論國家征收中公共利益的界定

摘要：公共利益是啟動國家征收的前提也是國家征收制度的核心內容。我國的公共利益法律界定模式應根據我國的實際情況，采取不完全的列舉模式。實踐中，具體的公共利益的界定應由行政機關在法律規定的框架內，依法定的符合公共決策規律的程序行使。人大可以通過對土地出讓金、財政預算的監督，以及行使《監督法》賦予的對社會重大事項的監督權等方式間接控制行政機關“公共利益”的界定權。司法機關作為公共利益界定的最后一道防線是法治國家必不可少的，應在體制上保障其中立地裁決行政機關與行政相對人的征收糾紛。

關鍵詞：征收；公共利益；行政權力；人大監督

中圖分類號： D922.3文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2008）06-0080-03

On the Public Interest Orientation in State's Expropriation System

LUO Wen-lan

(Guangxi Administrative Institute; Nanning， Guangxi， 530021)

Abstract: To Protect public interest is the pre-condition as well as the core component of a state's expropriation system. The legal definition of public interest in China should be clarified according to China's actual situation by taking incomplete-listing model， which should be done by legal administrative unit in a legal procedure. The National People's Congress can indirectly control this procedure by supervising the issue of compensation on expropriated land and financial budget as well as by exercising its rights endowed by \"China' Law of Supervision\". Judicial departments should act as an indispensable line of defense to fairly judge any disputes concerning state's expropriation.

Key Words: expropriation; public interest; administration power; supervision of the National People's Congress

我國目前還沒有專門的國家征收法，有關條款散見于以下法律法規：2004年3月14日通過的《憲法修正案》第二十條規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”；《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的”；《中華人民共和國城市房地產管理法》第十九條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依法律程序提前收回”；《中華人民共和國城鎮土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十二條的規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回”；《物權法》第四十二條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”等等。在征收制度中的關鍵問題有兩個：一是公共利益的界定；一是賠償制度。篇幅所限，本文僅就公共利益的界定做一些探討。

一、界定“公共利益”的必要性

“公共利益”是國家啟動征收的前提條件。但由于我國前述的法律條文中均未對“公共利益”給予明確定義。對于哪些事項屬于公共利益，哪些行為符合公共利益需要，最高人民法院亦未進行過司法解釋。因此，公共利益這一概念本身具有不確定性與模糊性。有人認為根本無法確定“公共利益”。美國一位教授提出：公共利益是政治的迷思，認為這個東西永遠是說不清楚的。還有人認為公共利益是一個政治浪漫主義，不可能有真正的公共利益[1]。這些觀點，從政治學角度看具有一定的邏輯和存在的價值。但從法治的角度，這些觀點是錯誤的和極其有害的：如果“公共利益”完全沒有客觀標準，任憑公權力主體解釋和界定，公民的權利和自由將不復存在。近年來，不少涉及公權與私權沖突，尤其是政府部門行使征收權與公民財產權的沖突的焦點往往是征收行為是否屬于公共利益需要。基于此，積極探索“公共利益”的界定問題的必要性至少直接體現為以下兩個方面:

（一）保護公民合法權利，限制濫用行政權力

從本質上看，“公共利益”是基于公民權利的需要而設立的。作為公共利益的主要代表者，行政機關的存在價值也是為了實現公共利益。然而，公共權力具有膨脹性，對此不加以限制就會不斷擴張。因此，現代法治的第一要義是以法控權，法律成為設定行政權力的唯一根據。沒有明確的法律標準，在現有法律體制下，對公共利益的解釋實際上已成為行政機關自由裁量的權力。這一權力一旦被濫用，行政機關就會頂著公共利益的神圣光環，堂而皇之地侵犯公民財產權。只有在法律中明確規定實體和程序上的標準才能有效實現真正的公共利益，使行政權力和公民權利保持和諧的關系。

(二)確立司法救濟標準和渠道，建設現代法治國家

對行政行為的司法審查，是國家通過司法機關對行政行為進行審查監督，糾正違法或不當的行政行為，并對因其給相對人權益造成的損害給予相應補救的法律制度。公民法律上的利益受到違法行政活動侵害，就可以向法院提起訴訟，成為現代法治國家的重要特征之一。從我國過去幾十年的征收實踐看，在立法上對公共利益規定不明，對公共權力的限制不力，不但導致了行政執法沒有依據，而且司法救濟上也無判斷標準，公民難于通過司法途徑實現自我權利保護。在征收制度中對“公共利益”作出明確規定，確定公共利益的本質，法官才能在具體糾紛中判斷行政行為的合法性，有效地實現司法審查和監督的價值，才能保護公民合法權益，才能維護憲法作為根本大法的權威和尊嚴，才能樹立全社會對憲法和法律的信仰，才能在中國實現法治國家的夢想。

二、“公共利益”法律定義的立法模式選擇

從立法模式上看，世界各國關于“公共利益”的法律定義，有兩種模式，一種是列舉式，一種是概括式。列舉式是在與土地征收有關的法律中詳細列舉在哪些“公共利益”的情況下能發動征收權。典型如日本、韓國、我國臺灣、香港、印度等大陸法系國家。其中又分兩類：一類是日本，列出了所有35種可以發動土地征用權的“公共事業”，幾乎每種都有一部法律來約束。政府沒有任意行政權，沒有但書、沒有保留條款。另一類如我國臺灣省，先對“公共利益”有一個定義，隨后在土地法中列舉了12種典型的“公共利益”，但并沒有“窮盡”。概括式的立法模式是在有關的法律中僅原則性規定“只有出于公共利益”方可發動土地征收權，但對于哪些屬于公共利益未加以明確界定，以英美法系國家為主，例如澳大利亞、加拿大（各省不同）、美國（各州不同）。它們有兩種方法來界定“公共利益”：一是由議會決定；二是由法院對具體糾紛進行判決[2]。

我國屬于大陸法系國家，在征收法律中對“公共利益”不作任何解釋地概括式立法是不可取的。日本模式固然可以很好地控制行政權力，防止行政機關濫用征收權，維護公民財產權。但我國正在高速發展中，且幅員遼闊，各地社會經濟發展水平相差很大，日本模式實不可仿（事實上，全世界也僅日本采用這種模式）。而其他大陸法系國家非窮盡地列舉方式，既能確定“公共利益”的大致方向，克服了概括式的高度不確定性，使法律便于操作，一個“等”字的彈性兜底條款，又為社會發展中可能出現的紛繁復雜的“公共利益”留有法律空間，保持了法律的靈活性、發展性，這應該是我國征收立法考慮的模式。

三、“公共利益”界定權的行使主體及程序控制

（一）“公共利益”界定權的行使主體

通過法律明文規定“公共利益”的內涵甚至列舉若干符合“公共利益”的事項，只是提供了明確的法律指引和預期，解決了“公共利益”是什么的問題。法律不能僅僅停留在紙上，我們還要面臨著由“誰來界定”公共利益的現實問題。

在我國的憲法中，“征收”條款的主體表述為“國家”，說明“征收”是一種國家權力，但這種權力具體由誰來行使呢？一些學者認為，從“公共利益”的概念出發，其界定權應掌握在“公眾”手里，只有人民自己才知道什么是自身的共同利益，人民應當是“公共利益”最權威的決定者。在我國，“公共利益”的界定權當然要由人大來行使[3]，但筆者認為，這種設想過于理想化了。在我國目前的高速發展時期，大量征收實務中的“公共利益”需要界定，全部交由人大來界定是不可行的。第一個障礙是我國人大的議事規則，一年一議是無法及時跟上現實經濟發展的需要的。第二個障礙是人大代表精力有限，會議時間有限，最終無法對諸多“公共利益”進行充分的討論，其結果還是不能代表民意。因此，正常情況下界定“公共利益”，只能是通過履行公共管理事務的行政機關在行政決策程序中做出。

（二）對行政機關“公共利益”界定權的程序控制

市場經濟導致了利益主體多元化和利益內容多樣化，公共利益往往與其他利益交織，即使行政機關沒有“私心”，要界定一件事情絕對地屬于或不屬于公共利益，也是不可能的。從本質上看，公共利益的界定是一個公共決策的過程，要保證最終決策結果的科學性、民主性和合法性，決策的過程就必須向公眾公開，充分保障公眾的知情權、參與權和意見表達權。我國目前的相關立法中，缺少的恰恰就是“公共利益”界定過程中的法定程序，使得行政機關無法切實擔當起以實現公共利益為目標，保護公民、法人和其他組織的合法權益的職責。

1?郾啟動征收前的公告程序。在目前實施的國務院《城市房屋拆遷管理條例》中，行政機關無須考慮是否屬于“公共利益”的問題（只要求拆遷人提供五份材料：建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批準文件、拆遷計劃和拆遷方案、辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。）在發放房屋拆遷許可證的同時，即發布房屋拆遷公告，不容置疑地明確了拆遷人、被拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項，征收決定即刻發生法律效力，利害相關人和一般民眾對此根本沒有任何話語權。

依法行政要求行政機關作出的事關公民重大利益的行政決定程序應當公開。只有程序公開才能使利害相關人有機會表達意見或主張利益，而這一切又更加有利于行政機關集思廣益，對所涉及的公益和私益進行平衡和調和，甚至能有效地緩解公共利益實現過程中的摩擦，增強行政效率。例如，澳大利亞1989年《土地征收法》以專章的形式，對“征收前程序”作了明確而詳盡的規定。該法規定了相關利害關系人向主管部長申請復議權，如不服復議結果還可向行政上訴裁判所提請復審權[4]。

我國征收制度應借鑒征收法治發達國家的經驗，將征收公告由現在的征收決定作出之后的“拆遷公告”轉變為征收決定作出之前的“公共利益決策和形成公告”，把“公共利益”的形成和決策置于廣大民眾的直接監督之下，并賦予利害相關人相應的權利救濟渠道，真正保障公民的參與權和意見表達權。

2?郾啟動征收前的聽證程序。聽證程序對確定公共利益起著非常重要的作用。兼聽則明，聽證程序吸納方方面面的當事人參加，能有效防止政府決策的偏差，也是民主精神的體現。近年來，盡管聽證制度的推行在全國取得了一定成效，但毋庸諱言，我國的聽證制度還很不規范、不完善，存在很多漏洞。哪些公共事務要組織聽證？什么樣的人有資格組織聽證？聽證會應該走什么樣的程序？現有的法律法規并不明確。在實際操作中，行政聽證的組織者[5]，往往與聽證申請人關系密切；參加聽證會的代表也往往由組織聽證的政府機關來指定，這種做法使一些聽證會缺乏真正的民意基礎。有的聽證會則被一些利益集團所利用，他們假借聽證的名義，使某些違背民意的行政決定披上了“民意”的色彩，獲得了虛假的正當性，引起了民眾的強烈不滿，反而損害了政府的公信力。法定的征收聽證程序，一定要從聽證會的適用對象、組織者資格、代表的產生方式、信息公開程度、聽證結果的法律效力等方面，作出明確的法律規定，使聽證會克服現有的弊端，走向規范。

3?郾界定“公共利益”的專家咨詢程序。許多“公共利益”界定涉及專業科學技術領域，而且不少具體事務也具有復雜性、多樣性的特點，僅靠普通民眾的參與和行政機關自身的判斷能力，均不具備說服力，難以保證決策正確。建立專家咨詢制度，借助國內外知名專家學者的智能，以科學論證為界定“公共利益”提供理論依據和技術支撐，是社會發展的必然選擇。建立專家咨詢制度不但是為了控制行政權力的濫用，更重要的是通過社會的科學研究力量，提高行政決策的前瞻性、宏觀性和科學性，避免行政機關決策短期效應性和局部利益性，更徹底地實現公共利益。

四、對行政機關“公共利益”界定權的權力制約

（一）人民代表大會的權力制約

全國人民代表大會作為我國的最高權力機關，其對行政機關“公共利益”界定權的權力制約首先表現在制定征收法律時對公共利益的定義和列舉重要的、典型的公共利益的表現，并在征收法律中規定行政機關界定公共利益的程序，行政機關必須遵守法律的有關規定。其次，地方人民代表大會還可以通過地方立法的方式，根據地方具體情況，將涉及地方重大利益、涉及民眾面廣的一些征收明確由地方人大界定。第三，人大在行使其他職權時間接地控制“公共利益”界定權：（1）將政府土地出讓收入納入財政預算。僅2007年，全國土地出讓金為1?郾2萬億[6]。但依目前法律，政府的這筆巨額收入沒有納入財政預算管理，其支出游離于人大監督之外，這正是各地政府熱衷于征收拆遷的主要動力。法治國家公共財政原理要求政府的所有收入和開支都必須受到監督。將土地出讓金納入財政預算，地方政府就沒有了“賣地生財”動力，“公共利益”的界定中濫用自由裁量權的現象也會大大減少。（2）切實加強、改善人大對財政預算監督。在實踐中，每年財政部門代表政府向各級人大作的預算報告非常籠統，代表們很難在有限的時間內，對財政預算弄個水落石出；加上地方一些領導“一言堂”，預算報告最終都是“一致通過”。諸如欠巨債的重慶忠縣黃金鎮耗資400萬把辦公樓建成“天安門”；安徽亳州市李興民榮升市委書記和新密市領導可以動用百萬財政搞“大閱兵”，哪一項說起來不是堂而皇之的“公共利益”？所以，人大財政監督必須是對財政資金從計劃到決算整個資金運行情況的一種全過程的監督，要考慮預算是否符合有關法律、法規的規定和國家宏觀經濟政策；是否與本地區社會經濟發展、可持續發展相適應；是否體現量出為入、收支平衡、確保重點、統籌兼顧的原則；支出結構是否合理，完成預算的措施是否得當等等。否則所謂的“公共財政”發生的種種扭曲會背離原來確定的政府活動的范圍和方向，背離公眾意愿，背棄公共利益。（3）地方人大應充分行使《各級人民代表大會常務委員會監督法》賦予的權利。根據該法，人大常委會工作監督的重點，是緊緊抓住關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關心的重點問題，如“三農”、義務教育、醫療衛生、環境保護、安全生產、社會保障、征收拆遷等。人大充分行使這種對“事權”的監督，可以保證公共權力正確行使，防止權力濫用，實現真正的公共利益。

（二）司法機關的權力制約

在我國的司法實踐中，司法機關對公共利益的界定和保護幾乎是無能為力的，主要體現在以下幾方面：其一，凡行政相對人提出對“公共利益的征收目的”否定的訴訟，法院均不予受理。理由是這是抽象行政行為，不屬于行政訴訟法規定的受案范圍。此外，《土地管理法》第79條規定的：“非法批準征收”，僅限于無權批準、越權批準、不按土地規劃用途批準和違反法定程序批準四個方面，并未將“征收目的不符合公共利益原則的要求”納入非法批準的范圍，也就是說我國的土地法沒有明確賦予人民法院對土地征用的目的進行司法審查的權力。這些說明我國司法機關對行政機關界定的公共利益，在現行制度框架中實際上并沒有話語權。其二，由于目前我國司法體制問題，地方法院的人、財、物均受制于地方政府，地方法院很難“不支持地方政府的工作”，甚至還必須親自參與拆遷活動（如嘉和拆遷事件），更妄論在政府與被征收人之間主持公道了。由于以上兩方面原因，在我國征收中，政府作為國家的代表既是征收的一方當事人，而在與被征收人的糾紛中又是最終的裁決者，與“自己不能作自己法官”這一古老的法治原則相悖，與法治國家要求的“司法最終解決”相悖。

發達的大陸法系國家和英美法系國家，基于法治國家的分權原則，都確立了法院對征收公共利益目的性的司法審查權。如法國的行政法院通過受理越權之訴，審查公用征收的目的是否符合公共利益的需要；在美國，把個人就涉及到很大公共利益和價值的問題進行訴訟，從而在功能上達到與行政機關的執行等值的效果這一現象稱為“私人司法部長”，并由國家和社會給這樣的訴訟活動各種支援。法院作為社會正義的最后一環，中立的法官有權審查判定行政機關根據公共利益條款作出的行政行為是否合法，是否侵犯公民權利。一個完善的司法機制能夠有效地彌補法律的缺漏，防止權力濫用，保障公民權利和公共利益的實現。

總之，我國國家征收中的公共利益的界定應由人大、行政機關、司法機關在不同的權責歸屬和制衡原則下共同行使。公共利益的法律界定是行政界定和司法界定的基準。由于公共利益的不確定性，立法難以對公共利益做出詳盡、具體的界定，大量具體的公共利益界定是由行政機關在法律規定的框架內，依法定程序作出的。我國人大作為議行合一的組織，對公共利益的界定還有更大的作為空間。此外，如果行政機關與被征收人就征收的“公共利益”目的發生爭議，需要司法機關作為公共利益界定的最后一道防線，通過訴訟裁決機制進行最終界定。我國在征收制度上，尤其是對公共利益的界定應形成確定性的、并為國民所普遍認可的內容，并建立一個有效的機制去終結有關公共利益出現的紛爭，以此去推動公眾就公共利益達成廣泛共識。

參考文獻：

[1]劉連泰.“公共利益”的解釋困境及其突圍[J].文史哲，2006，（2）.

[2]張迎新， 王正立.國外土地征用公共利益原則的界定方式[J].國土資源情報，2003，(9).

[3]張千帆.“公共利益”的構成--對行政法的目標以及“平衡”的意義之探討[J].比較法研究，2005，(5).

[4]王正立，等.世界主要國家土地征用程序比較研究[J].國土資源情報，2001，(3).

[5]楊建順.公共利益辨析與行政法政策學[J].浙江學刊，2005，(1).

[6]吳睿鶇.萬億土地出讓金用途應向公眾公開[N].中國青年報，2008-4-23.

[7]王景斌.論公共利益之界定——一個公法學基石性范疇的法理學分析[J]，法制與社會發展，2005，（1）.

責任編輯 陸 瑩