廣西實施民族區域自治法的思考

摘要：新時期，廣西實施《中華人民共和國民族區域自治法》必須突破傳統的爭取民族自治權、建立自治區經濟體系的狹隘觀念，轉移到健康、有序、高效地實施北部灣經濟區發展規劃，努力建立健全旨在全面加快自治區城鎮化、工業化、國際化、現代化發展的法律制度和管理機制的戰略高度上來，使廣西真正成為推動中國—東盟一體化發展的國際舞臺。

關鍵詞：廣西；實施；民族區域自治法；思考

中圖分類號：DF28 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2008)05-0014-03

一、新時期廣西加快實施民族區域自治法的重要意義

(一)加快實施民族區域自治法是各級各有關部門一項重大的政治任務

2005年5月27日，胡錦濤總書記在中央民族工作會議暨國務院第四次全國民族團結進步表彰大會上的講話中就著重強調：中央和國家機關各部門，地方各級黨委和政府，要帶頭學習貫徹、模范遵守執行民族區域自治法，把遵守執行民族區域自治法作為自己必須履行的職責。要抓緊制定配套的法律法規、具體措施和辦法，制定或修訂自治條例和單行條例，逐步建立比較完備的具有中國特色的民族法律法規體系。民族區域自治法作為我國的一項基本政治制度，是發展社會主義民主、建設社會主義政治文明的重要內容，是國家保障少數民族和民族地區各項權利的基本法律。自上世紀50年代末期以來，自治區人大常委會一直致力于民族區域自治法實施辦法的研究草擬工作。在新的歷史時期，自治區正在抓緊實施北部灣經濟區發展規劃，朝著沿海發展新一極的目標奮勇前進。因此，抓緊制定民族區域自治法實施辦法，逐步建立比較完備的自治區域民族法律體系，確保黨和國家大政方針在壯族自治區的全面貫徹執行，始終是各級各有關部門一項重大的政治任務。

(二)加快實施民族區域自治法是確保“兩個共同”目標順利實現的迫切需要

2003年3月4日。胡錦濤總書記在參加全國政協十屆一次會議少數民族界委員聯組討論時明確指出：共同團結奮斗，共同繁榮發展，這就是我們新世紀新階段民族工作的主題。這就闡述了民族科學發展觀的深刻內含，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。結合廣西的實際，“共同團結奮斗”就是要把全區各族人民的智慧和力量凝聚到富裕文明和諧新廣西的建設上來，凝聚到加快北部灣經濟區發展規劃的實施上來，凝聚到全面實現自治區沿海發展新一極戰略目標的實踐上來；“共同繁榮發展”就是要牢固樹立和全面落實科學發展觀，切實抓好發展這一要務，千方百計加快自治區各民族經濟社會的發展步伐，不斷提高各族群眾的生活水平，在更大范圍上、更高層次上實現各民族的平等團結和共同進步繁榮。只有各民族共同團結奮斗，各民族共同繁榮發展才能具有強大動力；只有各民族共同繁榮發展，各民族共同團結奮斗才能具有堅實基礎。抓住了共同團結奮斗、共同繁榮發展這個主題，就抓住了新形勢下正確處理民族問題、切實做好民族工作的根本，就能在全面建設小康社會的歷史進程中不斷開創民族工作的新局面。在新的歷史時期，切實加快民族區域自治法實施辦法的研究制定工作，建立健全自治區的民族法治制度，是確保“兩個共同”目標順利實現的迫切需要。

(三)加快實施民族區域自治法是推動中國一東盟一體化發展的內在要求

北部灣經濟區地處華南經濟圈、西南經濟圈與中國一東盟經濟圈的結合部，加快北部灣經濟區的開放開發，順應經濟全球化和區域經濟一體化的趨勢，符合國家的發展戰略和周邊外交戰略。2008年1月國家批準實施《廣西北部灣經濟區發展規劃》，表明北部灣經濟區的建設與發展已經納入了國家戰略。隨著全球經濟一體化發展步伐的不斷加快，北部灣經濟區建設與發展作為國家戰略、成為沿海發展新的一極，只有健全法制，才能沖破行政格局的限制，統籌安排，整體規劃，避免重復建設和資金浪費，變分散優勢為整體優勢，通過整合力量，完善基礎設施條件，促進經濟區內港口、鐵路、公路和通訊等方面的協調有序發展；才能引導經濟區內的產業分工、轉移與調整，優化產業結構，實現生產力新的飛躍；才能建立經濟區區域性合作的技術創新體系，對關鍵性科研項目進行協同攻關，培育企業核心技術。開展產學研一體化區域合作，形成經濟區區域產業競爭的新優勢；才能建立大流通與統一市場的框架，促進經濟區內要素的自由流動，形成產業互補、市場互通、資源互用、體制互融和政策互聯、共同發展的格局，使經濟區開放水平顯著提高，綜合實力和國際競爭力明顯增強，實現經濟區利益最大化，真正使北部灣經濟區發揮戰略作用，形成沿海發展新的一極。

二、新時期廣西實施民族區域自治法的主要任務

在新的歷史時期，廣西實施民族區域自治法的主要任務是：堅持鄧小平理論和“三個代表”重要思想，以科學發展觀統領全局，圍繞加快自治區經濟社會發展、建設沿海發展新一極的奮斗目標，牢牢把握各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的主題，堅持和完善民族區域自治制度，不斷鞏固和發展中國一東盟各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展關系。具體來說，有七項主要內容：

(一)對自治區發展戰略進行定位

改革開放以來，我國區域經濟發展實施非均衡戰略，在區位優越、基礎條件好、交通便利的珠江三角洲和長江三角洲率先實行傾斜政策，使我國東部沿海經濟帶的“兩角”逐步發展成為全國戰略的“兩極”。在此基礎上，國家加大了對環渤海灣和北部灣的開發建設，在國家政策的積極扶持下，憑借得天獨厚的條件，目前環渤海灣已成長成為全國戰略的第三極；而北部灣經濟區由于地區穩定問題，發展還十分緩慢，為了加快戰略“一極”的建設，很有必要通過國家的資金扶持和政策傾斜。因此，應通過實施民族區域自治法，從促進民族地區經濟增長和民族繁榮的高度，自覺地把廣西尤其是北部灣經濟區納入國家開發戰略。只有在國家發展戰略的帶動下，通過綜合配套改革與發展的相關政策，才能全面加快廣西尤其是北部灣經濟區開放開發的步伐。

(二)對自治區法規進行規范

解放以來，為了確保貫徹好、實施好國家的大政方針，加快自治區的經濟發展和社會進步，各級各有關方面制定和實施了3000多件地方性法規規章，在當時歷史條件下，這些法規規章曾經發揮了積極作用。但是，隨著自治區改革開放步伐的不斷加快，計劃經濟體制下制定出來的地方性法規規章，逐步成為制約經濟發展、社會進步和民族共同繁榮的重要因素，特別是立足于計劃經濟條件下狹隘的自治經濟體系、立足于建立健全傳統意義上的自治權利體系，與建立中國一東盟戰略伙伴關系、推進中國一東盟一體化發展不相適應，事實上已經成為束縛自治區改革開放的絆腳石。因此，只有大膽利用貫徹實施民族區域自治法的有利時機，重新審視自治區法制建設的全局工作，努力優化推進自治區改革開放事業發展的政務環境，沿海發展新一極和中國一東盟一體化發展的宏偉目標才能順利實現。

(三)對自治區產業進行布局

當前，經濟全球化趨勢不斷加快，東部沿海地區優勢產業戰略性轉移，中國一東盟一體化發展前景廣闊。在這種有利條件下，如何著力改善投資環境，主動承接國內外產業戰略轉移，積極占據現代產業發展的國際性戰略高地，已經成為建立沿海發展新一極的關鍵所在。為此，加快實施民族區域自治法的一個重要任務，就是通過建立健全自治區域法規規章，進一步明確全區產業調整的正確方向，確保具有國際競爭力產業群落的合理布局和優先發展，使一大批科技含量高、附加值高、投資回報率高、節能降耗高、具有增長極效應的現代產業落戶廣西，使北部灣經濟區成為全球500強企業聚集輝映、共謀發展的理想天地。

(四)對自治區生態環境進行保護

廣西保護生態環境實際上是推動沿海發展新一極建設、打造中國一東盟一體化發展的基礎性工程。從全區情況看，廣西自然資源具有五大方面的獨特優勢：一是水能資源特別豐富；二是礦產資源種類繁多，是全國10個重點有色金屬產區之一。三是農業資源豐富多樣。四是海洋資源十分豐富。五是旅游資源獨具特色。改革開放以來，自治區利用自然資源之優勢，大力發展特色產業，極大地促進了區域經濟的較快發展。但同時也要看到，“重開發輕保護、重采掘輕加工、重眼前輕長遠”的現象還比較突出，近年來頻繁出現的環境污染事件，實際上是生態環境失去保護的一種詮釋，是人類面臨生態危機的一種信號。為此，必須充分利用民族區域自治法賦予的權利，切實健全自治區生態環境保護工作的法制機制，努力從源頭上禁止各種破壞生態環境的建設活動和行動方式，永葆全區人與自然、經濟、社會的和諧安寧。

(五)對自治區開放合作進行引導

國家在批準實施《廣西北部灣經濟區發展規劃》時明確要求。要充分發揮區位優勢，實施以面向東盟和泛珠三角為重點的對內對外開放合作戰略，切實擴大開放合作領域，提高開放合作質量，構建內外聯動、互利共贏、安全高效的開放型經濟體系，形成經濟全球化、區域經濟一體化條件下參與國際國內合作和競爭的新優勢。加快民族區域自治法實施辦法的制定工作，要把促進民族地區的經濟發展、社會進步和民族共同繁榮與全方位多領域擴大與東盟合作，加快推動形成以大湄公河次區域經濟合作和泛北部灣經濟合作為兩翼、以南寧一新加坡經濟走廊為中軸的中國一東盟“一軸兩翼”區域經濟合作新格局，積極推進泛北部灣經濟合作，打造次區域合作的新亮點相結合；與確保自治區參與泛珠三角區域經濟合作，主動承接粵港澳產業、資金、技術轉移和輻射，成為加工貿易產業轉移的主要承接地，加強與粵湘黔滇周邊省交通、物流、旅游、能源資源開發、環境保護合作相結合；與依托西南出海大通道，進一步擴大與西南地區的經濟協作，推動形成聯系緊密、帶動力強的南(寧)貴(陽)昆(明)城市帶相結合；與加強與長三角、環渤海地區經濟合作，吸引資金、技術、管理和人才相結合；與深化桂臺經貿合作，建設海峽兩岸(玉林)農業合作試驗區相結合。為此，應充分利用深入實施民族區域自治法的有利時機。從加快推動北部灣經濟區的跨越式發展入手。進一步強化自治區開放合作事業的法制建設。

(六)對自治區民族關系進行調適

廣西和東盟各國山水相連，許多民族跨國而居，自古以來一直和睦相處，往來密切，形成“誰也離不開誰”的民族關系格局。圍繞各民族共同發展繁榮的奮斗目標，廣西應通過建立和完善民族法制，從六個方面推動中國一東盟各民族的進步與發展：一是認真落實中央的民族發展政策，實行長期穩定優惠的扶助政策。全面加快邊疆少數民族的經濟發展與社會進步；--是實施特殊的邊疆少數民族教育政策，緊緊圍繞加快實現各民族共同進步繁榮目標來培養各類專業人才，特別是要集中人力財力物力重點辦好東盟各國青少年人才培訓基地；三是認真做好邊疆少數民族村寨的建設規劃，全面加快邊疆少數民族地區社會主義新農村的建設進程，讓邊疆少數民族率先發展富裕起來；四是舉辦豐富多彩的民族文化活動，進一步密切邊疆各民族的經濟合作與文化往來，積極營造邊疆地區各民族共同進步繁榮的良好氛圍；五是繼續辦好南寧國際民歌節和中國一東盟博覽會，使之成為中國一東盟各民族族際交往、經濟合作、文化發展的永久性國際平臺；六是集中力量處理好影響邊疆地區民族交往和社會穩定的突出問題，為各民族的進步發展事業創造和平安寧的政治環境。

(七)對自治區人才進行保護

應通過利用實施民族區域自治法的有利時機，建立健全戰略型人才培養和保護的長效機制：一是優化人才開發體制環境，建立政府引導、行業指導、單位自主、個人自愿的人才培養長效機制，確保各類戰略型人才能夠吸引進來、保護得好、發揮作用。二是建立人才交流的國際性平臺，引導各類人才進行合理有序的流動，確保北部灣經濟區開發開放事業對各類戰略人才的迫切需要。三是創辦北部灣大學，加快建立創新型人才培養基地，專門為廣西北部灣經濟區的開放開發培育急需、緊缺、戰略人才；同時實施傾斜政策，鼓勵支持國內、國外重點高校到廣西沿海開設分校，整合教育資源，形成促進新型教育事業全面發展的強大合力。四是設立激勵機制，鼓勵海外留學人員聚集北部灣經濟區自主創業。五是大力改革人才勞動報酬制度，積極探索管理、技術、知識等要素參與分配的有效方式，打破人才分配“大鍋飯”、平衡照顧的積弊，切實讓一流的人才、一流的貢獻獲得一流的回報。

三、推進民族區域經濟發展的若干建議

(一)借鑒國外區域發展的立法經驗

北美自由貿易區是發展中國家墨西哥與兩個發達國家美國和加拿大所組成的國際自由貿易區域，三國自由貿易協定(NAETA)從1994年1月1日起實施，經過十多年發展，三國之間取消了貿易壁壘，相互開放了市場，實現了經濟增長，促進了生產力提高，目前擁有4.2億人口和11.4萬億美元的國民生產總值，是世界上最大的自由貿易區。北美自由貿易區值得借鑒的成功經驗有三個方面：一是通過相互減稅關稅，極大地促進貿易增長；二是通過生產要素的自由流動和優化組合，拉動落后地區經濟的發展；三是通過不斷擴大合作范圍，使自由貿易區形成具有強大競爭力的國際經濟龍頭區域。通過借鑒北美自由貿易區的成功經驗，廣西在制定民族區域自治法實施辦法過程中，必須十分注意突出四方面的機制建設：首先，要十分注意培育和壯大區域國際競爭力。要通過立法，保持自治區域經濟在自由貿易區的主流地位，使自治區域一直處于國際經濟發展的主流地位，極力避免邊緣化。其次，要十分注意建立和健全事先確定的法律制度和自由貿易合作框架。要通過立法，逐步消除關稅，削減非關稅壁壘，開放服務貿易，便利貿易投資，實行原產地原則，實現合作共贏、互利互惠。再次，要十分注意自由貿易各成員之間產業一體化發展的分工協作。通過立法，使各自由貿易區域各成員共同納入一個產業一體化的分工協作體制，實現原材料、勞動力與技術管理的有機結合，形成了生產一加工一貿易一市場一效益一體化。最后，要十分注意對相對落后地區的穩定扶持和政策傾斜，確保貧困消除。北美自由貿易區在發展過程中，由于沒有建立消除貧困的長效機制，以至于到目前為止，墨西哥貧困問題仍然無法解決。造成這種嚴重后果，是由于自由貿易框架中缺乏對解決貧困問題的協議。因此，必須從一開始就十分強調建立和完善消除成員國之間和區域之間的發展差距，堅決消除貧窮落后。

(二)遵循中國一東盟憲章的有關規定

2003年，中國與東盟國家簽訂《中國與東南亞國家聯盟全面經濟合作框架協議》。根據協議的安排，協議項下的“早期收獲”的第一批零關稅已于2004年1月1日啟動。2004年11月《中國與東盟全面經濟合作框架協議貨物貿易協議》簽署，2005年7月20日全面啟動關稅減讓計劃，對7000多個稅目的產品降低和取消關稅。到2010年，我國和東盟6個老成員將相互取消絕大多數產品的關稅，東盟4個新成員將在2015年基本取消關稅。2007年1月14日，簽署中國一東盟自貿區《服務貿易協議》，東盟十國12個服務部門的67個分部門和我國5個服務部門的26個分部門相互做出進一步開放承諾。為此，廣西在制定民族區域自治法實施辦法時，必須貫徹落實以下精神和原則：一是必須加強和增進各締約方之間的經濟、貿易和投資合作；二是必須促進各締約方之間的貨物和服務貿易，逐步實現貨物和服務貿易自由化，并創造透明、自由和便利的投資機制；三是必須為各締約方之間更緊密的經濟合作開辟新領域，制定適當的激勵和促進措施；四是必須為東盟新成員國更有效地參與經濟一體化提供便利，努力縮小各締約方之間發展水平的差距，真正形成平等互利、共同進步繁榮的良好局面。

(三)用好用活國家給予的綜合配套政策

廣西同時享受少數民族地區自治政策、西部大開發政策、沿海地區開放政策和邊境地區開放政策，在制定民族區域自治法實施辦法當中，應當對上述四項政策進行量化的規定：一是切實把西部大開發優惠政策落實到位。按照國務院《關于實施西部大開發若干政策措施的通知》和《關于西部大開發若干政策措施的實施意見》，應量化規定產業政策、區域政策、金融政策、人才政策、科教政策等，同時把自治區2001年底出臺的涉及投資、稅收、土地、礦產資源、價格和收費等六個方面措施，和2003年出臺的提高對外開放水平、改善投資軟環境等四個意見上升到立法高度。二是切實貫徹好邊境貿易的優惠政策。主要是以法律形式明確規定進口關稅和進口環節的稅率減半征收政策，邊民互市貿易進口的商品的免征進口關稅和進口環節增值稅政策，邊境地區對外經濟技術合作進口物資的進口稅收優惠政策，邊境小額貿易企業對外經濟技術合作經營優惠政策權等。三是切實用活國家賦予少數民族地區的優惠政策。在憲法和法律的原則下，制定更加特殊和靈活的政策措施，加快自治區的經濟和社會發展。四是充分發揮好沿海開放政策的特殊優勢。

責任編輯 趙 靜