農村基層組織人員職務犯罪法律適用問題探討

摘要：對于協助人民政府從事公務的農村基層組織人員（“村官”），所從事的公務是否屬于法定的行政管理工作，是否涉嫌職務犯罪，如何定罪處罰，是當前司法實踐中出現的新問題、新情況。立法的目的旨在通過懲治“村官”腐敗，維護農村社會、經濟的穩定。但如果不能很好的理解和運用法律，勢必會造成冤案、錯案。因此，在刑法制度和司法工作中，對“村官”涉嫌職務犯罪涉及的法律適用問題進行深入的研究和分析，具有非常重要的意義。

關鍵詞：農村基層組織；職務犯罪；法律

中圖分類號： D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2008）06-0083-03

A Probe into the Laws Concerning Job-related Crimes at Basic Rural Level

SUN Yue-fang

(People's Procuratorate of Fuyang City， Fuyang， Zhejiang， 311400)

Abstract: It is a new problem in current chinese judicial practice as how to define the jobs relating to government's administration at basic rural areas， how to define and punish the crime related to that kind of jobs. The purpose of relevant laws in this field is to prevent and punish the crimes of village government officials in order to protect the stability in rural areas. However， it will lead to wrong or unjust cases if the law can not be well applied. Therefore， it is of great significance to make a study on the laws concerning officials' crimes at rural basic level in China.

Key Words: organization at basic rural level; Job-related crimes; laws.

農村基層組織人員利用職務實施的貪污、受賄、侵占、挪用等刑事犯罪行為如何準確定性，因我國現有法律在對農村基層組織成員主體范圍、其所履行的管理職責的性質上規定不明確，在當前理論界、司法界均存在較大爭議，即使在司法實踐中，各級、各部門或者各司法工作人員爭議與分歧也依舊非常激烈，最終直接地影響到職務犯罪案件在實體法上的定罪量刑和程序法上的管轄分工，有的案件甚至因為認識分歧導致基層群眾告狀無門，不利于矛盾的化解和社會的穩定。筆者試以富陽市檢察機關處理該類案件的司法實踐經驗為基礎，對農村基層組織人員職務犯罪案件的法律適用提出自己的一些看法。

一、近年來查處農村基層組織職務犯罪案件的情況

近年來，浙江省富陽市農村基層組織成員職務犯罪案件較為突出。據統計，2000年至今，我市被立案查處的“村官”職務犯罪案件就有15件17人，均被法院作了有罪判決。富陽市“村官”職務犯罪較以往呈現上升趨勢。主要有以下幾個特點：

（一）以涉“土”犯罪為主

隨著富陽市工業化戰略的實施和城市化進程的推進，大量農村集體土地被征用，一些村干部在協助政府從事某些行政管理職權時，在經營管理國有土地或土地征用補償費用管理中千方百計撈取私利。群眾對此深惡痛絕，有的逐級上訪，影響了農村基層的穩定。這些涉土職務犯罪行為嚴重影響村的經濟建設和發展，危及農村基層穩定，危害甚大。

（二）涉案人員范圍日趨擴大

隨著改革開放和市場經濟的發展，富陽市農村集體經濟實力已經有了長足的發展，與此同時，這類犯罪涉案主體范圍也日趨擴大，呈現出范圍廣、影響面大的特點。涉及整個村基層組織領導班子、分管一條線上下級部門的窩案、串案，雖不能稱為普遍現象，但確也已稱不上是新鮮事。而從涉案主體上看，既包括村支部書記、村主任，也包括會計、出納、治保主任、村民小組長等不同職務人員。

（三）罪名較為集中，存在明顯的處罰漏洞

到目前為止，我市檢察機關所查處的案件主要涉及五個罪名，即貪污、受賄、職務侵占、挪用公款罪和挪用資金罪，從查處案件的情況比較來看，犯罪案件性質以挪用公款、貪污等為主，而同樣普遍存在的農村基層組織成員的受賄行為，查處、定罪率卻極低。從2000年至今，以富陽市為例，立案查處的受賄案件僅僅2件，很多案件即便查處了，也無法順利定罪。

二、農村基層組織成員職務犯罪法律適用中的爭議

根據目前的司法實踐，即使在《刑法》規定基礎上，全國人大和兩院為在司法實踐中統一認識，也曾分別就此作出相應的司法解釋，但是農村基層組織成員的身份、行為性質到底屬于哪一類？一直來爭議不斷，很難清晰定位，既直接影響到案件的管轄分工，不利于案件及時查處，又影響到這類案件的定罪量刑，容易造成案件公正處理無法得到保障：

（一）農村基層組織人員職務犯罪主體存在爭議

從我國農村當前的社會現實情況看，大致有三類村級基層組織：一是村級自治組織，包括村民委員會、村治安聯防隊等；二是村級黨組織，包括村黨支部、團支部等；三是村級經濟組織，包括村經濟合作社、村經聯社等。根據當今農村基層組織設置，村一級組織一般存在村委會和黨支部兩套機構，對于村委會成員法律已經明確規定可構成職務犯罪主體，但對于村黨支部書記成員等人員是否屬于“村民委員會等村基層組織人員”，相關法律、司法解釋卻未作出明確規定。實踐中，有人認為，黨支部是否基層組織不明確，故黨支部成員不能構成職務犯罪主體。而更多的人則認為，農村黨支部當然屬于基層組織，村民委員會組織法對黨支部已有明確的規定，黨支部完全屬于立法解釋中所指的村“基層組織”，應屬于依法從事公務。

而在村委會中，又是否所有成員都可成為職務犯罪主體？應當以什么樣的標準來界定“村民委員會等村基層組織人員”？這一問題具體到實踐中，則主要是村民委員會分設的村民小組負責人或者下屬委員會成員(如治保會的治保員等等)是否屬于“村民委員會等村基層組織人員”？持否定觀點的人認為，最高法院曾經有司法解釋規定，村民小組長利用職務侵吞財產的行為，按照職務侵占罪定性。而且，能夠協助人民政府的基層組織，是村級基層組織，村分設的村民小組和下屬委員會，只是協助村級組織工作的組織，與村基層組織有區別。只有具有村民委員會委員身份的人擔任村民小組長，才能成為貪污、挪用公款、賄賂罪主體，否則只能構成職務侵占、挪用資金、公司企業人員受賄罪主體。而持肯定觀點的人認為應將這些人員視為農村基層組織人員，因為這些組織本身屬于村民委員會派生的機構，在語義上應當包括在基層組織的范圍之內。尤其是下屬委員會的人員，依法可由村民委工作人員兼任，故應當按照基層組織人員對待；最高法院曾有的司法解釋規定與全國人大常委會的立法解釋產生了爭議問題。

（二）農村基層組織人員職務犯罪范圍的限定存在爭議

農村基層組織人員具有法律意義上的雙重身份。在履行職責時公務與事務集于一身。雖然司法解釋明確規定了應視為“公務”的七種情況，但實際上所有的管理環節最終都是落實到基層。因此，村基層組織工作在客觀上存在著無可回避的復雜性。相應的，基層管理行為在性質、種類上也客觀存在復雜性。而立法的有限性，決定了僅列舉這七種情況，是絕對無法完全涵蓋農村工作內容和理清這些工作性質的，因此才有了最后一條的“保底條款”。而正是最后一條的保底條款，使本來已經清楚的問題，又陷入說不清道不明的境地。因此，有的觀點認為，農村基層組織人員系村民依法選舉產生，協助政府從事行政管理、行使自治權辦理本村自治事務，其范圍和對象是本村的公共事務和公益事業，其利用的職權當然屬于公共權力的范疇，其工作具有政府行政管理的性質。因此，其行為均應認定為從事公務，沒有必要對行為性質作出區分引致不必要的爭議。而有的觀點則主張，還是應根據法律和《解釋》的規定嚴格認定，凡利用協助人民政府從事《解釋》所規定的七種行政管理工作，方可認定為依法從事公務。

（三）農村基層組織人員職務犯罪案件的定性和管轄權的爭議

如前所述，由于村基層組織成員利用職務之便非法侵占、挪用財物職務犯罪行為，在不同情況下，會出現定性不同的情況。在司法實踐中，由于對村基層組織成員職務犯罪定性認識的不同，經常出現檢察機關認定為貪污罪、挪用公款罪移送起訴，法院審判時則以職務侵占罪、挪用資金罪作出判決，或者以職務侵占、挪用資金起訴，被改判貪污、挪用公款，或者同類行為在甲地被判貪污、挪用公款，在乙地卻被判職務侵占、挪用資金的情況。而且這類案件在被人民法院改變定性判決后，檢察機關即便提起抗訴，也很難得到上級法院的支持。這一方面極易造成司法不公、司法腐敗，另一方面也容易造成司法資源的浪費。

此外，農村基層組織成員職務犯罪行為定性的爭議，還直接涉及到案件管轄權的問題。由于職務侵占罪、挪用資金罪和貪污、挪用公款分屬公安機關和人民檢察院管轄。因此，這類案件在偵辦過程中，由于定性爭議，極易引起公檢兩家互相爭奪案源或者互相推諉。特別是在批捕環節，極易造成檢察機關兩難局面。

（四）農村基層組織人員職務犯罪案件中存在著罪與非罪爭議

筆者在辦案實踐中發現，有些村基層組織人員收受賄賂，但進一步查明其在受賄時既非從事公務又非從事企業事務活動，而是在管理村自治范圍事務中利用職務之便，按照現行立法和司法解釋，是不能定罪，因為刑法規定公司企業人員受賄罪規定其主體僅限于公司企業人員，法律條文中并無“其他單位的人員”的字樣，而村基層組織又不是公司、企業、事業單位，該行為也不是在企業經營活動中而是在村自治事務辦理過程中發生的；而此時村基層組織工作人員也更不屬于協助人民政府從事行政管理工作的范圍，故不能以受賄犯罪認定，也就是說這種行為屬于法無明文規定的情況，按照罪刑法定原則，應當認定為無罪；但是筆者卻又發現依照刑法第271、272條，在同樣的職務活動中侵吞、挪用財物、資金的，卻又可以認定為職務侵占和挪用資金罪，因為這兩條罪名規定其主體除了公司企業人員外，還明文規定包括“其他單位的人員”。但是，原來可以認定受賄罪的那部分危害社會行為（如村自治事項范圍內的賄賂行為），現在既不能認定為受賄罪又無法轉化為“公司企業人員受賄罪”。

三、正確把握立法解釋以界定農村基層組織成員職務犯罪，完善立法

筆者認為，準確解決農村基層組織成員職務犯罪的法律問題，就是要正確理解相關法律和《解釋》的規定，準確界定農村基層組織成員和公務的定義，這是認定農村基層組織成員職務犯罪的重要依據。

(一)準確把握三類農村基層犯罪主體

筆者認為，根據《憲法》和法律的規定以及我國農村基層組織的客觀現狀，參照我國現有職務犯罪有關規定的精神，農村基層組織成員，應界定為：由村民選舉產生或者受上級指派，在村委會從事管理職責的人員，村黨支部中從事管理職責的成員，以農村基層組織成員論。屬于農村基層組織成員的主體主要有三類：

1．村民委員會工作人員。2000年4月29日，全國人大常委會九屆第十五次會議通過了《關于刑法第九十三條第二款的解釋》，這是多年來立法機關首次以\"立法解釋\"的形式對刑法規范的含義進一步明確界限。該立法解釋規定了村民委員會等基層組織人員從事解釋中的七款規定的公務，利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物，構成犯罪的，適用刑法第382條和第383條貪污罪、第384條挪用公款罪、第385條和第386條受賄罪的規定。這個立法解釋，明確了村民委員會工作人員屬于農村基層組織人員職務犯罪的主體之一。

在村民委員會中從事管理職責的人員，如村民委員會分設的村民小組長和下屬委員會負責人，也應當屬于“村民委員會等村基層組織人員”。根據村民委員會組織法第10條的規定：“村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組，小組長由村民小組會議推選。”第25條規定：“村民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會。村民委員會成員可以兼任下屬委員會的成員。人口少的村的村民委員會可以不設下屬委員會，由村民委員會成員分工負責人民調解、治安保衛、公共衛生等工作。”筆者認為，這些組織本身屬于村民委員會派生的機構，是村民委員會的組成部分，應當包括在基層組織的范圍之內。

2．村黨支部工作人員。村民委員會組織法第3條規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”此處所說的“基層組織”與立法解釋中的“基層組織”應屬于同一個法律概念。另外，根據我國憲法序言的規定和政治生活的實踐，中國共產黨是我國政治生活和社會生活中的政治領導力量，村民委組織法更是在法條中明確規定黨的基層組織即村支部，“發揮領導核心作用”。因此，按照政治生活的實際，如果村民委是基層組織，其工作人員利用職務犯罪可以構成貪污受賄罪，而對其實施領導的黨支部人員反而不能對其職務行為承擔刑事法律責任，這在邏輯上是說不通的。

3?郾 村經濟合作社等農村基層社區性集體經濟合作組織工作人員。經濟合作社應當屬于立法解釋中所指的村基層組織，因為村經濟合作社屬于村級社區性、綜合性合作經濟組織，它與普通的村辦企業等單純的經濟實體不同，除自身經營外，還負有某些管理職責。另外，它的職責與村民委員會的職責存在交叉，這種狀況為法律和人大有關答復所認可。因此，村經濟合作社的地位應當屬于村基層組織，其工作人員屬于農村基層組織人員職務犯罪的主體。

(二)嚴格依法界定“從事公務”

在辦理村基層組織成員職務犯罪過程中，必須嚴格根據法律和立法解釋的規定，區分清楚以下三種情況：依法從事公務、村內自治事務、以及村級經營活動。

依法從事公務，人大立法解釋將其限制在七項范圍之內。其實質是村基層組織協助人民政府從事行政管理工作。唯有在這七項事務中，才存在依法從事公務的可能，因而才可能成立貪污受賄犯罪。除了這七項，職務犯罪不能成立。

興辦本村的自治事務，也就是指人大立法解釋的七項事務之外的非經營性質的村內公益事業和公益服務等自治事項。村委會等農村基層組織人員協助人民政府從事的行政管理工作具有政府行政管理的性質，屬于依法從事公務的范圍，而村委會等村基層組織自行管理村公共事務的工作是村民自治范圍的事，不宜納入依法從事公務的范圍。全國人大法律委員會在審議關于刑法第九十三條第二款的解釋草案時就采納了這種觀點，刪去了該項中“村公共事務管理的工作”的內容。據此，根據立法解釋的制定過程看，村內自治事務已明確不屬于依法從事公務。

如村支書兼任村集體經濟組織職務的（村經濟合作社等社區性經濟組織屬于農村集體所有制的經濟組織），那么此人若職務犯罪但利用的是經濟合作社社長的職務時，也可成立公司企業人員的犯罪。據以上法律精神，在處理涉及農村基層組織人員職務犯罪案件時，應當將三種組織（黨支部、村民委、合作社）與三種職務（公務、自治事務、經營事務）排列組合，然后決定當事人的行為應當適用哪一法律認定行為性質。不能一律將村基層組織人員的職務犯罪作為貪污受賄類犯罪處理，而應當根據行為人所屬的組織和行使的職責，區別不同情況，作出準確認定。

農村基層組織成員職務犯罪，直接危害到我國廣大農民和國家的利益，是造成社會不穩定的重要因素，具有嚴重的社會危害性。而要徹底遏制此類犯罪，既需要司法機關在現有法律框架內發揮主觀能動性積極全力維護，也需要立法機關及時根據司法實踐總結經驗，不斷修正、完備相關立法，為司法機關提供完備的法律依據和基礎。從而才能保證我國農村基層組織的廉政建設的順利開展，才能維護廣大農村的長期繁榮穩定。

（課題組成員：孫岳芳、徐斌、王經俊、李益明）

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責任編輯 陸 瑩