農村治理主體多元化的制度構建與實踐理路

摘要：“實然”的農村治理主體多元化狀況存在著諸多制約，且隨著其發展，這些制約力量逐漸呈現于農村場域，進而構成農村治理所面臨的種種困境。因此，要在法律和制度框架下尋求彌補缺陷的方法和路徑，以期通過制度設計和政策實施的完善來促成理性秩序的達成，要對制度之外的農村治理主體多元化的實踐理路進行積極的探尋。

關鍵詞：農村治理；主體結構；多元化；制度構建；困境；實踐理路

中圖分類號： C916 文獻標識碼： A文章編號：1004-1494（2008）06-0062-03

How to Build and Practice a Multi-Participants System in Rural Governance

ZENG Fang-fang

(Fujian Agricultural University， Fuzhou， Fujian， 350002)

Abstract: The actual status of administration system in rural areas shows quite a lot of defects that restrain the development of rural areas. Therefore， great efforts should be made to improve relevant law and system to maintain a reasonable order in the administration as well as to study the possibility of multi-participants from outside the system.

Key words: rural governance; body structure; multi-; system building; difficult position; way of practice

中國傳統的農村治理模式為一種單中心治理模式，其突出特征就是公共權力資源配置的單極化和公共權力運用的單向性。公共參與的缺乏突出表現為上級領導作決策，技術部門規劃，專家進行論證，行政部門行政式的安排發展項目的主要活動，農戶或農民按部就班地完成任務。許多發展項目沒有得到當地農民的理解和支持，也未能充分考慮到他們的切實利益，因而導致其積極性闕如，對政府部門設計的發展項目缺乏責任感和擁有感，其行為缺乏持續性。當前國內學術界討論較多的所謂“壓力型行政體制”也就是上述這種單中心制度安排的具體體現。20世紀80年代以來，隨著村民自治在中國農村的普遍實行，整個農村的政治生活產生了根本性的政治變遷，一種新的治理模式得以產生。農村治理主體結構作為農村治理邏輯結構的核心概念，國內外眾多學者圍繞之進行了大量的研究和探討，已然形成一個“問題域”，“農村治理主體多元化”便是這種新的治理模式的集中表述。

一、農村治理主體多元化的現實制約

困境之一：鄉鎮政府運行偏差。鄉政村治的治理架構最初設計是盡量減少行政對農村經濟社會生活的干預，以保持農民和基層組織的自主性和活力。但鄉政畢竟屬于國家政權體系，在自上而下的中央集權體制下，其更多的是聽命于上級政府。鄉鎮政府在國家政權體系中居于基礎和末梢地位決定了國家在農村的各項發展目標、計劃和任務最終都要鄉鎮政府加以貫徹、落實。這些目標、計劃和任務是國家通過行政命令的方式由各級政府層層下達的，其完成情況是衡量鄉鎮領導“工作實績”、決定其升降去留的一項主要指標。特別是目前縣對鄉鎮領導的工作考核普遍實行“三個一票否決制”（即計劃生育、信訪社會治安、發展經濟一票否決制），且這三項工作都被量化為一些具體指標，這些指標是自上而下制定的，再逐級分解并落實任務并責任到人。這便迫使鄉鎮領導及機關干部想盡辦法完成上級部署的各項任務指標，特別是那些直接由村民負擔的任務，如計劃生育、征兵、糧棉種植和訂購等等。為此，鄉鎮政府必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制，包括運用強有力的行政命令手段，以保證上級各項任務的貫徹落實，鄉鎮政府如此作為可謂是其所擔負的特殊角色使然[1]。

困境之二：村委會角色錯位。當下村民自治所依托的鄉政村治國家體制環境下，鄉鎮政府所代表的政務要通過村民自治系統去推行。一般而言，國家行政系統并不直接面對農戶或農民個體，而是通過村一級的基層自治組織去延伸政府的行政功能。如此一來，村民委員會在實際上扮演著既辦完成國家和政府任務的代理人，又辦理管理本村事務的當家人雙重角色，承擔著延伸國家行政權力和行使村民自治權力的雙重功能。據相關學者的調查發現，村委會除了完成屬于自治范圍的工作外，它的另一方面的工作（約占2/3）是貫徹上級的方針、政策。在村委會的時間、精力和資源一定的情況下，村委會的自治功能勢必受到抑制和削弱。更進一步說，村委會的角色錯位將引起性質上的嬗變，即由農村群眾自治組織變成鄉鎮基層政府的延伸與附屬物，使得村委會出現行政化傾向，進而出現“由于村委會并不具有行政組織的性質和地位，也就沒有行政組織的權威，在完成行政任務時并不得心應手；村委會名義上的自治，實際上的行政化，又使它得不到村民的信任和支持”[2]的尷尬。因此，正如國內學者景躍進所指出的那樣，“只要村委會承擔著來自上級政府的行政管理任務，那么它們的關系就非?？赡芫哂蓄I導與被領導的特征，而很難保持指導與被指導關系的性質?！盵3]

困境之三：兩委關系協調困境。如果說村民委員會與鄉鎮政府的體制困境是一種縱向的自治權力與國家行政權力的權力關系困境，那么村民委員會與村黨支部的體制困境就是橫向的自治權力配置的困境?！洞褰M法》所明確規定的中國共產黨在農村的基層組織中發揮領導核心作用，由于缺乏對黨支部的領導權與村委會的自治權之間的明確界分，在實際操作中就會有較大的彈性而變得難以把握。一般而言，“在村的組織系統中，村民委員會的權力小于村黨支部，村內事務的大政方針由黨支部決定，村委會只是執行村支部的決定而已。因此，談到村民自治，自治權主要掌握在村支部手中?！倍\如有的學者指出，在一些村委會通過選舉產生，村委會成員具有自主意識的地方，已經出現了村委會與村黨支部意見不一致乃至相互沖突的情況。[4]且在村黨組織與村委會的競爭中，有些地方出現了村黨支部地位動搖，凝聚力和號召力下降，村黨支部書記素質和威望不如村委會主任等現象。

困境之四：精英階層行為偏差。當前中國農村的重要特點是，傳統的社會關系正在解體，現代的社會關系尚未建立，《村組法》將我國的村民自治納入法律軌道，使之進入了制度化運作階段，標志著中國農村社會秩序進入重建的階段的同時，也預示著這一行政嵌入型的重建過程將難以一帆風順。因而在缺乏實施民主自治的文化基礎的中國農村地區，被宗族文化浸淫了數千年，同時又缺乏民主理念、缺少民主實踐，能真正將村民自治制度實施起來，其結局很有可能淪為走過場，或者是宗族文化的復活[5]。而與宗族精英通過房族之間和村莊之間的實力對比、裙帶傳承、親緣網絡等方式影響村治權力分配的傳統型精英階層行為特征不同的是，家庭聯產承包責任制實行后農村迅速涌現出的那批先富裕起來的經濟能人，由于其具有的特殊影響力，經濟精英干預村民自治已經成為一個現實問題。而另一方面，沒有一批農村精英來參與村民自治，這樣的村民自治只能是低層次的自治，并不能達致構建和諧農村社會的預期目標。隨著中國經濟的快速發展，不少農村精英只要經濟上有所作為，就會向鄉鎮或城市轉移，便給農村社會帶來了新的問題，即農村精英群體的集體流失，留在農村的是被人們戲稱為“386170部隊”，即婦女、少年、老人成了部分農村地區的居民主體。

困境之五：普通農民的失語。普通村民在政治上是村級權力的授予者和委托者，在經濟上也是自主經營的自由主體，然而細碎分散的農村市場經濟中，農民就像馬克思所形容的“馬鈴薯”，處于分割的原子化狀態，他們既無力把握村政，也無力把握市場。高度自由經濟帶來的高風險使村民感到了自身的經濟脆弱性，同時他們接受政治信息較少、利益渠道狹窄、組織化水平低，又進一步增加了他們在村級公共事務中的無力感。經濟資源相對匱乏與政治地位的低下決定了普通村民在村莊政治中的“棋子”角色，他們在形成自己的政治態度時往往受到村莊精英的裹挾，被動或主動地依附于村莊精英進入村莊政治生活，且形成了一套自身經濟利益與政治態度的策略性表達方式。歷史事實說明，無論農民參加什么組織，其初衷都是為了維護自身利益和獲得社會歸屬感。普通村民在失語的政治語境中，本能地把利益訴求與政治表達更多地寄托于村莊中說得起話、辦得起事的非治理精英身上，依附于各種非正式組織乃至非法組織。這樣，村中具有一定政治意識和話語能力的非體制精英成為普通村民不可多得的利益代言人，引導著村莊輿論和村莊政治起伏。

二、農村治理主體多元化的制度取向

在中國農村治理進入權威性自治向代表性自治轉型的變革時期，前文提及之現實制約使我們不得不正視村莊場域中各治理主體的行為偏差并積極探索救治之路徑。由于制度的作用正是在于對權力進行明確的配置，從而使較為均衡的權力配置是社會穩定的基礎。因而，我們試圖在現有“鄉政村治”基礎上對政府和農民不同主體間的權力關系進行再界定，在法律和制度框架下尋求彌補缺陷的方法和路徑，以期通過制度設計和政策實施的完善來促成理性秩序的達成。

第一，規范鄉鎮政府行為。誠然，在中國農村處于急劇社會變遷且經濟社會發展地區不平衡與區域特殊性的背景下，鄉鎮與村之間的利益邊界與權限范圍往往是模糊、變動的，通過國家層面的法律制度往往難以清楚界定。實際上國家很難提供一個關于鄉政村治的細致的整齊劃一的具可操作性的成文法律，但在現有的法律框架內，補充有關實體性特別是程序性規定既是必要的，也是可行的。由省、自治區、直轄市人大常委會制定鄉政村治特別是村民自治法律的實施辦法。在實施辦法中，明確劃分鄉鎮和村的利益邊界特別是鄉鎮政府和村委會的職責權限。近年來，一些地方在貫徹《村組法》過程中，已經制定了有關鄉鎮政府指導村委會工作、村委會協助鄉鎮政府的規則，使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范基礎上有機地銜接起來，也就使村委會的雙重角色能達到大體上的平衡。在鄉政村治法律及其實施辦法中，可考慮增加、補充有關法律后果的條款，如規定非法干預村內事務的有關負責人的法律責任，以維護鄉政村治法律體系的權威，防止村委會“過度自治化”和“附屬行政化”的兩種不良村治傾向，也為司法介入鄉政村治矛盾和沖突打開了法律通道，實現鄉鎮行政與村民自治統一于法律。

第二，明確村支兩委治理職權。村委會依據《村組法》要求行使法律規定的各項村務管理權，而黨支部則依據1998年通過的《中國共產黨基層組織工作條例》（以下簡稱《條例》），強調黨支部對村務工作的核心領導權。問題恰恰在于，村務管理權與村務領導權在很大程度上是重迭的，如村務決策權、財務審批權等，無論是《村組法》，還是《條例》都沒有就村委會和黨支部具體職責權限作出明確劃分并對村務工作運行機制作出具體的、可操作的規定。界限模糊的責權分配產生了“相互性問題”，村支書與村主任陷入“科斯悖論”[6]之中而不自知，“有利的事搶著干，沒好處的事無人管”。因此合理界定村支兩委的責權利關系，形成產權明晰、職責明確、權力均衡的制度配置成為解決矛盾的關鍵之所在。一方面，強化黨的核心領導地位，這是一切制度設計或制度創新的可能性邊界。村支書應從具體的村務工作中脫離出來，把重心放在村莊規劃等全局性問題上來。另一方面，要強化村委會自治功能，加強組織與協調職責。村委會作為村莊社區一切公共事務的承擔者和組織者，是村民自治權力的唯一載體，只有進一步加強村委會在公共物品提供上滿足村民多元需求的功能，才能保證其職能真正履行。

鑒于黨支部和村委會在組成人員高度重合，甚至于合署辦公的現實，應加強村民會議特別是村民代表會議的建設，真正發揮村民（代表）會議在村民自治中的最高權威地位。建立黨支部、村委會、村民（代表）會議三者間的合作機制，如可考慮村中的重大事務由黨支部和村委會分別討論，以提案的形式提交村民（代表）會議，由村民（代表）會議作出最后決定。

第三，完善非體制精英吸納機制。村莊非體制精英是處于體制精英與村民之間的隔離帶，他們一方面具有自利性的政治目的，另一方面又代表著部分村民的集體利益，其非正式權威在農村體制中發揮著重要的作用，甚至農村體制的效能取決于體制精英與非體制精英能否取得一致。應看到的是，在村莊共同體中，體制精英、非體制精英、村民三者在根本利益上是一致的，統一于促進農村社會的發展。因此建立起一套能夠有效整合三者利益的吸納機制，成為問題的關鍵。一方面可通過體制吸納，通過將經濟能人、老干部等非體制精英納入村級組織和村務管理活動中贏得他們的支持，如將經濟能人、退伍軍人、農村文化人等有影響的精英分子作為后備干部，成立村級治理顧問委員會，邀請老干部、在外退休返村定居的國家工作人員入會，為村莊建設出謀獻策、發揮余熱。另一方面可通過利益吸納，通過建立村民意見箱、民主議政日和干部民主評議制度，使村民能夠在村級組織體系和體制內渠道表達自己的意見和建議，使組織成為真正代表村民的利益的組織。當然，對于那些進入村莊組織尋求個人利益和那些圖謀不軌的黑惡勢力、宗教組織的非體制精英應進行孤立、打擊。

第四，強化村民監督機制。為保證村級組織的健康運行，就必須提高村民在治理中的參與積極性，擴大參政議政面，確保村民的知情權和監督權。一是規范村務公開制度，推行村務“陽光工程”。村莊重大決策交由村民大會表決通過，定期公布村莊財務開支。二是提高民主理財能力，加強理財人員財務知識和技能培訓，杜絕村級班子人員進人理財小組任職，保證民主理財不走過場、不流于形式。

三、農村治理主體多元化的實踐理路

第一，加強信任結構建設，促進農村社會資本成長。在農村基本資源中，除了有土地和人力構成的經濟資源外，還潛藏著一筆豐富的社會資源，即村莊特定的社會關系和人際關系網絡，現代社會學者們將之稱為社會資本，它作為一種公共物品，是由信任、權力、社會規范等所形成的社會網絡，亦稱之為“信任結構”。如果農村社會具有廣泛的信任和多元的社會規范，社會資本存量就會增加，人們的公共理性就有可能得到加強，廣大村民選擇優良精英的能力也就隨之提高，進而促進契約性公共權威的成長。在這種情況下那些擁有更多社會資本并有良好人品和管理能力的精英更有可能被村民所選擇而容易進入體制內，從而擴大村級組織的總體動員力。不僅如此，社會資本的存量，往往具有自我增強性和可積累性良性循環會產生社會均衡，形成高水準的合作、信任、互惠、公民參與和集體福利。橫向的公民參與網絡有助于參與者解決集體行動的困境，同時信任可以在一個行為規范、誠實合作的群體中產生，它依賴于人們共同遵守的規則和群體成員的素質。所以，加強農村信任和制度規范建設既是相互依賴和成長的需要，又是社會資本積聚的過程。

第二，促進村莊精英系的良性成長。傳統社會的自我整合是在國家、精英和民眾三層互動結構中通過村莊精英治理而實現地方自治的，作為當代中國農村秩序同樣需要如此架構作為社會整合的基礎。因而，應積極培植一個強有力又富有公共理性的精英階層，構架起精英與普通村民、體制內精英與體制外精英、國家與精英之間的平衡互動關系，并形成有一定界域的社會結構。通過促進村莊精英系的良性成長，鑄造三層互動結構，只有具備這樣的社會結構基礎，才能建構具有真正自治能力的組織和制度體系，就目前村莊精英的情況來看，無論是村莊精英的數量還是多元性，都得到不同程度的發展，但真正有知識素養、管理能力和高寬容度的精英系尚未形成，加之體制內與體制外精英流動常常因為農村的利益復雜性而偏離共同目標。所以，國家應該加大對農村體制內精英的教育培養，使農村形成一支高素質的管理隊伍。同時，還要嚴格規范村委會選舉行為，加強對惡勢力操縱選舉的打擊，促進體制內精英與體制外精英的良性流動。

第三，培育農民主體性。在細碎分散的農村市場經濟中，農民就像馬克思所形容的“馬鈴薯”那般，處于分割的原子化狀態，他們既無力把握村政，也無力把握市場。因而，農民要具備表達自身利益訴求的渠道和能力，就必須從高度分散的狀態中組織起來。另外，從民主發展的學理角度來說，一個社會只有能夠給出合法的私人生活空間、能夠給予民間自組織力量以相對獨立的發展空間，這個社會才可能發育成長出憲政民主的秩序，也才能形成社會的多元結構?，F在中國鄉村中的民間團體雖然不是很多，但隨著經濟和社會的發展將呈增長的趨勢。如隨著鄉鎮站所的改革，成立的農技服務中心、城建服務中心、防疫中心等，其工作人員不再是政府編制內的事業人員，他們可以獨立創業，依靠自己的專業技能，與政府簽訂合同，承包政府包發的公共事務，服務于農村社會的發展；一些村莊社會資本存量較大的地方，還成立了老人協會、樂賢會等農民自組織；即便是當前鄉村社會中重建和轉型中的宗族，也可以在推動中國鄉村自治和政治現代化方面發揮建設性的作用。因而，要充分利用民間團體，既要通過和他們合作開展項目培育其專業能力，還要培育他們的非政府理念，真正激發鄉村社會的活力，使有組織的普通農民成為鄉村治理主體多元化中的重要單元。

參考文獻:

[1] 金太軍，董磊明.村民自治背景下鄉村關系的沖突及其對策[J].中國行政管理，2000，(10).

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[3] 景躍進.國家與社會關系視野下的村民自治[J].中國書評，1998，(5).

[4] 沈延生.村政的興衰與重建[J].戰略與管理，1998，(6).

[5] 郭興華.構建和諧的中國農村社會[J].探索與爭鳴，2005，(2).

[6] 科斯有關問題相互性的論述被一些經濟學家稱為“科斯悖論”，其悖論在于，“相互性”是以利益邊界的劃分或說產權的界定為前提的，顯然，如果雙方的產權未確定，那么，法律權威對產權的裁定便不存在取消一方的權力而轉移給另一個問題。

責任編輯 趙 靜