淺論區域合作背景下的政策執行問題

摘要：在全球經濟一體化的背景下，國內各區域合作組織也風生水起。區域政策作為實現區域戰略的手段，掌握在區城內各地方政府手中。地方政府時區域政策的執行力度、效度直接影響著區域合作組織的生存與良性發展。文章通過對區域發展過程中存在的執行問題進行原因分析與理論探討，試圖為區域合作組織的良性發展提供現實路徑。

關鍵詞：區域合作；區域政策；執行

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2008)05-0065-04

在全球經濟一體化的浪潮中，國內亦呈現出區域經濟一體化的趨勢。“十一五”規劃明確提出要促進區域協調發展，并創新地劃分了功能區，即“各地區要根據資源環境承載能力和發展潛力，按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的不同要求，明確不同區域的功能定位，并制定相應的政策和評價指標，逐步形成各具特色的區域發展格局”。伴隨這一區域戰略規劃，通過國家區域政策的支持來謀求發展的區域合作組織，作為一種促進區域經濟發展的重要經濟組織形式，在全國各地競相涌現。繼珠三角、長三角快速崛起之后，北部灣經濟區成為我國又一個熱點發展區域。各區域經濟的發展，將是中國增強全球經濟競爭力的關鍵所在。區域內各地方政府應大力提升政策執行能力，以促進區域內合作組織的良性、持續發展，從而真正實現國家區域經濟發展的戰略目標。

一、區域合作背景下存在的政策執行問題

(一)把地方利益置于區域整體利益之上

區域政策，是指通過政府的集中安排，有目的地對某些類型的問題區域實行傾斜，以改變由市場機制作用所形成的一些空間結果，它是政府調控區域經濟發展和協調區域經濟關系的一個手段，涉及到利益的轉移。目標是為了實現區域整體效率的提高，促進區域板塊經濟的發展。然而。在某些地方政府手中，這些政策卻成為謀求局部利益的工具。各主體爭項目、爭資金、爭優惠政策，呈現惡性競爭的態勢。如港口城市間爭奪貨源、招商引資“讓利比拼”；區域內各城市爭當“龍頭”，欲成為區域“中心”，而這種爭奪“牽頭權”的現象常常導致以區域經濟合作組織的名義開展的各類實踐活動無法正常開展，如國際招商，主持經濟研討會等。因此，某些區域合作組織偃旗息鼓，未達到帶動整個區域經濟騰飛的區域政策目標。

(二)缺少高效、統一的管理執行機構

一些區域缺少權威、高效的組織協調機構，沒有統一的發展規劃，導致區域內的經濟合作舉步維艱。具體表現為地方政府重績效，輕統籌，競爭多于合作。如竟相進入價高利大、投資周期短的工業領域，各城市對未來的發展重點定位相同，導致經濟發展的同時出現區域內產業結構同質現象，進而造成全局性資源浪費、區域整體利益受損、交易成本的增加和資源的扭曲配置等問題。另外，各執行主體溝通和協調困難，難以達成共識，阻礙了區域合作的進程。如缺乏共同關注的議題。如“北部灣經濟合作組織”成立后，曾確定了旅游合作、廣播電視節目互動、打擊車匪路霸保障人員貨物流通安全等議題，但“9+3”成員中，經濟實力不一，各自當務之急不同，任何一個議題都很難成為普遍共識。到2003年，有的成員每年5000元的會費也不交了。

(三)政策工具單一

政策工具，是指政府治理的手段和途徑，是政策目標與結果之間的橋梁、手段與方法，是影響政策目標實現的最重要因素。區域內的各地方政府大多只注重行政手段以及基礎設施建設、建立工業和科技園區等經濟手段的運用。但卻忽視了法律手段與社區治理、個人與家庭、志愿者服務、公私伙伴關系、公眾參與及聽證會等社會化手段的運用。另外，宣傳工具也運用不善。有的區域合作組織宣傳不夠，影響執行人員能動性的發揮，政策對象也因為認識了解不深，‘參與相關活動的熱情不高；而有的區域宣傳過度，只停留在表面的喊口號層次，缺乏具體的實際操作措施。

(四)區域政策創新效果不佳

政策創新能力作為整合政策要素的能力，直接影響政策質量的高低，政策效果的優劣。而目前，在區域政策執行過程中，缺乏專業性人才，執行機構中懂得一定行政知識和政策科學知識的人才少，不能滿足區域合作發展的需要。在具體政策制定過程中，還存在一些非理性行為，如領導即興發揮的沒有經過嚴密成本——收益分析的政策制定、忽視了可行性的政策決策等。此外，某些區域，缺乏鼓勵創新的文化氛圍、創新精神不夠；在受各地區生產力發展水平、市場發育程度、大學和科研院所的研究與開發力量、經濟發展史及產業結構狀況的限制的情況下，創新力度有限。具體表現為缺乏切實可行的實施方案，以及缺少具有當地特色、有的放矢的區域創新政策。

(五)區域合作政策的實施缺乏連續性

在區域合作組織的發展中常常可以看到因人事變動發展興趣轉移的狀況。行政職務的任期制造成了政策執行的不穩定、不連貫，影響了區域合作組織發展的一致性與連續性。如環北部灣經濟合作組織，幾年來，湛江、北海、防城港、欽州、海口等主要成員主一把手均有變動，繼任領導興趣不同，參與熱情也大不如前。除了湛江市仍保留編制、設有辦公室外，其他成員單位基本沒有專人負責有關事務；一年一度的會議，由最早的市長親自參加到現在一般由副秘書長帶隊，級別越來越低，最終流于形式，已經失去了最初的成立意義。

二、影響區域政策執行的原因分析

(一)行政區經濟的影響

所謂“行政區經濟”，是在由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中出現的，與區域經濟一體化相悖的一種特殊的、過渡性質的區域經濟，它表現為行政區劃對區域經濟發展的剛性約束。地方政府對其轄區的經濟起很強的干預作用，生產要素流動受阻，是一種具有明顯封閉性特征的區域經濟。行政區劃把自然、歷史形成的經濟區域割裂開來，每個行政區劃都有自認為應該選擇的行政目標，出于自我確定的這種目標，彼此不是以鄰為友，而是以鄰為壑，認為自己要做大做強，只有壓跨對方，才能在競爭中占據優勢。參加區域合作組織的地方政府不是從區域統籌發展的角度考慮問題，而是奔著“政績”而去，希望利用這個組織來壯大自己。從利益博弈的視角分析，區域內各地方政府作為“經濟人”，為爭奪有限資源，追求地方利益最大化，各地方政府之間即橫向組織間博弈的產生，使得區域宏觀政策執行失靈。從倫理角度分析，國家區域政策的制定是從國家戰略和區域的整體利益出發的，而作為政策執行的下級政府則代表區域局部利益乃至個人利益，當二者發生利益矛盾和利益沖突時，地方政府此時的角色定位是在市場機制中發揮作用的“經濟人”而非奉行公共利益至上的“行政人”，這種倫理定位最終導致公共政策執行發生偏離。

(二)協調機構不明確，協調機制不完善

著名區域經濟專家張可云認為：“全面制定區域政策的核心內容是誰管和管誰，但是目前這兩個問題還沒有明確。在誰管的問題上，中國有許多部門(中央政府部門)涉及對地方的管理，但幾乎無一部門具有立法意義上的區域政策與規劃資源。……其中有許多涉及地方發展援助，都具有一定的資源，但卻沒有專門協調區域行動的機構。形成的結果是‘事事有人管(有好處的)，事事無人管(有麻煩的)’、中央部門間沖突不斷，甚至將沖突延伸至地方。因此我們認為應當把管理職能集中起來，成立區域管理委員會”。缺乏明確的協調機構使得區域經濟常常產生沖突，表現為重復建設、原料大戰、市場封鎖、價格大戰等。而現有的一些合作組織機構，如市長聯席會、企業家聯誼會等均是沒有打破行政壁壘的松散組織，既無約束性，也無規范性，更沒有決策實施的可行性。缺乏統一的發展規劃，也使得區域內各成員方多年來各自為政，同質化競爭加劇，造成優勢互抵而不是互補。區域合作的發展需要各成員方之間市場要素流通的網絡；需要相對穩定的市場聯系，使各成員方有自己的市場定位，有需求、有供給，互補互利，獲得合作區域的整體發展。

(三)執行人員的認知與經驗限制

知識經濟時代，政策執行者需要廣博的學識，豐富的實踐經驗，才能依據變化的環境，有效地分析和解決政策問題，保證政策的貫徹執行。然而，執行人員多為政府公務員。通才多，專才少，懂得政策分析的專業性人才更少。執行人員已有的知識儲備老化，知識結構單一，執行手段陳舊，不能適應區域經濟向更深領域發展的需要。此外，由于國內區域經濟合作化的發展歷史不長，行政人員缺乏足夠的實際經驗，在執行過程中摸著石頭過河，容易出現有勇無謀或害怕犯錯、保守執行等執行偏差。為了避免國家的戰略安排變成空架子，作為具體執行的行政人員，要具備足夠的膽識、知識、經驗去做這件事情。

(四)區域政策創新能力欠缺

公共政策創新是指政策制定主體與政策要素新的結合，即根據行政環境的新要求，主動改變既存的政策要素的組織形態，創立一種具有積極社會價值的、新穎而適宜的政策要素組合形式即政策安排的過程。然而作為區域政策執行的各地方政府主體，綜合素質與政策資源的缺乏降低了政策創新活動的展開。主要表現在：(1)創新意識不夠。中庸調和、求穩怕變的心態是地方政府決策缺乏創新的重要原因。(2)創新精神缺失。政策創新往往會影響人們的利益分配而遭到既得利益群體的阻力，而且這個探索過程有可能會失敗，具有一定的風險。(3)創新環境不利。體制不夠合理，政府決策潛力未充分發揮；信息傳播系統不健全，導致政策信息失真或反饋緩慢；決策整合機制的分工合作與協調配合度低。政策主體擁有的政策資源有限，權威資源、財力資源及信息資源不足以解決地方政府面臨的日益增多的以及日漸新型的政策問題。

(五)體制障礙，配套不全

目前我國行政體制的不完善導致了政策執行中公民參與的不足，各地方利益的不協調，缺乏健全有力的確保區域政策實施的保障機制、合理的政策執行人員績效考核制度、有效的預防和監督機制等。而地方各級政府一方面負有有效執行國家政策、促進全局發展的使命；另一方面又受到現有人事制度的牽制。干部任用體制的不完善導致了一部分官員急于“建功立業”，不遵循科學發展觀的要求，立足于眼前而不顧及長遠，大搞形象工程，造成了政策執行過程中的“軟”——執行不力和“濫”——急功近利，地方本位主義盛行，這些都成為區域政策有效實施的阻礙因素。

三、提升區域政策執行力的途徑

(一)優化博弈規則，加強倫理建設

(1)績效考評去行政化。考評時將成績與地區發展潛力有機結合，眼前和長遠有機結合，局部利益與區域整體利益相結合。引導地方政府積極競爭、合理博弈、奮發創新。抵制互相攀比、盲目投資、經濟封鎖、割據市場等不正常的競爭。(2)制定監督制度。優化博弈規則，把博弈控制在一定的范圍之內，使制度“緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍之內”，使博弈主體在自利的同時更有利于他利。力避違規博弈，激發正義博弈。(3)強化執行主體的倫理建設。公共行政的實踐中，職能交叉重疊的問題任何時候都存在，而且時常出現相互掣肘和扯皮的問題。只有行政人員普遍擁有角色意識，即行政道德意識，才能把自己融入有機協作的行政關系中，用權而不弄權，壓抑私欲而履行角色義務，摒除偏見而服從公共利益追求。可通過道德規范的法制化、完善行政人員道德規范監督機制、創造踴躍建立行政道德的氛圍等途徑促進行政倫理建設，形成一種追求自身合理的利益同時兼顧集體和國家利益的正確的利益觀和用權觀。

(二)明確組織協調機構，制定統一規劃

(1)成立明確的組織協調機構，建立強有力的決策機構和決策機制，并使之常態化。通過組織協調機構，制定統一合理的區域規劃。以此來協調各成員方的重大矛盾。如北部灣經濟合作區域由廣西自治區成立了北部灣(廣西)經濟區規劃建設管理委員會及其辦公室，負責統籌規劃建設經濟區重大基礎設施、重大產業布局、重要資源整合以及岸線資源的開發利用等重大事宜。(2)明確區域協調的保障措施。一是加強中央政府的宏觀調控。中央政府必須從宏觀上加強地區經濟發展調控的力度，采取有效措施，合理分布產業結構。二是地方政府要轉變觀念，確立全局觀念和整體意識，按比較利益的原則實現生產要素的自由流動與區域的分工合作。三是協調機構明確后，要盡快著手研究制定諸如“長三角區域規劃編制和管理條例”這樣的法律法規體系，確立區域規劃的法律地位。“有了法律的保障，才可能消除政策障礙和行政壁壘”。四是重視規范簽署和認真落實區域經濟合作協議。

(三)增強政策執行過程的科學性、專業性

(1)吸納專業人才，提升現有人才的“含金量”。在區域經濟合作中，解決好人才問題。廣泛吸納專業性強的人才，如區域經濟領域的人才、政策分析人才、科學決策人才。對現有的執行人員，加強學習，針對具體問題，提供學習途徑，提升已有知識的專業性、操作性、科學性，優化知識結構。(2)豐富政策執行工具。新型政策工具形式多樣，各有優劣，要有選擇的運用與實施，才能達到優化政策執行效果的作用。可資借鑒的工具有：工商管理技術、市場化工具、社會化手段，特別要重視社會化手段的運用，如公民參與政策再決策及非營利組織的補充作用等。(3)借鑒國內外區域經濟合作的經驗，提高執行人員的實踐能力。如歐盟的區域協調發展措施、英國、日本的區域政策以及國內比較成功的區域合作實例等，從中挖掘成功之處，并根據地方特色，靈活加以應用。

(四)提升執行主體的創新能力

(1)提升地方決策者的創新能力。一是不斷增加地方政府政策主體的知識存量，特別是行政管理和政策科學知識的存量、優化其知識結構，從而提高決策質量。二是通過專業學習和實踐鍛煉，提升與創新有關的反應能力、適應能力、研究能力、心理承受能力及開拓性思維的能力。(2)培養創新精神。鼓勵具有自制力、堅持性的創新過程。轉變保守意識、提供信仰支持。(3)培育創新環境。提高區域內大學、科研機構在政策創新中的地位，充分發揮其專業性研究的作用；理順咨詢系統與決策系統的關系，提高咨詢系統的地位；利用新的信息技術，健全現代化的信息系統；開發整合地方政府現有的政策資源；形成并促進科學有效具有全局性、長期性和戰略性特點的政策創新激勵機制。(4)創新要結合地方特色。如北部灣經濟區發展中發揮特色優勢的創新政策：實施文化品牌，結合該地區文化產業的現實基礎，確立以旅游業為核心，探索開發能在國內外具有相對優勢的文化產業項目。依托深厚的歷史文化、豐富的山水文化和優秀的民族民間文化，全力打造文化品牌，做強南寧國際民歌藝術節等特色節慶品牌、“中國一東盟”博覽會特色會展品牌、銀灘海濱旅游品牌等，以品牌擴大影響，吸附資本、開拓市場。

(五)制度創新，完善配套

在區域合作發展中的政策執行主體應加強制度創新，制定出能反映區域合作組織運動規律的新制度。(1)健全區域經濟發展政策的立法，加強區域開發和管理的法制建設，建立適應我國區域發展現實的法律體系。(2)完善關于區域政策的立法工作，提高政策工具的穩定性和透明度，以保證區域政策的連續性和可預見性。(3)通過區域立法，建立政府、企業、公眾等多層面共同參與和國家、區域政府協力推進的環境監管體系，實現多元發展目標。(4)進一步深化行政體制改革，理順區域內各地方政策的地位、職能和作用，并健全各項配套制度，保障區域合作組織的健康發展，規避如任期制導致的區域發展問題。

責任編輯 趙 靜