當代中國公共權力腐敗的政治生態學分析

摘要：文章基于政治生態學的視角考察當代我國公共權力腐敗的主要表現形式，從政治生態鏈環的斷裂：傳統行政干部任用制度的弊端、政治生態環境的破壞、傳統政治文化自身的缺陷等方面剖析公共權力腐敗的深層次根源，并提出加強公民監督為核心的政治生態建設是制約與監督公共權力的治本之策。

關鍵詞：公共權力；腐敗；政治生態

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2008）06-0038-03

A Political Ecology Analysis on the Authority Corruption in Current China

ZHOU Yu-qinSONG Xin-hua

(Central University for Nationalities， Beijing， 100081)

Abstract: From the viewpoint of political ecology， this paper makes a study on the forms of authority corruption in current China and points out that the reason for it is the breaking of political ecology， which includes the damage of poltical ecology environment as well as the deficiency in cadres appointing system and Chinese traditional political culture. According to the author， the building of political ecology， especially public supervision， is the best way to solve this problem.

Key words:authority; corruption; political ecology.

當前，中國正處于急劇的現代化變遷之中，各種消極腐敗現象在社會蔓延，公共權力領域同樣受到污染，公共權力的腐敗使得權力的使用背離社會公共意志并異化為私有權力，成為制約中國經濟發展和社會進步的瓶頸，引起人們的強烈不滿，造成政府合法性資源的大量流失。因此，把握當代我國公共權力腐敗的基本特性、分析其深層次的成因，有助于更好地采取措施遏制腐敗。本文的重點是從一個新的視角，也就是運用政治生態學理論對這一問題展開剖析，以期對當前我國的防腐和反腐提供一些借鑒意義。

一、公共權力腐敗的背景分析

公共權力被認為是社會公共領域中由公眾所賦予和認同、并能夠給公眾帶來保護和幸福的集體性權力，是相對于私人權力而言的，其運行方式是隨社會形態及公共組織的演進而不斷變化的，主要包括社會自治性公共權力和政府（國家）權力兩部分。本文所講的公共權力主要是指作為公共權力高級形式的政府權力，就其本質來講，是建立在公共意志基礎之上的，是公眾力量的凝聚，其實質主體是全體社會公眾，行使主體是政府及其工作人員，而且行使主體獲得的權力是由全體社會公眾授權賦予的，這也決定了公共權力的最終服務對象必然是公共事務，最終的利益指向必然是社會公共利益[1]。所以，公共權力腐敗一般是指國家和政府公職人員利用掌握的公共權力或公共資源以牟取個人私利的行為，即政府官員、公職人員對其權力的不合法的使用形式。

目前，中國正處于急劇的現代化變遷之中。以理性、民主與法治為特征的現代性孕育著穩定與秩序，但向著現代性邁進的現代化過程卻潛伏著破壞政治秩序和諧與穩定的種種因素。國家與社會的關系，政府與市場的關系，官員與民眾的關系，正處在重構與重新磨合時期。這樣一種時代背景和制度、體制背景，決定了當代中國公共權力腐敗的主要表現形式[2]285-288：首先，民主形式掩護下的公賄與貪污。在民主政治條件下，公共權力總是源于社會公共管理的需要而產生的，因此具有社會性。掌握公共權力的人用它為公眾謀利益，是公共權力的本性。但是，公共權力又不可能為全體社會成員共同行使而只能由小部分人代替公眾行使，在這一過程中，公共權力就有被代理人（政府機構或官員）濫用的危險。危險之一就是利用公共權力謀取私利，這就是公共權力效應的流失，也是公共權力的腐敗。這就使得當前腐敗分子的公賄、貪污和監守自盜以“民主”和普遍的方式進行，拿公眾的財富去撈取私利的“零成本”腐敗、“以公謀私”等現象普遍存在。有資料顯示，在中國反腐敗斗爭力度不斷加大的情況下，經濟領域腐敗案件在下降，而政治領域內因職務犯罪導致的腐敗案件卻呈現上升趨勢[3]。其次，“集體共犯”式腐敗。在改革和市場經濟發展過程中，各種經濟主體明顯變得日益具有自我利益和集團利益意識，公共權力在運作過程中還蔓延出一種新的腐敗形式——集體共犯?！凹w共犯”的特點在于，當反腐敗機構或民眾揭開一個腐敗案件的丑惡蓋子時，發現的往往不是一個，而是一串腐敗分子。像安徽的王懷忠案、廈門遠華案、上海的陳良宇案、山東泰安的胡建學案等等，均是多人共犯案。“集體共犯”既有體制性原因，又有其社會心理基礎。體制性原因在于產權虛置為腐敗提供了適宜的土壤，社會心理原因在于，既然是公家的東西，就大膽去撈，不撈白不撈。只要有人先動手，必然從者甚眾。再次，帶“雙軌制”的腐敗。在一般情況下，體制的完善程度與公共權力腐敗的關系是非常密切的，體制越完善，公共權力腐敗的可能性就越?。环粗?，則越大。目前，我國正處于從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的轉型時期。由于在中國所進行的經濟體制改革是一場漸進式革命，因此，中國的經濟列車會在計劃管理與市場經濟的“雙軌”上運行一個較長時期。在“雙軌”格局中，因制度不健全、不嚴格、不科學，使得腐敗分子大有可乘之機，撈取個人好處，損公肥私，巧取豪奪。也正因為如此，這就為政企合謀、壟斷交易、貪污賄賂等提供了肥厚的土壤?，F階段中國所揭示的腐敗案件，多有此類的體制背景。最后，干部提拔機制的弊端造成的“人事腐敗”。多年來，我國的干部任用一直實行“民主集中制”原則。但在實際工作中，由于民主集中制的原則不能落實，干部選拔中的問題甚至弊端也就暴露出來。在獲得提升的少數干部中，有的是“伯樂”“相”出來的；有的是“挾”出來的；有的是“磨”出來的；有的是“跑”出來的；有的是“買”出來的等等。這些現象惡化了黨群、干群關系，玷污了政府形象，破壞了民主進程。

總之，在體制轉軌和結構轉型并駕齊驅的社會變遷進程中，在改革開始向深層次挺進，現代化建設再上新臺階的特殊歷史時刻，公共權力在運行過程中存在的腐敗現象，無論是公賄、集體共犯、還是“雙軌”體制造成的權力腐敗，均以對不法經濟利益的追求為第一目的。即使是看似以追求官位之政治利益為目的的“人事腐敗”，實質上也乃是圖謀達到以權謀私的物欲目的。

二、公共權力腐敗的根源：政治生態鏈環的斷裂

從政治生態學的角度來看，筆者認為造成公共權力腐敗既與法律不完善和體制不健全有關，但更為直接、更為根本的原因主要體現在以下幾個方面：

（一）傳統行政干部任用制度的弊端。根據權力運作的一般規律，權力所有者因其掌控著對權力行使者的權力賦予權，所以自然就具有對權力行使者進行政治控制和支配的權力?；谧陨砝娴目剂浚瑱嗔λ姓呖傁Ｍ麢嗔π惺拐咴跈嗔π惺惯^程中充分顧及既得利益和潛在利益，這是一種基于人性的權力生態圖式。我國現行的行政干部制度，在干部任用上主要采用的是由上而下的層層任命的方式。根據權力關系生態圖式，就難免出現權力只為所有者——干部任用權的掌控者——存在和運行，權力行使者主要甚至僅只為干部任用權的掌控者負責和服務的狀況。可見，在權力的具體運作過程中，權力行使者唯上不唯下、唯官不唯民，當然是順理成章的事情。加之現行行政干部任命制自上而下的單向性特點，造成缺少自下而上以及橫向的對權力行使過程的監督和制約，使得權力行使過程中腐敗行為發生的概率增大。這是權力體系在權力來源上的自閉性所導致的必然結果，權力體系的自閉性割斷了權力體系與社會環境——尤其是人民群眾——的生態關聯，造成了政治生態鏈環的斷裂，“斷裂”的必然后果，只能是權力腐敗[2]292?？梢姡ㄟ^政治生態理論視角看待公共權力腐敗的根由問題，這實質上是個權力運作鏈環出現了阻斷而破壞了權力運作的良性生態的問題。政治生態理論認為，良好的政治權力運作，以完整的政治生態體系構建為基礎。在這一體系構造中，權力輸入、權力行使、權力輸出、權力運行結果反饋等等環節都不可或缺，舍掉任何一個，權力運作的生態狀況就會出現惡化，公共權力腐敗必會發生。

（二）政治生態環境的破壞。我國正處于劇烈的社會變革時期，市場經濟體制尚未完全建立健全起來，市場的資源配置、社會服務等體系功能也不能充分發揮其應有作用，同時由于政府職能轉變的滯后，政府對宏觀經濟和社會的過度干預，使得權力從逐漸介入市場到被廣泛地市場化，不可避免地形成不良的政治生態環境，影響公共權力的運行，導致公共權力的腐敗和變異。

在這個由傳統社會向現代社會轉變，由農業社會向工業社會轉變，由封閉性社會向開放性社會轉變，由計劃經濟社會向市場經濟社會轉變的過程中，必然引起了社會生活、經濟結構、社會組織、利益主體、生活方式等都發生著巨大的變化并且趨向多元化，不可避免地對人們的思想觀念帶來消極的影響：首先，封建的殘余思想在洶涌的市場大潮里沉渣泛起，沖擊著領導干部的官念，“當官發財”成為少數腐敗者為官用權的信條；其次，文化宣傳中大款們的瀟灑人生，和被普遍張揚的一擲千金與金屋藏嬌的誘惑，與國家公職人員的低工資、低消費形成了強烈的反差和對比，生活支出和成本的不斷增長誘使著國家公職人員和領導干部利用手中的權力來謀取現實中不能達到的要求，以平衡自己失衡的心態；再次，極端的利己主義和利用手中職權獲取最大化利益的思想在意志薄弱的領導干部的頭腦中滋生。據調查，近年來部分機關和干部中的奢糜康艷之風已經到了令人痛心疾首的地步，即使是在貧困地區的干部之中，吃喝之風、享樂之風也非常盛行。

（三）傳統政治文化自身的缺陷。目前，公共權力之所以能夠公權私化和私欲惡性膨脹，其中一個重要的因素就是我國傳統政治文化自身的弊端與缺陷帶來的影響。在中國長達數千年的封建統治里，政治權力始終集中于皇帝。王權的至上使其成為了最高統治權威，是圣與王的統一體，從而形成了等級森嚴的王權專制主義的政治格局。王權專制導致了臣民對君主的人身依附關系，民眾沒有獨立的人格，理性精神萎縮，個人價值喪失，民主意識空白。再加上計劃經濟和“全能政治”條件下的高度集權、權力宰制社會的影響，國民中至今還存在著相當濃厚的權力崇拜意識和官本位意識。比如，嚴格的上下層級制度，下級對上級唯首是瞻，上級對下級擁有絕對的權力；以是否為官、官職大小、官階高低為標尺，或參照官階級別來衡量人們的社會地位和人生價值，等等。這種政治格局衍生出了王權政治文化，在這種王權政治文化的影響下，一方面，百姓普遍形成了敬官、畏官的社會心理，在主觀上自覺向為官者認同，在學理上向為官者求是非，企盼清官為民做主；另一方面，社會成員中一味順從的奴仆心理比較普遍，不少人喪失獨立人格與自主意識。社會成員作為政治參與者的自我取向低，在社會政治活動中處于被動的服從狀態。這就為當代的公共權力腐敗和異化提供了肥沃的社會生態土壤。

三、政治生態建設：公共權力腐敗治理的路徑選擇

要懲治腐敗，使公共權力的運作真正做到規范、合理、高效，就必須從傳統行政干部制度的改革入手；而要改革傳統行政干部制度，就必須加強承認人民的權力主體地位，落實人民主權，由人民來行使選擇和監督公共權力的政治生態建設。

（一）建立全方位的公共權力制衡機制。對公共權力的制約不僅需要強度，還需要廣泛性。公民權利的實現也不能僅僅依靠個人，更需要全社會的努力。我們在思考制約政府權力時，就應該從整個社會的角度出發，將政府權力的制約作為全社會的權利行為。這樣，權力制約就是一種社會行為，是以社會制約政府權力，即一方面需要對權力施加強有力的約束，使權力感受到壓力；另一方面對權力的制約力量要廣泛，使權力處于被“包圍”的狀態下。目前，社會結構的多樣化必然導致利益結構的多樣化，社會分化為各種利益群體、第三部門等。開放性社會為公民個人、大眾傳媒等提供了參與不同領域的機會，它不僅要堅持代議制下以選舉代表為主要內容的政治參與，還要為公民提供各種機會和渠道，培養公民參與的積極性，通過組織形式廣泛參與各領域的決策過程，以政策的有效性來實現公共利益。因而，將社會作為制約政府權力的因素，能夠真正將政府權力置于約束主體的全方位監督之下。為此，一要通過人民的意見表達來監督政府權力；二要通過人民群眾直接參與政府決策來監督政府權力；三要通過輿論監督的方式來監督政府權力；四要通過大眾傳媒的暴光和第三部門職能分工也可以來監督政府權力。以社會制約政府權力與以權力、權利制約政府權力共同構成一個權力制約體系。三種權力制約方式的融合，就可以形成一個比較完善的權力制約體系，不同的制約方式在相應的環節發揮各自的作用，最終形成一種制約的合力。

（二）積極培育公民社會組織。強大的公民社會組織，是制約政府權力的根本力量。托克維爾說：“在我們這個時代，結社自由已經成為反對多數專制的一種必要保障?！盵4]廣泛存在的各種各樣的公民社會組織則是結社自由的最重要的體現。任何權力都需要制約，不受制約的權力是危險的。政府內部分權制衡是必要的，但最重要的制約來自政府之外的社會，分散的個人無能力制衡政府權力。在社會學、政治學意義上，對于國家而言，個人是不存在的。個人只有組成社會、成為一種建制化的“個人”，個人才構成國家的對應物，而這樣的個人，在現代社會中就是公民社會[5]。只有強大的公民社會組織，才能為公民提供自我組織的空間。公民社會組織是制約政府權力的最重要的力量之一?？梢姡铝τ谂嘤徒ㄔO一個健全的社會主義公民社會是在現代化進程中的一個極其重要的任務。

因此，一方面發展市場經濟，健全市場機制。市場經濟培育的獨立、自由、權利的契約性讓渡等精神可以說是其他公民社會制約政府權力行為的基礎。既要努力完善社會主義市場經濟體制，增強公民的主體意識和主動精神，又要使在國家和集體各經濟機構中供職的人明白自己不過是在該機構中供職的普通勞動者，是行使機構的職能，而非機構的權利主體，其行為不僅要受紀律約束，更要受法律的約束，由此來克服“以權謀私”現象，并增強責任感和主動性。另一方面推進社會自治，提高治理水平。成熟的自治組織承接政府權力撤退后遺留的權力真空，不會導致其他非法勢力的進入。在自治模式下，原本許多政府的職能范圍如保安、市容管理、計劃生育等工作由自治組織自行解決，不但減少了費用，提高了效率，而且還有效地制約政府權力的滲透，并使政府權力從原有的“領地”撤退。

（三）構建現代新型的政治文化模式。美國政治學家阿爾蒙德指出：“政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態度、信仰和感情?！盵6]這個政治文化是由本民族的歷史和現在的社會、經濟、政治、政治活動進程中所形成。從文化的積淀程度來看，可以分為現代政治文化和傳統政治文化。中國傳統政治文化中民主、參與、法治因子的缺乏導致國人的現代民主、法治觀念和意識難以生成和確定，進而影響對公共權力的制約與監督。當代中國由于缺乏相應的民主法制政治文化的支持，導致其公共權力腐敗泛化現象普遍存在。所以，我們在注重對權力監督體制與機制的健全與完善的同時，還需要加強社會主義主導政治文化的建設與創新，構建現代政治文化的新型模式。從總體上說，當代中國政治文化的發展趨勢是從傳統的“道德型、依附型、專制型政治文化”向現代的“參與型、民主型和法治型政治文化”新型模式的轉變，隨著政治發展的進行，這種轉化的趨勢也更加明顯。

目前來看，政治文化發展的根本任務是通過有效措施培育出能創造新行為的社會文化，努力改變能影響行為模式的心理積淀，推進政治文化發展即政治文化現代化的進程，構建出新型的政治文化體系。一要建構社會主義參與型政治文化，培養公民的自主、參與意識?！耙粋€社會僅僅從理性上接受民主并不難，但是要將民主價值結合進公民的人格系統；僅僅有對想象中的民主的欲求是不夠的，還需要有在實際民主制度下的體驗和由這種體驗而產生的認同?！盵7]二要培育社會主義民主型政治文化，增強公民的民主、平等意識。美國著名政治學家達爾指出：“如果公民和領導人對民主的觀念、價值和實踐給予強有力的支持，一種穩定的民主的全景就更加光明；如果這些信念和傾向落實到國家的文化中，并且大部分能夠在代際之間傳承，這就是最可靠的支持?！盵8]這說明一個國家、一個地區要形成民主政治，離不開民主政治文化的支持，離不開這個國家、這個地區的政治人對民主的觀念、價值和實踐所給予的足夠認同和支持。三要建設社會主義法治型政治文化，提高公民的法治理念。我們要克服傳統政治文化的“人治”思想，從以“人”為出發點轉變到以“法律”為出發點，以服從法律作為最高目標。建設社會主義法治型政治文化要做到：一是公共權力機關依法辦事，即各級國家公共權力機關依據法律行使權力，依法管理國家各項事務。二是加強法治教育，提高公民素質，培養公民政治主體意識。這樣，才能進一步加強和完善我國的公民監督機制，促進政治穩定和經濟社會發展，從而推進我國社會主義民主政治的現代化進程，實現社會主義政治文明建設的宏偉目標。

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責任編輯 任浩明