省級財政收入競爭的成因分析

摘要：省級財政收入競爭是財政分權制度下的必然結果，其中不完善的分稅制是省級財政收入競爭的制度基礎；不科學的稅收計劃是省級財政收入競爭的促進因素；超稅收的財政需求是省級財政收入競爭的現實基礎；不規范的自由裁量權是省級財政收入競爭的重要原因。

關鍵詞：省級；財政收入；競爭；成因

中圖分類號：F812.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673－291X(2008)03－0011－03

省級財政收入競爭是指各省級政府在政治晉升博弈激勵下。通過財政收入政策，競相改變本地區政策環境來吸引外部資源，達到增加財政收入、加快本地經濟發展的目的，并以此傳遞政績信號，博取中央青睞，最終實現政治晉升。

鑒于財政收入形式的多樣性，財政收入競爭也相應地表現出多樣性和復雜性的特點。在集權的情況下，省級政府只是中央政府經濟職能傳遞的鏈條，不具有獨立的經濟職能。而在分權的情形下，中央和地方將事權進行劃分，并相應地將財政收入按一定的方式進行劃分，省級政府具有相對獨立的經濟職能。所以，省級政府經濟職能的確立是以政府的經濟職能為基礎，并根據分權的原則確定的，而且是財政分權制度下的必然結果。

本文試圖從四個方面來具體分析省級財政收入競爭的成因。

一、不完善的分稅制是省級財政收入競爭的制度基礎

我國分稅制自1994年建立以來，沒有根據客觀情況做進一步的改革和完善，過渡性特征仍然比較明顯，為省級財政收入競爭提供了不少誘因和機會。

(一)事權界定不清晰。1994年的分稅制方案，沒有涉及政府間支出責任的劃分。到目前為止，沒有制定一個明確規定哪級政府負責哪些具體事務的法律或法規。省級政府在法律上的權力和責任，中央和地方都很難說得清楚。在整個法制和監督體系不健全的情況下，省級政府事實上也就具有較多的機動權。這就出現一個悖論：省級政府既沒有多大權，又有很大的“權”，既沒有多少責任，又有很多的“責任”。權力和責任沒有明確的邊界，包括省級政府在內的地方政府就沒有足夠的自我約束和責任意識，在責任不明確的情況下就盡量推卸責任，在無法推卸而又無力承擔時就濫用權力。

(二)稅權劃分不合理。我國的分稅制，主要是一個把國家的流轉類稅收和對利潤所征收稅收在中央、省之間分享，再輔之以自上而下有條件專項撥款體制，最終進入省級政府預算的稅收收入取決于中央確定的稅基、稅率和收入分享公式。一方面，共享稅收人是地方政府重要的甚至是主要的財政收入來源，結果為了避免經濟扭曲而由中央稅務機關征收的稅種。如增值稅，地方政府也有強烈的利益動機參與管理，浙江金華稅案、河北南宮稅案，就是地方政府利用增值稅進行稅負輸出的結果。另一方面，一些不適宜由地方政府征收的稅種，如內資企業所得稅，1994年稅制改革時被劃為地方稅，2002年以后雖然調整為共享稅，但為了保持征管的連續性，除新辦企業外，仍由作為地方政府組成部門的地稅機關負責征管，導致以所得稅優惠為主要形式的政府間稅收競爭屢禁不絕。

(三)財政關系不穩定。財政分權方案是政府間財政關系的基石，西方國家往往通過憲法明確規定中央政府和地方政府的財權分配。在我國，對稅收征管法和單稅種法律的重視甚于對財權分配方案的重視，財權分配方案通常是由中央政府以行政文件的形式下發的，沒有經過立法機關的充分審議，更沒有成為憲法條款。分稅制是中央政府和各省分別談判后綜合各方利益所形成的方案，不是各省之間相互博弈、利益平衡的結果，而且實行“存量不變，增量調整”，保證地方既得利益，這種差別待遇讓各省都有突破分稅制的沖動。由于制度變遷的主導者是中央或上級政府，它隨時可以根據自己的利益來調整方案。(見表1與表2)

中央政府承諾的可信性是財政分權的重要基礎，而中央政府表現出來的機會主義傾向使地方政府難以相信中央政府的承諾，在這種情況下，地方政府表現出更強的機會主義傾向。正如美國財政專家羅伊·鮑爾所說：“地方政府都深信所謂收入分享實際上具有‘捕蠅紙效應’，亦即不管蒼蠅有多少在飛，真正粘在捕蠅紙上的才有意義。”同樣道理，不管中央政府怎樣決定，真正歸地方實實在在擁有的資金才有意義。

(四)收入支出不對稱。共享稅收人是地方政府財政收入的重要來源，而在現行體制下，省級政府在“兩稅”增量分配中的所得份額逐年遞減。以海南省為例：2005年上劃中央“兩稅”351435萬元，比2002年增加了198381萬元，四年間增長了2.3倍，年均增長31.93％。但2005年中央“兩稅”返還只有100426萬元，比2002年只增加了24464萬元，增長34.2％，年均增長9.75％。2005年，全國兩稅增量返還系數只有9.97％，且呈逐年遞減的趨勢。地方稅是地方政府財政收入的主要來源，但省級政府對地方稅卻沒有多少調整稅基和稅率的權力，不僅如此，中央政府出臺的稅收優惠政策往往都是地方稅的減免，但很少考慮由此造成的地方財政減收。在支出方面，既然地方收入缺乏彈性，地方政府就不應該負擔彈性較大的支出，如經濟發展、社會保障、義務教育等，但實際上這些支出往往最終落到省級政府頭上，而且中央政府經常直接對某些支出做出全國統一的安排而不問地方財力，如地方政府的規模和公務員的工資水平，是由中央政府統一規定的。由于收入和支出不對稱，當無法通過正常渠道根據財政支出需要調整收入水平時，地方政府就會利用“歪門斜道”，收入競爭就是選擇之一。

(五)轉移支付不匹配。財政轉移支付是分稅制體制下聯結中央政府和省級以下地方政府的紐帶，是解決財政縱向失衡和橫向失衡、矯正財政外部性的主要手段。尤其是在中央政府集中較多財力的情況下，應該通過規范化的轉移支付，均衡地區間的財政能力。但我國目前還沒有建立起規范的政府間轉移支付制度。現行的財政轉移支付是“分級包干”制中的轉移支付和分稅制中提出的轉移支付的混合體，形式過于繁雜，不夠規范，且存在資金的雙向流動，既有自上而下的各項補助，又有自下而上的各種上解。轉移支付過多地照顧了地方既得利益，沒有完全遵循均等化的目標，沒有形成一套科學的均等化轉移支付標準體系。轉移支付的分配受人為因素的影響很大，各省“跑錢”、“要錢”的能力成為獲得轉移支付多寡的重要因素。

二、不科學的稅收計劃是省級財政收入競爭的促進因素

省級財政部門在編制地方財政收入年度預算時，一般采用“基數法”確定稅收計劃。由于財政經濟運行過程中出現的特殊因素，如清繳欠稅、一次性增收等對基數影響較大，基數不是經濟稅源的真實反映；目標增長率機械地與GDP目標增長率等宏觀經濟指標相比照，更多地是根據以往年度的稅收彈性系數來測算，對經濟稅源增長情況缺乏充分的調查和估算，往往向稅務部門下達根本不可能完成的稅收任務，稅收計劃的編制和分配不科學。既然稅收計劃不能完全反映經濟稅源，那么就應當允許實際完成數和計劃數有一定的偏離，這也是符合客觀經濟規律的。但在編制年度支出預算時，各項支出是以完成既定收入預算任務為基礎的，客觀上造成稅收計劃的執行極具剛性。否則，就會出現赤字。于是，稅收計劃往往成為必保的“死任務”，不惜一切代價都要完成，完不成稅收任務絕對要“一票否決”，甚至在特殊的情況下對于財政追加的稅收任務也要想方設法完成。在轄區稅源不足的情況下，為完成稅收任務而爭奪轄區外稅源，就成為省級財政競爭最直接的、最表象的原因。

三、超稅收的財政需求是省級財政收入競爭的現實基礎

按照標準的財政三職能劃分原則，省級政府只應承擔“資源配置”職能，即供給地方性公共商品和服務，以滿足本省居民基本的公共需求。但我國政府職能的轉變痛苦而漫長，符合社會主義市場經濟體制要求的公共財政框架遠沒有建立起來，財政“缺位”和“越位”的現象十分嚴重，省級政府被賦予太多的責任，其自身也習慣于成為社會的主導力量。包攬大量本應由市場起基礎性作用或者應由居民自主管理的事項。尤其是省一級政府普遍過分熱衷于參與經濟事務，把強力推進地方經濟發展作為“第一要務”，而如果政府被賦予太多經濟發展責任，就必然會以一個“經濟人”的身份去進行激烈的競爭，財政競爭也就成為題中應有之義。與此同時，在向市場經濟轉軌的過程中，財政職能不是縮小而是擴大了，經濟和社會各項事業的發展對財政資金的需求量呈現出跳躍性增長的特征，使得財政支出有限增長與現實需要不斷擴大的矛盾日益尖銳，對省一級政府來說更是如此。省級財政不僅要維持省級政府的正常運轉，支持教育、科學、衛生等各項社會事業的發展，要確保教育、科技、農業支出的法定增長，而且還要支持各項改革，調整產業結構，促進經濟發展，維護社會穩定。某些在計劃經濟體制下可能只需要政府做出承諾而不必立即兌現的事情，或者由企業替國家承擔的事情，如養老、醫療、最低生活保障等，在轉軌期必須有切實的財力作保障，否則就可能導致社會問題。大量的財政剛性支出導致了超稅收的財政需求，為謀求財政收入的增長，省級財政尋求制度內或制度外的收入競爭就具有了現實基礎。

四、不規范的自由裁量權是省級財政收入競爭的重要原因

我國稅法中存在大量授權稅務機關實行核定征收的規定，這在大多數納稅人會計核算不規范的情況下，不失為防止稅收流失的權宜之計，但在缺乏客觀且科學的稅負核定公式的情況下，地方政府完全可以很有彈性地決定企業的實際稅負。譬如，分稅制否定了稅收承包的做法，但現實中仍然存在協商辦稅的情況，具體繳納多少稅，在某種程度上取決于企業的談判能力和地方政府的財政需要。省一級政府雖不具有稅收立法權，無權設定或變更稅率，但實際上其“自由裁量權”比理論上所允許的要寬泛得多，于是經常出現“中央決定名義稅率、地方決定實際稅率”的現象。不僅如此，包括省級政府在內的地方政府收入形式還不規范，在正式的財政制度之外存在預算外收入、體制外收入等非正式的財政關系，在稅收之外存在政府性基金、行政事業性收費、罰沒收入等收入。為突破稅收收入增長及財政支出剛性的瓶頸，省級政府往往會片面追求預算外甚至是體制外收入的增長，甚至于以鄰為壑，采取更為極端的地方保護主義。

五、官員自身利益最大化是省級財政收入競爭的內在動力

由于現行體制的弊端，我國省級政府決策機制不僅存在公共選擇理論所稱的“委托一代理”問題，而且決策程序完全倒置：官僚的意愿決定著政府的行為，而政府的行為又代替著居民的選擇，基本上不存在居民的偏好表露機制，也不存在居民對政府官僚的民主監督程序，官僚自身利益的最大化往往成為政府行為的直接目標和內在動力。

[責任編輯 杜 娟]