中央與地方政府關于土地政策的博弈分析

摘要：在現行土地政策博弈中，由于地方政府處于信息優勢和操作優勢地位，使得中央的土地政策往往難以發揮保護耕地和農民利益的功能，形成一種管制和征地的惡性循環。因此必須著力提供保護農民土地權益的制度性政策，包括建立讓地權所有者直接參與市場交易的機制、消除地方政府“土地財政”激勵、修改土地相關法律等。

關鍵詞：土地制度；政策博弈；農民權益

中圖分類號： F20 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2008）06-0065-03

Game Analysis on the Land Policy of Central and Local Government

JIANG Jun-cheng SUN Yao-zhou

(Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan ， Hubei， 430060)

Abstract: Under current China's land-policy， the local governments have advantage in information controling and actual operation， so it is difficult for the central government to protect arable land and farmers interest， leading to a virtuous circle of controlling and exploiting land. Therefore， it is necessary to improve current land-related laws and policies to protect the farmers' rights on land， which include setting mechanism to allow the landowners to participate directly in land trading， as well as eliminating the land financial incentives of the local government etc.

Key Words:land system; policy game; farmers interests

國土資源部執法監察局局長張新寶2008年7月8日表示，從2007年全國查處案件數量分析中可以看出，在土地違法問題上，地方政府仍然是主導 [1]。地方政府利用自己在信息和操作上的優勢地位，出臺了一系列相關規章政策，嚴重違背了中央保護耕地和農民利益的土地政策和精神。文章運用博弈論的方法，建立中央和地方政府之間的土地政策博弈模型，探討現行土地政策造成中央和地方之間形成的一種管制和征地的惡性循環的原因，建立符合科學發展觀的土地政策，切實貫徹中央精神，維護農民的合法利益。

一、中央與地方政府土地政策的博弈分析

土地政策是指政府等政治實體為了實現一定歷史時期的土地管理任務和土地利用目標、圍繞著特定的經濟社會利益，而規定的用以調整人地關系的一系列準則、方向與指南的總和。由于土地是不動資產，因此土地政策具有很強的區域性。不同的地區和地段，其土地類型和價值有很大不同，地方政府頒布的土地政策及其利益表達也有很大的不同，體現為相關的利益博弈。 [2]近年來某些地方政府對于土地暴利的追逐，致使國家宏觀調控的目標無法實現，不僅極大地損害了政府與公眾的關系，也破壞了中央的科學發展觀與和諧社會的偉大部署。

（一）基本假設和博弈模型的建立

圍繞農地轉用和征地補償，中央和地方之間發生了嚴重的目標沖突，進行著廣泛的利益博弈。中央政府土地政策的目標包括保護耕地和保證糧食安全，維護農民利益和保持社會穩定，適當增加建設用地和保持經濟穩定增長。這三個目標既有一致之處，也存在著不少相互矛盾的地方。比如，糧食安全主要是國家目標，它既不是地方政府目標，也不是農民個人目標。在一定意義上，保護耕地等于只讓農民務農，與農民通過參與工業化和城市化獲得利益的愿望相悖；再如，保護耕地和增加建設用地也會發生矛盾。

對地方政府來說，一個是要實現增長目標和政績目標，即擴大建設用地，加快本地區的工業發展和經濟增長，另一個是要實現財政目標和利益目標，即增加地方收入和地方融資規模。這兩個目標高度一致，因為加快農地轉用，擴大建設用地，既能促進經濟增長，又能增加財政收入(如圖1)。

從土地政策目標的取向來說，中央政府和地方政府之間存在矛盾和沖突。地方政府實際上比中央政府更能實現自己的土地目標。其博弈模型構造條件如下：

1?郾中央政府的政策手段主要是加強行政控制和計劃管理，包括建立基本農田，制定土地利用總體規劃和年度計劃，加強土地執法檢查等。由于這些手段要依靠地方實施和配合，因此，除了計劃本身的合理性以外，其有效性主要取決于地方——既要看中央目標和地方目標的一致性，也有賴于中央的控制能力和地方的忠誠度。在目前的分權化和市場化的條件下，上述條件難以滿足，中央控制手段的有效性就大打折扣。

2?郾地方政府直接管理著本轄區的農地和農戶，直接負責農地轉用的具體操作，地方的操作者們可以采取多種辦法，規避中央的行政控制和計劃限制，使政策實施結果向自己一方傾斜。比如，移花接木，調整基本農田；先斬后奏，在農地轉用時未批先用；謊報軍情，隱瞞信息，鉆中央政策的漏洞。在土地政策的博弈中，中央政府土地政策目標往往落空，而地方政府的土地政策目標通常都能實現，這就使得中央的有效監管和控制成為一種無效狀態。

（二）現行地方政府征地的博弈結果分析

在現行土地政策實施的博弈中，由于地方政府處于信息優勢和操作優勢地位，而中央的懲罰又往往難以到位，造成的一個嚴重后果是農地轉用的規模大大超過了中央計劃控制和實際需要的規模。

地方政府征地和供地的具體操作有三種，一是行政劃撥，二是“協議”出讓，三是通過市場和半市場機制拍賣。對增加地方利益和收入的作用表現在以下方面：（1）可以增加工業用地，甚至可以用低地價、零地價招商引資，進而加快本地區GDP增長和增加地方稅收。（2）可以用低地價補貼基礎設施建設，等于為基礎設施建設融資，改善本地投資環境。（3）可以壟斷土地一級市場，控制二級市場，并通過招、拍、掛獲取土地增值收益，增加地方預算外收入。不少地方的土地出讓金占預算外收入的60％。此外，通過農地轉用和城市擴張，增加建筑業和房地產業的營業稅和所得稅，一些發達縣市這兩種稅收已經占地方稅收總量的37％[1]。

由于把農民排除在土地增值收益之外，這是一種用剝奪農民來增加財政收入的方式。各級財政從農民手中獲得的土地凈收益日益增加，占地方政府財政收支的總額比率不斷擴大。另外，它還造成了大量的尋租機會，產生嚴重的腐敗現象。

（三）地方政府土地政策的動力分析

土地違法現象嚴重，深層次的原因則是制度設計方面的漏洞與瑕疵，它主要包括：

一是土地政策監督乏力。土地出讓金的使用，長時期地游離于預算與監管之外，地方政府及官員自由操作的空間大，甚至滋生出大量的腐敗尋租行為，是土地違法現象的一個持久的動力。審計署2007年對北京、天津、上海、重慶、哈爾濱、合肥、濟南、長沙、廣州、南寧和成都11個市及其所轄28個縣（市、區）2004年至2006年國有土地使用權出讓金的征收、管理、使用及相關政策執行情況進行了審計調查，從調查的結果來看，土地出讓凈收益1864?郾11億元未按規定納入基金預算管理，占11城市土地出讓凈收益總額的71?郾18%[1]。土地出讓凈收益不納入基金預算管理，等于這部分龐大的資金游離于監管之外，供地方政府任意支配，這種指定用途的政府性基金預算收入實際上變成了帶有小金庫性質的資金。這意味著，土地出讓越多，地方政府所能支配的資金也越龐大。同時，由于龐大的資金游離于監管之外，很容易成為權力尋租與腐敗現象的天然載體，成為少數腐敗者的囊中之物。由于腐敗與尋租是借助龐大的游離于監督之外的資金而存在，種種不法行為更容易被隱匿，被查處的幾率更低。諸如此類的因素，正是土地違法現象屢禁不止的不竭動力。

二是地方財政收支不對等。地方財政資金缺口，使得地方政府有選擇通過土地出讓獲取收益的持久動力和理由。1994年分稅制改革之后，地方政府的財權與事權不對等，地方政府面臨的責任和義務越來越多，而對財政的支配權卻不斷弱化。由于中央和地方政府的事權、財權劃分不清，遺留了許多舊體制的痕跡。事權維持了改革前的狀況，而財權卻主要劃歸中央，這造成了上級政府財權越大，而基層政府事權越多，且稅權的劃分并不穩定，導致地方政府沒有一個穩定的預期。因此，地方政府只有也必然會通過土地這一“聚寶盆”來彌補地方財政的資金缺口。越是土地違法嚴重的地區，越是財政缺口比較大、缺乏穩定收入來源的地區。如何讓中央與地方在財權和事權方面做到更加協調和統一，將成為下一步財稅改革關注的焦點。只要地方政府的收入來源不能得到保障，土地違法現象就很難真正被遏制。實際上，有關部門在處理土地違法問題上常常左右為難也與此有關。土地違法案件雖然層出不窮，但只要不是涉嫌受賄等腐敗行為，真正遭到問責的地方官員并不多見，因為有關部門不得不考慮地方財政的實際困難和地方官員的苦衷。

（四）地方政府土地政策的可行性分析

雖然在法律上，我國土地屬于國家所有或農民集體所有，但在事實上，土地所有權是由各級政府和行政機構所掌握，各級政府和行政機構才是實際的土地所有者。地方政府一般認為，如果它在一塊土地上擁有開發權和轉讓權，它就是這塊土地的主人，這就是屬于它的土地。這是因為，擁有開發權和轉讓權，就意味著可以自主決定將土地用于何種用途或用于何種經營項目，自主在土地上實施開發或從事經營活動，自主決定是否將土地轉讓給其他人開發或轉讓給其他人使用，并獲得相應收益。各級政府和行政機構才是實際的土地所有者，農民只有耕作權。

二、現行土地政策的缺陷

現行土地政策有三根支柱，分別對應中央政府、地方政府、農村集體和農民。一是中央政府對農地轉用的行政管制和計劃控制；二是地方政府以各種方式加速農地征用和過度擴張城市；三是農村集體和農民基本上被排除在農地轉用之外（如圖2）。

圖2 現行土地政策構成圖

從成本收益來看，在這個過程中，農村集體和農民是凈損失者，地方政府是凈得益者，中央政府是有得有失，有可能是得不償失。由于農村集體和農民的弱勢、無權地位和利益受侵占的處境，中央政府無法依靠農村集體和農民去約束地方政府，農村集體和農民也無力對抗地方政府的侵占行為，因而在中央和地方政府的土地博弈中，保護耕地的目標落空，城市化也被扭曲。這是現行土地政策的必然結果。

從今后土地政策的演變方向來看，由于地方政府征地的方式造成了嚴重的后果，中央政府加強了對土地轉用的行政控制和計劃管理。其結果只能進一步加劇中央和地方之間的土地博弈，形成一種管制和征地的惡性循環，即擴大征地—土地管制—更多地征地—加強管制。在這種惡性循環中，地方政府一方面合法爭取，另一方面非法行政，嚴控土地轉用使得地方出現更多和更加隱蔽的土地違法行為。近兩年，土地違法仍大量發生，在土地有償出讓中形成了地方政府、銀行和開發商三方合謀，無風險套利。可見，目前土地轉用的政府管制和計劃控制難以解決中國的土地問題。

三、完善土地政策的策略選擇

通過上面博弈模型分析可知，中央政府頒布的土地政策在長期內并不能保證地方政府執行。目前，土地問題的尖銳矛盾和激烈沖突，使決策者開始反思現行政策，并出現了一些新的跡象。2008年國務院28號文提出了農村集體建設用地的流轉問題，廣東省率先出臺了促進集體建設用地流轉的地方法規，再加上全國各地的大量制度創新，我們有可能走出一條新的農地轉用的市場化道路。必須從制度入手，截斷現行土地政策作為地方政府違法征地的源頭。以下分別從博弈主體、動力機制、約束機制和制度保障建設出發提出對策。

（一）從博弈主體角度出發，讓地權所有者直接參與市場交易

發展集體建設用地的流轉和交易，需要打破對農村土地轉用的國家壟斷，完善政府對集體土地的用途管制，讓地權所有者直接參與市場交易過程，主導土地要素的定價權。這是中國農地制度改革和政策調整的基本方向，也是中國工業化和城市化的必由之路。通過農戶合作參與市場過程，是中國農民參與工業化和城市化過程的一種制度保證。包括土地入股、農民合作社、社區型企業等方式在內。廣東南海、山東德州、江蘇昆山等地，已經有形式多樣的探索，并取得了初步成效。

（二）從博弈規則角度出發，修改違背農民利益的土地政策

土地承包法的立法目的在于保護農民土地權利，但是，與之平行的土地管理法使這種保護只限于農地范圍，使農民的土地財產權變成一種殘缺的產權；集體所有權的內涵規定不清，造成集體所有權侵犯農民的土地財產權；對農民土地財產權保護的基礎性工作薄弱。當務之急是，盡快修改與保護農民土地權益相沖突的法律條款，讓農民享有土地非農化進程中的土地所有權、收益權和轉讓權。在農村內部，要進一步明確集體所有權就是社區成員的成員權，杜絕集體經濟組織以產權規定的模糊性來侵犯農民的土地權益。政府應著力提供保護農民土地權益的制度性基礎設施，包括頒發有物權含義的土地長期使用權證，進行農民土地的登記、土地流轉的信息登記，建立保護農民土地權益的土地法庭，最大限度地保護農民的利益，調動他們的生產積極性。

（三）從動力機制角度出發，消除地方政府“土地財政”激勵

目前，土地出讓金數額巨大，與土地相關的收費也是地方政府各部門改善福利的重要途徑，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收，成為地方預算內收入的重要部分。總之，從土地上取得的收入占地方收入的一半以上，地方財政成為名副其實的“土地財政”。這是地方政府熱衷圈地、賣地的主要動機。這種財政安排與地方政府壟斷建設用地是一套共生的制度安排。只有從改變地方收入的取得方式入手，使其擁有與其事權相適應的永續的收入來源，才能打破地方政府壟斷土地一級市場的格局，使其不再充當建設用地“地主”和土地經營者的角色，放棄低價征地和高價供地的行為方式。具體來說，在阻斷賣地機制的同時，中央政府應立即著手建立和完善土地財產稅制度，停止在土地規費上與地方政府討價還價的做法。在制度上保證土地利益相關當事人在土地增值收益分配上的公平的同時，改革土地稅制，設計讓地方歷屆政府可以常年分享的土地或財產稅，使土地財產稅成為城市化進程中地方政府的重要而穩定的收入來源。

（四）從制度保障角度出發，建立現代農村產權制度

國務院發展研究中心農村部部長韓俊2008年7月通過農村調研發現，農村土地存在“三個傾向”：第一個傾向是把整個農村納入城市建設規劃區，個別地方把整個農村的集體土地全部轉為國有土地；第二個傾向是村委會改為居委會，集體土地也隨之改為國有土地；第三個傾向是隨意改變產權關系，即所謂“拿土地換身份”、“拿土地換社保”[4]。正是由于集體土地財產權利不明晰，導致土地成本過低，很多環節沒有相應的補償，地方政府通過開發土地來獲得巨大收益，而土地的主人獲益很少或不獲益。

集體土地財產權利不明晰，是土地失控的根源。同樣的土地，在農民手中獲利很少，但到了開發商手中就變成了巨大的財富，其中的關鍵因素就是土地財產權在開發商手中得以明晰。其實，土地在誰手中都應是財富。但是，農村集體土地是否歸屬農民不明晰，農民對土地缺乏支配權和控制權，因而地方政府可以隨意收歸國有，任意變賣，農民失地不得利，也就是理所當然的了。對于農村的集體土地，農民不僅無權決定其是否交易，而且無權從土地買賣中盡可能地獲得收益，造成農民的極大怨言。

要實現科學發展觀和和諧社會，必須盡快啟動土地的現代產權制度變革，必須使得土地有多元的供應。有權才有責，只有當農民擁有了農村土地財產權，他們才能參與土地收益分配，才能真正像主人一樣掌控土地[5]。加強和改善土地調控迫在眉睫，以法律、制度設計盡快明確農民土地財產權，建立起土地的現代產權模式，來保證土地的正常流轉和有效供應。

參考文獻：

[1] 于祥明.國土資源部張新寶：地方政府仍是土地違法主導[EB/OL]．（2008-07-09）.http://news.xinhuanet.com/house/2008-07/09/content_8514124.htm．

[2] 趙曉．啟動第三次土地革命正當其時[J]．中國新聞周刊，2008，(6)：75-77．

[3] 陸效平．博弈論與地方政府間土地政策的競爭性選擇[J]．國土資源科技管理，2008，(6)：25．

[4] 張魁興．調控土地:明晰產權是關鍵[EB/OL]．（2008-07-15）.http://www.nanfangdaily.com.cn/epaper/nfrb/content/20080715/PageArticleIndexBT.htm．

[5] 劉志偉．宏論我國農村土地制度變遷的動因及經濟影響[J]．農村經濟與科技，2007，(10)：11．

責任編輯 莫仲寧