怕沒有多少人意識到水會真的成為危機。但是回首這伴隨經濟快速發展的9 年，我國的水資源正在經歷一場前所未有的考驗。環保部門也表示：“中國工業化的增長模式已經導致環境到了難以承受的底線，以極高的資源和環境成本為代價的快速工業化，正將中國環境推向危險的臨界點。”

事件回放（一）：滇池藍藻

滇池位于昆明市南的西山腳下，距市區5 公里，湖岸線長約200 公里；湖面面積300 平方公里，歷史上這里一直是度假觀光和避暑的勝地，享有“五百里滇池”的美名。然而盛名之下，其實難副。滇池自上世紀90 年代開始，變得越來越不堪重負，藍藻水暴發的次數越來越多，面積越來越大，并于1999 年達到高峰，水藻覆蓋面積達到20平方公里，厚度達到幾十厘米。科技部于2000 年4 月緊急投入5000 萬元經費，啟動了“滇池水污染治理技術研究”，開始了滇池大規模治理。時至今日國家投入治理滇池的資金已經超過47 億元。

然而令人揪心的是，去年夏天滇池藍藻再度肆虐。而早在去年的3 月份，因為滇池水質日趨惡化，昆明市已改飲來自掌鳩河的水。美麗的滇池距離昆明人越來越遠了。

事件回放（二）：沱江污染事故

2004年，吹面不寒楊柳風的季節里，“天府之國”的上空風箏飛滿天。一起特大水質污染事故，卻使得長江上游美麗的沱江變成了一條哭泣之河。

２ 月１６ 日，川化集團有限責任公司的控股子公司川化股份有限公司所屬第二化肥廠二車間水解、解吸裝置的兩臺給料泵發生故障，導致含高濃度氨氮的尿素工藝冷凝液排入沱江的支流毗河，出事后企業既沒有向環保部門報告，也沒有采取有力措施。到３ 月２ 日污染源被強制切斷時，嚴重超標排污已經持續了近20 天，其間共排放純氨氮2000噸。沿岸百萬群眾生活用水被迫中斷，直接經濟損失超過１億元。

沿江而行，滾滾江水黑黃發臭，白色泡沫風起云涌。江面回水處、堤壩邊，成堆成堆漂浮著死魚。電站職工說：“我們在這里工作近十年了，還是第一次見到這么大量的魚被毒死。”

在受污染地區，人們焦急地尋找干凈水源。隨處可見群眾用扁擔挑水，用水桶提水，用瓶子背水，用三輪車拉水。在簡陽市郊，一處曾為牲畜水源的泉水前，排起了幾十米長的隊伍。沿江大批工廠、飯店被迫關閉。

沱江養魚戶欲哭無淚，他們用網箱養的５０萬公斤魚一夜之間幾乎全部死光。

事件回放（三）：松花江苯污染

2005年11月13 日下午1時45 分左右，中國石油吉林石化公司雙苯廠的爆炸聲，在考驗著哈爾濱市民脆弱的神經。

著火爆炸事故產生的主要污染物為苯、苯胺和硝基苯等有機物，事故區域排出的污水主要通過吉化公司東10 號線排入松花江。幾天后，部分市民陷入恐慌，搶水、搶食物的人群擁進超市，手機通訊也一度“癱瘓”。

11月23 日，國家環保總局向媒體通報，受中石油吉化公司雙苯廠爆炸事故影響，監測發現苯類污染物流入松花江導致重大水污染事件。

11月23 日晚，哈爾濱全市停水。

11月24 日凌晨3 時，哈爾濱市取水口上游16公里的蘇家屯斷面，硝基苯開始超標；

11月25日環保總局通報松花江蘇家屯斷面硝基苯濃度達到最大，當日7時仍超標28.08倍。

11月25 日，外交部長向俄羅斯和聯合國通報松花江污染情況。

11月27 日晚18 時，停水四天的哈爾濱終于恢復供水。

事件回放（四）：北江鎘污染

距離松花江苯污染事件還不到一個月，12月15 日，廣東省環保部門監測發現，廣東北江韶關段出現了重金屬鎘超標近10 倍的現象。經查，這起污染事件是由于韶關冶煉廠設備檢修期間超標排放含鎘廢水所致。從20 日早上開始，北江下游的韶關市全面停水。下游的英德市民紛紛上街購買桶裝水，以替代自來水飲用。同樣處于北江下游的清遠市民也無法喝到自來水。

事件回放（五）：藍藻風暴

2007 年的夏天，注定要成為不少市民的藍色記憶之殤。

5 月29 日，沉默的藍藻，以席卷之勢全面爆發，太湖水美的歌謠一去不返，整個無錫城彌漫著臭水的味道。

的確，這次的罪魁禍首就是在太湖里瘋狂生長的藍藻。太湖藍藻問題由來已久，幾乎每年夏季都會小面積爆發，不過問題并不嚴重，一兩天就會過去，從未給生活用水帶來任何困難。然而2007年的情況卻有些特殊，持續的高溫，以及長久的東南風向，使得這次的藍藻生長占據了得天獨厚的條件，也讓無錫成為爆發的中心地帶。

水污染直接造成數百萬居民的用水困難，洗澡、洗衣、吃飯都成了難事。市民們紛紛涌到超市排長隊購買純凈水，僅幾個小時，無錫全市幾乎所有超市的純凈水已經斷檔。平常廉價的水，瞬間成了比豬肉、蔬菜還貴的搶手貨。

緊接著，安徽巢湖上的藍藻也蠢蠢欲動，剛開始只是西半湖出現了小面積“井噴”，繼而一直被視為凈土的東半湖也露出點點痕跡。安徽省環保局緊急下發通知，說巢湖可能面臨藍藻暴發。

藍藻危機不斷蔓延，南京玄武湖出現藍藻造成的“黑水”現象；貴陽紅楓湖藍藻爆發；武漢市內湖面上漂浮著由于藍藻肆虐而致死的20萬斤死魚。

……

如果說水體富營養化造成的水污染是一種顯性災難，那么重金屬殘留引發的水污染則更令人滿懷寒徹入骨的恐怖。

2006 年9 月2 日，西安西京醫院的一張病床上，14 個月大的白旭睡著了，可隔上三五分鐘，小家伙就會像受到了驚嚇，突然驚醒，哭鬧上一陣后又沉沉睡去。“這孩子從小就愛生病，睡覺也不安穩，到現在體重還不到6 公斤，牙也只長了3 顆，直到來醫院檢查，才知道是重度鉛中毒。”守候在一旁的媽媽憐惜地摸著孩子的臉，眼里充盈著淚水。

小白旭是留在西京醫院接受治療的11名甘肅徽縣鉛中毒患兒中最小的一個，但他的病情卻最嚴重。他6 歲半的姐姐，躺在旁邊的病床上。然而，不單是小姐弟倆，他們父親母親的血鉛同樣超標。

在這次西京醫院對甘肅省徽縣水陽鄉近千人的血鉛檢測中，90%以上的兒童血鉛超標，不少成年人也被送進了病房。醫護人員介紹，鉛中毒可導致智力下降，伴有昏迷、驚厥等鉛中毒腦病表現，兒童鉛中毒可伴有腹痛、便秘、貧血、多動、易沖動等，對兒童中樞神經和細胞的損害不可逆轉。

為什么甘肅省徽縣水陽鄉的這些村民會群體性出現這種現象呢？原來他們村旁邊就是一家生產鉛錠的冶煉廠，存在十來年了，之所以出現這種多人鉛中毒的現象，主要與該廠污染有關。

水污染的陰霾，就這樣時時刻刻籠罩在我們的頭頂，揮之不去，迫使我們反思：隨著我國工業化進程不斷加快，工廠違反規定排放的大型污染團也給水質造成嚴重威脅。然而，兩者孰輕孰重，得到了什么？又失去了什么？得到了多少？又失去了多少？

GDP與污染天使與魔鬼

長期以來，我國普遍存在著“唯GDP 崇拜”的觀念。無疑，GDP 像一個標桿，是宏觀經濟中最受關注的經濟統計數字，被認為是衡量國民經濟發展最重要的一個指標。因此長期以來，我們就一直用GDP 來衡量各個省市的經濟發展水平，然而隨著GDP 的盲目崇拜，變成了“以GDP 論英雄”，GDP 也就成了地方政府相當數量官員的政績單。因而不少地方政府在發展經濟的時候，往往選擇高污染高耗能這些能較快拉動GDP增長的企業，而這些企業又往往選擇在江河密集地區，很多都是直接排污。另外，這些污染區域內生活的群眾都是弱勢群體，他們所發出的聲音影響波及范圍極小，“掩蓋了水污染的嚴重性”。

筆者曾經有過這樣的親身經歷。在一次跟隨環保部門到某企業檢查排污情況時，企業負責人竟然連個照面也不打，只通過電話拋出這樣一句話：“關掉我的企業算你有本事！”有恃無恐的牛氣可見一斑。的確，這個企業是個盈利大戶、納稅大戶，盡管它排放了大量污水，但是企業負責人有叫板的資本。

這就是我國環保面臨的嚴峻現實，一方面有很多地方官員、很多人通過污染已經獲利或正在獲利，一方面從長遠看必須關掉污染企業。關掉污染企業，不僅會斷掉稅源，更會導致大量工人失業。這一可能的“嚴重后果”，也正是污染企業關不掉的一個重要原因。而且我們看到，目前考核官員仍是GDP 決定一切，今日因污染而受處分，明日很可能因為污染帶來的GDP 高增長值而受重用。如果不能從根本上建立起節能減排的激勵措施和限制手段，那么這樣的處分，除了給百姓一個心理安慰外，對于環保并沒有實質性作用。

以太湖為例，太湖流域以占全國不到0.4%的土地面積，創造了占全國13%的國內生產總值和19%的財政收入，然而與此同時，流域內工業和生活點源污水53 億噸的年排放量，也使得太湖變成了一個巨大的“泔水桶”。排污者眾而治污者寡，默默忍受了幾十年之后，太湖水危機終于借助于藍藻全面暴發。誠如某些專家所言，政績觀“污染”是最大的環境污染。如果以環境換經濟的發展觀念得不到根本轉變，如果太湖流域內的工業格局不能做出相應的調整，下一次危機的爆發只會是遲早的事。

另外，這也從側面將企業在現行的《水污染防治法實施細則》下“守法成本高，違法成本低”的弊端暴露無遺。由于利益的驅使，使得大量高污染企業隱藏在地方政府的庇護之下，只要企業在排污方面不出大的事故，很難會受到處罰，即使在出了事故之后，遮遮掩掩的事情更是屢見不鮮。況且，依照現行的《水污染防治法實施細則》，由于設定有處罰的最高限額，這無疑也給那些排污大戶設定好了心理所能承受的底線。

《水污染防治法》承載之重

2008年2 月28日。若干年后，或許中華兒女會深深銘記這個原本普普通通的日子。這天下午，十屆全國人大常委會第三十二次會議全票通過了《水污染防治法》修訂案。當天，國家主席胡錦濤簽署第87號主席令，公布了這部法律。修訂后的《水污染防治法》將于2008年6月1日起施行。

修訂后的《水污染防治法》共8 章92 條，比修訂前增加了30 條。新法明確提出保障飲用水安全，強化地方政府的責任，全面推行排污許可證制度，確立超標違法原則，強化淘汰嚴重污染的落后產能機制；還增加了水污染事故處置、污水集中處理設施監管、污染源自動監控設備等方面的規定；尤其加大了對違法行為的處罰力度，修訂后的《水污染防治法》中“法律責任”一章共22 條，比現行的《水污染防治法》增加了9 條，凸顯了對違法行為的震懾力。

亮點（一）：飲用水安全保障成首要任務

飲用水的安全問題，直接關系到人民群眾的身體健康，關系到社會的和諧穩定，關系到經濟社會的可持續發展。新修訂的《水污染防治法》在第一條就增加了“保障飲用水安全”，并將此作為該法的立法目的，并且在第三條提出“水污染防治應當堅持預防為主、防治結合、綜合治理的原則，優先保護飲用水水源，嚴格控制工業污染、城鎮生活污染，防治農業面源污染，積極推進生態治理工程建設，預防、控制和減少水環境污染和生態破壞”，將“優先保護飲用水水源”放在了首位，顯示了對于飲用水水源地保護的決心和重視程度。在這一章中，一是完善了飲用水水源保護區分級管理制度。新法規定飲用水水源保護區分為一級和二級保護區，必要時，可以在飲用水水源保護區外圍劃定一定的區域作為準保護區。二是明確了飲用水水源保護區的劃定機關和爭議解決機制。三是對飲用水水源保護區實行嚴格管理。新法規定禁止在飲用水水源保護區內設置排污口。四是在飲用水準保護區內實行積極的保護措施。新法規定縣級以上地方人民政府應當根據保護飲用水水源地的實際需要，在準保護區內采取工程措施或者建造濕地、水源涵養林等生態保護措施，防止水污染物直接排入飲用水水體，確保飲用水安全。

亮點（二）：強化地方政府責任

中國環境問題已從觀念啟蒙階段進入利益博弈階段，環境保護和環境污染的力量之間必定有一個此起彼伏的拉鋸過程。環境指標納入官員考核指標體系將是斬斷這場拉鋸戰鏈條的利劍，新修訂的《水污染防治法》第五條規定：“國家實行水環境保護目標責任制和考核評價制度，將水環境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容。”同時還規定：“縣級以上人民政府應當將水環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃。縣級以上地方人民政府應當采取防治水污染的對策和措施，對本行政區域的水環境質量負責。”在新修訂的《水污染防治法》中，地方政府還有確定本行政區域實施總量削減和控制的重點水污染物、分配總量控制指標、制定或適時修訂國家水環境質量標準中未作規定的項目的地方標準，調處跨行政區域的水污染糾紛，合理規劃工業布局，提高本行政區域城鎮污水的收集率和處理率，劃定飲用水水源保護區等責任。

亮點（三）：加大違法成本

“守法成本高、違法成本低”一直是水污染防治的瓶頸。這種不合理現象長期困擾著環境執法。修訂后的《水污染防治法》從提高罰款額度、創設處罰方式、擴大處罰對象、增加應受處罰的行為種類、調整處罰權限、增加強制執行權等10 個方面，加大了對水污染違法行為的處罰力度，增強了對違法行為的震懾力。其中，針對私設暗管行為的處罰、針對違法企業直接責任者個人收入的經濟處罰、限期治理、強制拆除等法律責任的規定，成為《水污染防治法》修訂后的突出亮點。

首先對于造成水污染事故的罰款額不再有上限。現行的《水污染防治法》對水污染事故處罰的最高限額是100 萬元人民幣，而新修訂的《水污染防治法》則規定：“對造成一般或者較大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之二十計算罰款；對造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計算罰款。”同時，對超標排污或者超過重點水污染物排放總量控制指標的罰款數額，也修改為“處應繳納排污費數額二倍以上五倍以下的罰款”，也就是說，超標排放行為越嚴重，造成的損失越大，罰的款就越多。

另外對造成水污染事故的直接負責的主管人員和其他直接責任人的罰款，不僅是罰單位，還要罰個人。新法規定，企事業單位造成水污染事故的，除對單位給予處罰外，還可對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處上一年度從本單位取得的收入百分之五十以下的罰款。新法同時還規定，違反本法規定，構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

還有就是對私設暗管排放水污染物的行為將予嚴懲。新修訂的《水污染防治法》規定：違反法律、行政法規和國務院環境保護主管部門的規定設置排污口或者私設暗管的，由縣級以上地方政府環境保護主管部門責令限期拆除，處二萬元以上十萬元以下的罰款；逾期不拆除的，強制拆除，所需費用由違法者承擔，處十萬元以上五十萬元以下罰款；私設暗管或者有其他嚴重情節的，縣級以上地方政府環境保護主管部門有權責令其停產整頓。

只有具有震懾力的法律才能推動強有力的執法，才能為進一步做好水環境治理打下堅實的基礎。我們有理由相信，被某些地方官員和企業領導奉為信條的“守法成本高、違法成本低”觀念，將越來越沒有市場，水污染防治工作中的種種弊端可望大大減少。

提前打響的環保戰役

現在，我們不無欣喜地看到，雖然修訂后的《水污染防治法》將于2008 年6 月1日起施行，但是各地方對于水污染防治的關口已經明顯前移，力度也明顯加強，一場針對水污染的環保戰役已經提前打響。

不久前，河北曾經發生過這樣一件事：“5 條河流，4 條出境斷面水質均達不到考核標準， 河、滹沱河水污染至今仍超標兩倍以上……”一張河北省環保局近4000 萬元的“罰單”很快擺在了石家莊市政府面前。一份不及格的環評“答卷”不再是原來成色不足的“一紙公文”，而實實在在地成了一副讓地方官員頭疼的“緊箍咒”。

在今年兩會上被點名的流域水污染反面典型“三河三湖”之一的無錫市，近日，紀委會同市環保局對全市排污口封堵工作進行了一次全面督查。繼去年第一階段入湖河道沿岸37 個排污口封堵任務順利完成后，今年，無錫市計劃完成23 條入湖河道（上溯10 公里）沿岸兩側154 個排污口的封堵工作。一套針對太湖水體污染的組合拳頻頻出手，讓沿湖的污染排放企業被逼到了不得不改的死角。

近日，湖南省政府常務會議討論并原則通過了《湘江流域水污染綜合整治實施方案》， 將用3年時間，投入174 億元，集中整治湘江流域851家污染企業， 建成城市污水處理和生活垃圾處理項目123座，到2010 年，實現該流域水環境質量功能達標。投資力度之大，整改的決心之堅，是前所未有的。先前的那種“效率優先，治污靠邊”，“先污染后買單”的唯經濟數字決定論正在被舍棄，治污關口要靠前再靠前的和諧發展思維正在成為地方政府的主流，綠色GDP概念漸漸成為共識。

3 月30 日，由中華環保聯合會主辦，國家發展和改革委員會、水利部、環境保護部共同參與的2008 中國國際水污染防治高層研討會在蘇州召開。水利部太湖流域管理局局長葉建春代表在研討會上發表了中國水污染防治“太湖宣言”，呼吁各方人士從認真貫徹執行國家水環境保護政策；強化各級政府主要領導人的環保責任；依靠科技進步，提高水污染防治水平；依法治水，加大執法力度；各企業要擔負起治污責任；社會公眾要積極參與節水治污，自覺承擔保護水環境的職責。

繼去年提出\"綠色信貸\"并在全國鋪開后，今年上半年國家環保總局聯合證監會、保監會等部門推出兩項新的環境經濟政策———綠色證券、綠色保險。一套制止高耗能、高污染企業通過證券市場融資和再融資的體制與機制正在建立和完善。作為國民經濟\"晴雨表\"的資本市場，在正確處理金融業與可持續發展的關系上，做出了風向標似的指引，綠色資本市場也將會繼續倒逼企業的環保責任。

多種針對水污染問題的措施的出臺，多方力量的聚合影響，為水污染防治法的順利實施厘清了思想誤區，創造了法律長效化執行的社會氛圍。

過去的幾年，“環保風暴”成了一個讓人寄托許多希望又收獲許多無奈的詞匯。風暴來時，晴天霹靂，疾風驟雨，但這樣運動式的環保風暴過后又是死灰復燃，污水長流。環保工作更重要的還是要形成一種長效機制，要注重在法律法規上完善，事后風暴式的補救是治標，出臺預防措施、遏制各種污染的產生才是治本之策……治本之策的關鍵是法律。這部全票通過的《中華人民共和國水污染防治法（修訂）》的即將施行可說是恰逢其時。我們期待本法能不走樣地得到執行，那將是國家之幸，民族之幸！

治理環境污染仍然任重道遠

但是，我們也必須清醒地看到，就像太湖的污染，絕不是一天、一家企業，也不是一地造成的。我們不能寄希望于一部新法，就能立馬把水變清、天變藍。我們必須承認這樣的事實，從眼前利益看，往往污染對地方經濟的發展是有利的。這在某種程度上造成了一種局面，也就是誰對污染動真碰硬，誰的眼前利益就要受損。這是一對不可回避的矛盾。新法能否真正落到實處不僅是治污成敗的關鍵，也是考驗環保工作水平的試金石。這樣一來，新法無疑對環保部門的工作提出了更高的要求，高度重視環保部門的能力建設或許將成為治污工作的當務之急。

另外，近年來，跨省界水污染事件持續增長，流域水環境功能區劃不協調也比較普遍，比如某些河流的上游區域劃定為四類環境功能區，而下游區域卻劃定為三類環境功能區，便會造成跨省界水污染糾紛長期難以解決。因此，相鄰省級環保部門有必要盡快在共同協商的基礎上合理調整流域水環境功能區劃。重視環保必須全國一盤棋，只有全國一盤棋，都不給污染企業生存的空間，悲劇才不會重演。