城鄉收入差距：基于權利不平等的視角

摘要：我國居世界之最的城鄉收入差距，不但與社會主義共同富裕的目標相悖，也不符合公平正義原則，是對構建和諧社會的重大威脅。而造成城鄉收入差距的根本原因在于城鄉權利不平等，包括政治權利不平等、教育權利不平等、醫療衛生不平等、社會保障不平等、公共投入不平等。解決我國城鄉差距的根本途徑，也在于縮小城鄉權利差距，這才是解決城鄉收入差距的治本之策。

關鍵詞：城鄉收入差距；權利不平等；三農問題

中圖分類號：F047 文獻標志碼：A 文章編號：1673－291X(2008)03－0018－03

周其仁教授在《收入、財富與權利》一文中指出：盡管我國的經濟增長速度在全球名列前茅，也盡管政府年年總是將增加農民收入列于經濟政策的首位，可占全國人口70％的農民，數年來平均收入基本沒有什么增加。這種趨勢長期延續的后果之一是我國城鄉收入差距越拉越大，農民在社會發展中被遠遠地拋到了后面。用農民們的話來說，就是“待在城市里面，變條狗都比待在農村里要強”。本文在概要分析我國已居世界之最的城鄉差距基礎上，指出造成城鄉差距的根本原因是權利不平等，解決城鄉收入差距問題，必須在扭轉城鄉居民權利不平等方面下工夫，才可真正取得實效。

一、中國農民，大痛無聲

偶爾看到題為《中國農民，大痛無聲》的短文，便馬上引起了本人的強烈共鳴，以為“大痛無聲”這四個字，真實地寫出了農民們的處境。本來，痛，自然而然會發聲的，比如“哎喲”一聲，這是人的本能，條件反射使然；大痛，那就更加不用說了，理應大哭、大鬧、大叫、大喊才是。更何況如文章所說，農民們的這種痛，盡管自己說不清楚，無法表達，卻至心至肺，沒有哪一個階層的人比農民還痛，沒有哪一種痛比農民忍受的痛還要痛；更何況這痛的人數之多、時間之久、程度之烈，實為罕見?可對農民們而言，大痛的結果，卻竟然是“無聲”!用作者的原話來說，就是“廣大的農民在這個世界上啞然失聲，這個豐富的世界卻成了最為安靜的群體，我們幾乎聽不到他們發自心底的聲音。”根據作者的分析，原因主要有以下幾方面：

一是農民認為有些事情不必說，所以沒說。難道現在當官的都是瞎子!這句話所指是，老百姓的事情一看就清楚，用不著說，可官員們就是看不著。

二是農民想說，而不知道怎么說。農民深刻地感受著苦難，卻拙于言詞，除了謾罵和感嘆之外，說不出言詞鑿鑿，咄咄逼人的話來。也就是說，農民自身的文化限制了他的表達。比如常聽到“老百姓苦死了”這樣悲涼的感慨，但是聽不到為什么“苦死了”的深入分析。

三是農民沒有地方說話。官員在會上說，記者在媒體上說，學者在學術刊物上說，教師在講堂上說，時評家可以到網絡上說，農民卻沒有自己說話的陣地!沒有發表自己的陣地，只好去天安門前“秀”一把，結果被捉。在被捉被勸被恫嚇之后，農民失去了最后的陣地，就連塔掉之上也不行。

四是不準農民說話。不準說話，就象阿Q不準革命一樣。這是利用一種話語權力對另一話語權封殺的結果。封殺農民的話語權不單憑借主流話語，或者中心話語，還憑借各種威嚴的被叫做法律的手法。從一方來說是不準說，從另一方來說是不敢說。從此農民便失去了話語權，萬民齊喑的局面就這樣形成。

二、城鄉收入差距：并不光彩的世界之最

鄧小平同志在談到為我國為什么要堅持社會主義時，指出：“如果走資本主義道路，可以使中國百分之幾的人富裕起來，但是絕對解決不了百分之九十幾的人生活富裕問題。而堅持社會主義，實行按勞分配的原則，就不會產生貧富過大的差距。再過二十年、三十年，我國生產力發展起來了，也不會兩極分化。如果按資本主義的分配方法，絕大多數人還擺脫不了貧窮落后狀態，按社會主義的分配原則，就可以使全國人民普遍過上小康生活。這就是我們為什么要堅持社會主義的道理。不堅持社會主義，中國的小康社會形成不了。”

但實際情況表明，中國的收入分配狀況與鄧小平的上述“設想”相距實在太遠。單以城鄉差距為例，按國際一般的情況，當經濟發展水平在人均GDP為800美元～1000美元階段，其他國家城鎮居民收入大體上是農村居民收入的1.7倍，而我國這一比例遠高于其他國家，并且呈不斷增大的趨勢。據世界銀行有關報告指出，目前，世界上多數國家城鄉居民收入比率為1.5倍，這一比率超過2倍的極為罕見。而我國這一比率自1978年以來，除1982～1985年分別為1.98、1.82、1.84和1.86倍外，其他年份始終在2倍以上，并且不斷擴大，到2004年已達3.21倍。但實際上在城市居民收入中還有一部分并沒有納入統計范圍。比如，各種各樣的隱性福利、住房、教育、衛生，甚至用電都比農民有更多的優惠。如果把城市居民的一些隱性福利、優惠折算成收入，中國城鄉居民收入差距可能達到6倍。據國際勞工組織發表的1995年的36個國家的資料，絕大多數國家的城鄉人均收入比都小于1.6，只有三個國家超過2，中國便是其中之一。完全可以說，中國的城鄉差距在世界上是最大的。

這樣的“世界之最”，對于將“共同富裕”作為“社會主義的最大優越性”來宣傳、對于提出要“共享經濟繁榮成果”的我國而言，委實不是什么光彩的事情。三農問題是我國走向現代國家道路上的最難逾越的堡壘之一。城鄉居民收入差距十分懸殊，已不僅僅是一個經濟問題，而更多地體現為一個嚴重的社會問題，也是當前急需解決的重點問題。所以，溫家寶總理在十屆人大二次會議報告中指出：“解決農業、農村和農民問題，是我們全部工作的重中之重。”兩會上的代表委員們，也異口同聲地呼吁，“要增加農民收入，要鼓勵農民有序流動，要減輕農民負擔，要加大對農村的投入”。

三、城鄉收入差距緣于權利差距

盡管無數的建議和許多正在實施的政策，但總體上看，依然是從分配后果上考慮問題，而沒有把注意力集中到問題的發生機制上來。事實上，收入來自于權利，城鄉收入差距直接源于城鄉權利不平等。

(一)政治權利不平等

學者胡鞍鋼指出，目前在全國人大代表名額分配上存在嚴重歧視農村人口的現象——每96萬農村人口選舉1名代表，而每26萬城鎮人口就選舉1名代表，前者是后者的4倍。這直接違反了憲法第33條關于“中華人民共和國年滿18歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權”的規定，而且造成各地區代表比例的差異——如天津、北京、上海，人口中的人大代表比例就高，而河南、河北等12省的人大代表比例就低。

政治資源分配方面的不平等，顯然會影響到國家在經濟資源分配方面的不平等。在不同階層的利益代言人角逐兩會的時候，誰來為處于明顯弱勢地位的農民發出更強大的聲音?在這種4:1的權力格局中，我們在三農問題上的努力，就變成一種城里人“關心”鄉下人、“改變”鄉下人的舉動，這與當年所謂“嚴重的問題是教育農民”的說法其實并無二致。這個4:1提醒我們，三農問題的根源并不僅僅在農村本身，“就農言農”不可能最終解決三農問題。

(二)教育權利不平等

城鄉居民之間和不同地區居民之間，存在著在教育資源分配、教學機會享有、人口受教育程度等方面的顯著差異。首先，從教育的經費投入來看，直轄市市區的平均生均教育事業性經費都在一般農村縣的3倍以上。在教育可及性、教育質量和就學機會上，城鄉之間也存在著顯著的差異。到2002年，沒有達到中國政府提出的普及九年制義務教育目標的431個縣，全部集中在貧困邊遠的農村地區，人口為10761萬，占全國人口的8.8％，占全國總縣數的15.1％。根據全國第五次人口普查，2000年我國農村勞動力人口(15～64歲)人均受教育年限為7.3年，比城市的10.2年低2.9年，農村勞動力中具有高中及以上教育水平的人口比例只有8.5％，比城市整整低了35個百分點。目前，我國的文盲人口主要集中在農村。2000年15歲及以上人口的文盲率，城市為4.57％，縣鎮為6.45％，鄉村則達到11.55％。城鎮高中、中專、大專、本科、研究生學歷人口的比例分別是鄉村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。另外，從高等教育來看，培養一個大學生一年大約需要1萬元左右。按現有的農民現金收入水平，農村孩子要上大學約需要一個農民40年的現金收入。這對許多農民子弟而言是可望而不可即的。

(三)醫療衛生不平等

中國城鄉之間和不同地區之間的衛生服務水平存在較大的差異，并體現在衛生健康投入、衛生服務可及性和人民健康水平等多個維度，而且這種差異有日趨加大的趨勢。衛生健康投入方面，城市和農村人均衛生費用的絕對差距自1990年以來不斷增大，由1990年的相差120元增加到2002年的相差664元；而城鄉人均衛生費用的相對差距到2002年比值為接近3.5倍，城鄉之間的健康投入顯著的差異性也是導致城鄉居民健康水平差距的主要原因。城鄉居民在對衛生服務的可及性和利用程度上也存在顯著差異。2001年，城市每千人口擁有衛生技術人員5.2人，而農村只有2.4人；農村衛生技術人才在鄉鎮衛生院和村衛生室這兩級醫療機構中非常匱乏。同時，衛生資源向大中城市不合理地過度集中，根據2003年第三次國家衛生服務總調查，城市10分鐘之內可到達最近醫療單位的住戶占81.6％，農村僅占66.9％；農村住戶到最近醫療單位需30分鐘以上的占6.8％。這種不合理的資源配置直接影響了農村居民對衛生服務的可得性，加劇了城鄉之間資源擁有的不平等現象。

(四)社會保障不平等

從20世紀50年代開始，我國逐步建立起覆蓋城市居民的社會保障體系，包括就業安置、住房福利分配、醫療保障、退休養老制度，等等。可以說，城里人一落地就受到特別的呵護，生、老、病、死樣樣被國家包攬下來。但農村居民卻沒有這些權利和待遇。社會保障權利分配的不平等在中國較為突出。中國的社會保障的不平等具有顯著的制度因素。政府針對保障對象設立了兩個條件：申領者的身份條件和資格條件。居住地、工作單位的所有制和戶口登記身份都可能影響人們獲得社會保障的權利。社會保障項目在需要保障的人群中的覆蓋率不同，而在同樣符合待遇享受資格條件的人口群體中，得到的社會保障項目和待遇高低不同。長期以來，城鄉分割的勞動力市場和戶籍制度，以及所有制和產業偏向，導致了社會保障資源在不同的社會保障項目之間的不公平分配，以及獲取社會保障的權利在不同社會群體之間的不平等分配。

中國的社會保障支出嚴重向社會保險方面傾斜，而針對貧困人口的社會救濟支出只占很小的比例，對農村貧困人口的救濟支出比例更是微小。2002年，社會保險基金支出達到了3471.5億元，占當年GDP的3.3％，其中，基本養老保險支出占社會保險基金總支出的81.9％，醫療保險其次，占11.8％。社會救濟支出則處于較低的水平，2004年民政用于社會救濟撫恤的事業費577.4億元，僅占當年GDP的0.42％。其中，用于城鎮最低生活保障的支出為172.7億元，而農村最低生活保障支出和農村定期救濟支出之和僅30.7億元，僅占城鎮最低生活保障支出的17.8％，更僅是2002年基本養老保險基金支出的1.1％。不僅如此，占中國勞動力絕大多數的農民工、鄉鎮企業工人和農民卻幾乎與社會保障制度無緣。

(五)公共投入不平等

國家財政用于農業的支出占財政支出的比重不斷下降。由1978年的13.43％，下降到2003年的7.12％。2003年，主要針對城市居民日常生活的糧、棉、油、肉等各項財政性補貼支出，就超過了國家財政用于農業基本建設支出，2003年，其占財政支出的比重達到2.50％。2000年，我國財政用于農業的支出1298億元，占財政總支出的比重大致維持在8％左右，比1990年的10％約低2個百分點，比1980年的12％約低4個百分點，沒有達到《農業法》規定“國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度”的要求。如果把支持貧困地區發展的財政支出、糧棉油糖價格補貼計算在內，1996－2000年，我國農業支持總量分別為l 083億元、1267億元、1826億元、1709億元和2200億元，分別占當年農業總產值的4.9％、5.3％、7.4％、7％和8.8％。而按照相同的口徑，發達國家的支持水平約為30％～50％，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發展中國家約為10％～20％。

四、矯正權利不平等是解決城鄉收入差距的治本之策

(一)改革人大代表選舉辦法，實現政治權利平等

按照《現代漢語詞典》的解釋，權利指的是“公民或法人依法行使的權力和享受的利益”。由此可見，權利具有兩個特征，一是由法律規定，二是一種權力和利益。由此派出生權利的第三個重要特征，那就是權利平等。因為既然這種權力或利益是由法律規定的，那么正如“法律面前人人平等”一樣，權利必須是平等分配的。值得注意的是，黨的十七大報告已明確指出，“建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”。筆者認為，倘若上述建議被真正付諸實施，那么農民的政治權利的保障程度無疑會大大增強，經濟權利、受教育權利以及因這些而產生的城鄉收入差距等，自然也就迎刃而解。

(二)推進教育公平，實現教育權利平等

為縮小城鄉居民受教育權利的差距。國家要制定相關政策，明確各級政府在保障農村義務教育投入上的責任，實施“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的農村義務教育管理體制，使農村教育由“農民辦”轉為“政府辦”。同時，要增加政府對農村教育的轉移支付，對農村困難大學生實行助學貸款或政府補助等，使農村的孩子能享受到較為平等的教育權利。

(三)改革社會保障制度，實現社會保障權利平等

要縮小城鄉居民社會保障權利的差距，必須建立農村社會保障體系，使農民老有所養、病有所醫、貧有所濟、失業有所助。另外，針對現在城鄉居民享受的公共服務差距較大的情況，可適當減少對城市的轉移支付，增加中央財政對地方政府的轉移支付，用于農業補貼及為農業、農民提供公共產品和公共服務，如通電、修路、教育衛生、文化事業、農民職業技能培訓等。

(四)改革戶籍制度，實現遷徙權利平等

對城市居民來說，他們可以從一個城市遷到另一個城市，從一個單位調到另一個單位。但農民則大多被“農村戶口”禁錮在貧瘠的土地上。這種在計劃經濟條件下形成的“城鄉分治，一國兩策”的格局至今還沒有改變。現在，雖然農民可以到城市打工，但這只是給農民以流動權，還不是給農民以遷徙權。嚴格來說，流動權僅僅是遷徙權其中的一項權利。農民流動到城市后，很多權利得不到落實，如子女的受教育權、公共設施和公共服務的享受權、社會管理的參與權，等等。要縮小城鄉居民遷徙權利的差距，關鍵是要廢除城鄉二元戶籍制度，加快城市化步伐。取消現行戶籍制度，實行城鄉統一的居民戶口制度，恢復憲法賦予農民的自由遷徙權是必然的趨勢。

[責任編輯 馮勝利]