區域經濟合作中的公共政策缺失與對策

摘要：我國國內層面的區域經濟合作的迅速發展，要求我國的區域公共政策適時調整。我國區域公共政策在政策目標、政策內容、政策機構、政策工具、政策協調和監控等方面存在著局限或缺失。我國應實施區域公共政策的轉型和創新，從完善政策制度基礎、調整政策目標導向、重構政策內容體系、組建區域政策管理機構、構建區域利益協調機制等方面重塑區域公共政策。

關鍵詞：區域經濟合作；區域公共政策；政策體系；區域利益協調機制

中圖分類號： F20 文獻標識碼： A文章編號：1004-1494（2008）06-0068-03

Study on the Law Deficiencies in the Field of Regional Economic Cooperation and Countermeasures

YE Da-feng

(Guangxi University， Nanning， Guangxi， 530004)

Abstract: The rapid development of regional economic cooperation in China urgently requires a timely adjustment of public policy. However， China's regional public policy shows deficiency in the setting of goal， principle， executive institution and tool， coordinating and monitoring mechanism. Therefore， China should readjust and innovate its regional public policy by improving the basis of the policy， adjusting its goal-orientation， reconstructing policy's content and principle， establishing regional policy management institutions， building regional coordination mechanism， etc.

Key words: regional economic cooperation; regional public policy; policy system; coordinating mechanism of regional interests

區域經濟合作，一般是指在一定的區域內的兩個或兩個以上的國家或地區以自然區域內的經濟的內在聯系為紐帶，以區域分工和協作為基礎，根據商品和生產要素的流向、文化傳統以及社會經濟協調發展的需要而形成的區域性長期經濟協作活動。按合作主體權利范圍不同，區域經濟合作通常可劃分為國際經濟合作和國內經濟合作。本文主要從國內層面，探討我國區域經濟合作中的公共政策缺失與對策。

一、我國區域經濟合作中的公共政策缺失

隨著全球跨國投資和國際貿易的快速發展，區域經濟合作正成為經濟全球化的重要載體之一，在世界經濟中發揮著日益重要的作用。我國在積極參與國際區域經濟合作的同時，大力推進國內區域經濟合作，實施國內區域經濟協調發展的戰略。目前，我國的泛珠江三角洲區域經濟合作、長江三角洲區域經濟合作以及環渤海京津冀區域經濟合作，有力地推動了這些地區經濟的發展，影響深遠。此外，還有廣西北部灣經濟區、淮海經濟協作區、武漢經濟協作區、長株潭經濟圈戰略、中原經濟合作區、海峽西岸經濟區等區域合作初露雛形，發展迅速。總之，我國國內層面的區域經濟合作正在朝著廣而縱深方向發展，迫切要求相應的政策引導和協調。然而，我國區域公共政策在政策內容、政策管理機構、政策工具、政策協調和監控等方面存在著局限或缺失，主要表現在：

（一）政策內容體系不完整，區域層面的公共政策缺失

長期以來，由于實行以現行行政區劃為基礎的“中央—省(市、區)”兩級調控模式，因此，從縱向上看，我國區域公共政策基本上可分為國家（宏觀）的區域公共政策和地方政府（微觀）公共政策兩個不同層面，而缺少中觀層面的公共政策。雖然，我國目前在一些政策文件有關于區域經濟合作與發展的原則、戰略及政策規定，但尚無一整套清晰完整和立足于長遠需要的區域經濟合作政策體系，缺乏立法意義的區域經濟合作政策，尤其缺乏以協調和解決跨區域公共問題為核心的區域層面的公共政策，難以適應區域經濟合作發展的需要。

（二）缺乏一個職能明確的區域政策管理機構

我國涉及對地方援助等區域公共政策實施的機構很多，但幾乎沒有一個具有立法意義上的、職能明確的區域政策管理機構，而且，區域公共政策決策與實施的權力分散，中央與地方政府制定的政策之間缺乏統一的協調與銜接，導致我國區域公共政策制定與實施實踐中容易出現兩種極端:一是中央政府依靠自己的主觀性與權威性決定對區域公共政策的制定和實施，難以保證其科學性和針對性；二是地方政府制定和實施區域公共政策的隨意性大。而某些地方政府公共政策的實施可能對實施區域有明顯效益，但由于忽視政策區域與非政策區域的關系，或者忽視了微觀政策區域與宏觀整體利益的協調，容易滋生或加重跨區域公共問題。這都需要一個職能明確的區域政策管理機構予以協調。

（三）行政區劃構成的壁壘難以突破，可供區域公共政策利用的區域劃分框架不明晰

區域公共政策以管理公共事務和解決公共問題為價值基點，須有明確清晰的區域劃分界限。但中國至今沒有統一的區劃框架[1]。長期以來，我國以行政區劃為基礎的“行政區行政”，有著“內向型行政”或單邊行政的弊病，由于各級行政區劃層次較多，分割過細，各級政府對區劃內經濟活動干預權過大，在經濟上各自為政和本位主義的現象非常普遍，導致產生互相惡性競爭、產業結構趨同、資源浪費等問題，對資源有效配置的阻礙越來越大，尚缺乏明晰的、可供區域公共政策利用的區域劃分框架，在一定程度上阻礙了區域經濟合作的發展。

（四）區域公共政策工具殘缺

按照政策功能不同劃分，政策工具可分為激勵性政策、引導性政策、保護性政策、協調性政策。激勵性政策工具和引導性政策主要包括：1?郾授權、優惠貸款和稅收減免等直接援助。2?郾改善投資環境、提供優惠政策等間接刺激手段。

伴隨著我國國內層面的區域經濟合作的廣泛而深入的發展，區域公共問題日益突出，其中一個重要的原因是區域政策工具的片面運用，即過于側重以稅收等政策優惠、權力下放為主要內容的激勵性政策工具和引導性政策工具，忽視保護性政策、協調性政策工具的充分運用，例如對外資的政策不夠具體，對外資企業的獎勵和控制措施、種類、規模、經營范圍等缺乏具體規定，對進入區域經濟合作政策實施的企業也沒有進行明確的限制性規定。

（五）缺乏有效的區域政策評估與利益協調機制

區域經濟合作通常涉及的地區較多，需要對區域經濟合作定期進行評估，以及時調整導致利益增進不明顯或利益非適度均衡發展的政策，才能使區域經濟合作可持續發展。而且，由于區域經濟合作主體呈現多樣化、多元化特征，各方利益訴求不同，且存在一定的利益沖突，必須建立起一種互利共贏的合作協調機制，才有可能真正推動區域經濟的合作與發展。否則，跨區域的公共問題難以解決，可能造成新的區際矛盾。

二、重塑我國區域經濟合作中的公共政策

公共政策的轉型及時與有效程度是決定區域經濟合作與發展的關鍵因素。我國應重塑區域經濟合作中的公共政策，強化其區域公共政策功能，才能更好推動經濟的協調發展和社會的進步。

（一）完善區域公共政策的制度基礎

區域公共政策首先有一個良好的公共管理的制度基礎，包括成熟的市場經濟、憲政法治、有限政府、公共治理的多元機制等[2]。目前我國完善區域公共政策制度基礎的重點是要完善區域公共政策的市場制度供給。中國的市場化改革雖然已經取得了突出的進展，但是市場的力量仍不夠強，不足以完全沖破行政力量對它的限制，經濟活動仍在很大程度上以行政區域為單元，各行政區域之間的經濟聯系很大程度上受到當地政府的制約。政府需要打破行政壁壘，破除地方保護主義，消除市場壁壘，創造一個有利于市場體系良性運轉的體制與制度環境，加速跨行政區的基礎設施供給制度、資源管理制度建設，推進區域制度創新，從而為區域公共政策提供有利的制度保證，進而從宏觀上為區域經濟合作創造制度上的條件，促進區域經濟合作的發展。

（二）以培育區域創新能力和公共服務均等化為區域公共政策目標導向，以區域功能不同為依據進行區域劃分

區域經濟合作應樹立突破行政區謀發展的理念，更加重視區域經濟的協調發展。區域經濟的協調發展，即國家通過宏觀政策和宏觀調控確保區域經濟非均衡度的適度化，實現社會的穩定和區域經濟的協調和可持續發展，更加重視區域發展的社會、生態要素。

要貫徹落實科學發展觀，重視區域經濟、社會和生態的協調發展，由過去的重在區域之間資源配置的區域公共政策目標導向轉向“培育區域創新能力和公共服務均等化”作為我國區域公共政策的目標導向，即不再追求區域經濟發展的均等化和同步發展，轉而追求區域享受的政府提供的公共服務均等化，突出培育區域競爭能力。以此為基礎，區域劃分應突破單一行政區的劃分，以區域功能不同為依據對全國進行區域劃分，以在各個功能區之間形成彼此不同的比較優勢，輔之以差別化的區域公共政策，有利于各地區發揮比較優勢，形成各具特色的區域分工和合作格局，增強經濟發展潛力和后勁，增強地區之間的經濟聯動，促進區域經濟合作的加速發展。

（三）組建區域公共政策管理機構

不同區域的利益關系需要一定的法律形式或制度加以規范。我國應成立由中央立法授權組成的、常設的區域公共政策管理機構，管理跨區域的事務，約束地方政府在決策過程中片面追求自身利益而損害其他地區利益的行為。區域公共政策制定與實施在中央政府領導下進行，但具體操作由專門的區域公共政策管理機構負責。

區域公共政策管理機構，可由各部門的高級政府官員、科技人員、基層工作者和普通民眾代表組成，由其統籌解決區域資源、土地、基礎設施、城市規劃、重大產業布局和環境治理的長期規劃中的重大問題，促進優勢產業集聚，提高產業布局的效率，降低各地合作協調成本。區域公共政策管理機構的主要職責：1?郾根據不同階段區域經濟發展態勢和不同地區面臨的公共問題，科學地界定每一時期的區域政策實施的對象和重點。2?郾組織制定以區域問題為重點的區域規劃，使其成為區域公共政策的制定與實施的直接依據。3?郾協調區域公共政策與其他政策之間的關系。4?郾實時監督區域公共政策的執行情況和區域公共政策效應的地區差異，評估區域政策實施效果并據此調整區域政策措施[3] 。

（四）重構區域公共政策內容體系，重點加強區域層面公共政策

我國區域公共政策應按照制定主體的不同分國家（宏觀）、區域（中觀）、地方政府（微觀）三個不同層面進行重構。國家層面（宏觀）區域公共政策主要包括：關系到某些區域生存與發展并有可能對全局經濟和社會發展造成較大影響的公共問題、在全國許多區域普遍存在的公共問題、僅憑個別區域難以解決的公共問題或涉及區域之間利益再分配與協調統籌的公共問題等，需要中央政府出面制定相關的區域政策。主要涉及產業政策、科技政策、資源政策和環境政策等方面，如跨區交通基礎設施、物流設施等的建設與管理、跨區污染轉移與海域生態環境綜合治理、跨區資源開發與調配等。

區域層面（中觀）公共政策主要包括：1?郾區域性重大交通設施項目和重大通訊設施的共建與共享管治政策。2?郾區域性大市場與現代物流中心的共建與共營管治政策。3?郾區域性重大金融設施網絡化與信息化、區域性重大能源設施項目的管治政策。4?郾區域性水土資源的協調開發與管治政策。5?郾區域性大型工業園區、高新科技園區等建設的集中與分散管治政策。6?郾區域城鎮體系與中心城市建設的協調管治政策。7?郾區域性重大旅游文化與休閑設施項目的開發與管治政策。8?郾區域性生態建設與環境污染綜合整治項目的協調管治政策等。

地方政府層面（微觀）公共政策主要指由地方政府制定的、針對只存在于局部地區，靠地方政府能解決的公共問題、或者關乎地區特別具體的公共利益的問題的區域公共政策。但中央政府應給予一定的指導與必要的監督，防止地方政府只顧及短期利益和局部利益行為的出現。

（五）完善政策工具系統，激勵性和約束性政策工具并重

我國區域經濟合作與發展必須依靠系統的國家政策的引導和多元的政策工具的支持。要科學實施區域公共政策創新，通過激勵性政策、引導性政策、保護性政策、協調性政策等，提供政策支持系統，從而促進區域經濟的協調發展。尤其應加強限制性或約束性政策工具的運用，如關于建設用地擴張規模與速度、能源消耗和污染排放指標、外來人口的安置與管理、產業選擇等方面的限制。

當前，我國區域公共政策應逐漸由區域優惠政策安排、設定增長中心內容，轉向更多鼓勵區域創新環境和提高區域創新能力[4]，根據不同區域的功能定位實施不同的區域政策。區域經濟合作環境的營造要防止片面強調優惠政策和硬件設施，而應兼顧知識基礎設施、社會資本和優良的自然環境，避免出現依靠政府傾斜政策支持越多，自我發展能力越弱的惡性循環。

（六）優化區域公共政策的評估和監控系統

區域公共政策體系蘊含多種矛盾關系，其實施涉及多個利益主體，應從綜合角度，系統、全面地評價區域公共政策。而且區域公共政策的實施效果是一個漸變的過程，不能僅憑某個階段、某個方面的情況對區域問題或其處理下定論，應同時考慮宏觀經濟形勢、區域關系以及國際分工體系等方面的變化對其產生的影響。因此，要建立不同的考核標準，建立動態的監管和調控指標體系，并根據區域發展和功能變化及時反饋和調整。

區域經濟競爭過程中不可避免地會產生一定的外部性效應。對跨區域公共問題的解決，需要中央政府發揮一定的協調與監督作用，因為中央政府可以作為超脫于地方政府間利益爭端的公正裁判，從而在地方政府的博弈結構中充當信息溝通與沖突裁判的作用。中央政府應明確各方的責權關系，統籌解決區域資源、土地、基礎設施、城市規劃、重大產業布局和環境治理的長期規劃中的重大問題，促進優勢產業集聚，提高產業布局的效率，降低各地合作協調成本，以保障區域經濟合作的順利實施。當前，在以地方政府為主導的區域經濟合作中，要對中央與地方關系進行協調，應強化中央政府的宏觀調控能力，以加強中央政府的政治權威，進而利用中央政府的權威來消除來自地方的利益障礙。當然，強化中央政府的宏觀調控能力，是從彌補市場失靈的角度，在地方事務公共化的基礎上強化中央政府在全局性公共事務方面的制度化權威，建立政府干預與市場協調之間的平衡關系。

參考文獻：

[1] 張可云. 區域經濟政策[M].北京:商務印書館，2005:480.

[2] 陳瑞蓮.論區域公共管理的制度創新[J].中山大學學報(社會科學版)，2005，（5）:64.

[3] 劉玉.中國區域政策[M].北京:經濟日報出版社，2007:288.

[4] 李青，李文軍，郭金龍.區域創新視角下的產業發展：理論與案例研究[M].北京：商務出版社，2004:157.

責任編輯 莫仲寧