區域經濟協調發展的經濟法基礎

摘要：區域經濟協調發展是實踐科學發展觀和實現和諧社會目標的重要內容之一。在法治社會，法治是區域經濟協調發展的重要基礎。從區域經濟協調發展理論出發，對區域經濟協調發展的經濟法基礎理念可進行深入探討，在此基礎上，結合國內外有關區域經濟協調發展的法律規定以及我國既有的政策，有助于分析我國區域經濟協調發展的經濟法理論和制度基礎。

關鍵詞：區域經濟；協調發展；經濟法理論；經濟法制度

中圖分類號：D922.29 文獻標志碼：A 文章編號：1673－291X(2008)03－0137－03

由于自然稟賦、歷史基礎、區位優勢和政策導向等各種差異的存在，無論發達國家還是發展中國家，在其經濟發展過程中，都會出現發展較快的區域與發展較慢的區域同時并存的非均衡格局。區域發展不平衡是一個普遍存在的問題，世界各國都十分重視。與其他國家相比，我國區域非均衡的特征更為明顯，如果不能加以有效控制，勢必會影響我國經濟的穩定、持續發展，也不利于實現社會公平。黨的十六大及時提出了區域經濟協調發展戰略，第十屆全國人大二次會議上也指出：“促進區域協調發展，是我國現代化建設中的一個重大戰略問題。”目前，大部分學者多是從經濟學和政策的角度對此問題加以研究，而政策能否成功實施則需要法律的保障。因此，要從根本上解決區域經濟協調發展問題還得依靠相關法律的制定和實施。本文擬從經濟法學的角度探討我國區域經濟協調發展的理論基礎和制度基礎。

一、探求區域經濟協調發展的經濟法基礎之必然性

(一)區域經濟協調發展理論升華的必然

建國以來，我國區域經濟發展戰略大致經歷了三個階段：改革開放前30年實施“平衡發展戰略”；改革開放后即20世紀80年代起，實施“非均衡發展戰略”；20世紀90年代至今。采用“非均衡區域協調發展戰略”。不同階段的區域發展戰略是受經濟學各種區域經濟發展理論指導的，如平衡發展理論、不平衡發展理論、梯度轉移理論、增長極理論等。

在經濟學領域，有關區域經濟的理論為數眾多，對我國區域經濟的協調發展確實起到一定的指導作用，然而其作用畢竟有限。由于經濟學關于區域經濟協調發展的理論多是西方經濟學家提出的主張，就我國區域經濟發展極不平衡的具體國情，其理論在針對性和適用性等方面明顯存在不足。因此，區域經濟協調發展理論在我國有進一步具體化和深化的必然性。

(二)區域經濟協調發展政策法律化之必然

在市場經濟中，市場主體的趨利性使經濟要素總是流向收益高的地區，往往導致市場“失靈”，造成地區差距的擴大與區域間的不公。國家作為社會的代表，制定適當的區域政策對社會經濟進行干預，并使之制度化為法律，是區域協調發展的保障。為了區域經濟協調發展，政府往往運用財政政策、金融政策等手段扶持落后地區發展。這些政策必然要涉及到中央與地區、地區與地區的利益關系。如果沒有穩定性、權威性的法律作為依據，就會使得中央與地方、地方與地方的關系處于不穩定狀態。具體反映在兩個方面：一方面，發達地區總覺得付出太多而不發達或者欠發達地區總覺得得到太少，容易使中央與地方之間的關系處于緊張狀態；另一方面，地區政策如果僅僅停留在抽象的政策表述上，諸如“優先安排項目”、“實行投資傾斜”、“加大支持力度”等等，那么就給具體實行時留下了很大的主觀隨意性和討價還價的余地。因此，只有以嚴密的法律條文將中央協調地方利益的方式和方法予以明確的界定，才能避免上述弊端，使地區政策具有權威性和穩定性。

二、區域經濟協調發展的經濟法理論基礎

經濟法是市場經濟之產物，是國家直接作用于經濟生活的結果，它作為國家調整社會經濟生活、協調國民經濟總體良性運行的基本法為區域經濟協調發展提供了堅實的理論基礎。

(一)經濟法的平衡協調屬性——區域經濟協調發展的經濟法理論基礎之一

經濟法的平衡協調屬性，是指經濟法的立法、執法和司法要從整個國民經濟的協調發展和社會整體利益出發，來調整具體經濟關系、協調經濟利益關系，以促進、引導或強制實現社會整體目標與個體利益目標的統一，保證社會經濟持續、穩定、協調地發展。經濟法的平衡協調屬性超越了民商法的個人本位，從社會經濟發展全局出發，通過國家的促導和糾正等行為調節社會經濟，實現經濟結構和比例關系的均衡，其中自然包含了區域之間經濟結構和比例關系的均衡。

雖然經濟法的平衡協調屬性在多數情況下未必于具體的經濟法律關系和經濟執法中直接適用，而是作為經濟立法、經濟管理、經濟執法和司法所遵循的一項理念或宏觀標準。但是，這種理念或宏觀標準在國家對經濟關系的積極調控、組織協調中的作用則是不可缺少的。尤其在我國當前區域經濟發展不平衡且貧富差距擴大的情況下，只有通過經濟法的平衡協調屬性的運用，方可創造并維護一個令自由市場機制和地區間平等發展得以發揮作用的外部環境。

(二)經濟法的系統綜合調整機制——區域經濟協調發展的經濟法理論基礎之二

經濟法從總體上和全過程中對經濟關系進行綜合、系統的調整。經濟法既是國家全面調控經濟、對經濟實行綜合治理的法律部門、同時也是體現現代法系統工程的法律部門。綜合調整和系統調整是經濟法固有的調整機制，是法律現代化的一種表現。

經濟法的系統綜合調整機制，是指在經濟法的立法、執法和司法中將整個國民經濟的利益看成一個系統，國家從宏觀上綜合運用經濟法律手段實現系統內部的協調。也就是說經濟法通過財政法、稅法、產業政策法、自然資源法等法律從宏觀上對整個國民經濟發展的任務、方針和原則這些根本方面進行綜合調控，使整個社會經濟均衡、協調、高效地發展以達到區域間的協調發展。經濟法的系統綜合調整機制還要求國家對地區間不平等的收入和財產實行直接干預，實現實質正義，重視社會財富的公平分配。

(三)經濟法的維護社會公平原則——區域經濟協調發展的經濟法理論基礎之三

經濟法的維護社會公平原則是指在經濟立法和執法中，以社會整體經濟利益為核心，以扶弱促強方式，合理和適當地在社會范圍內平衡個體和社會整體的經濟利益，以實現經濟利益的實質性公平。

經濟法的維護社會公平原則在區域經濟協調發展上表現為不同區域必須對全社會的經濟發展而不只是對個別區域的特定利益承擔義務。相對民商法“同等情況同等對待，不同情況也不同對待”的公平，經濟法的公平正如哈特所言：“同樣情況同樣對待，不同情況不同對待”。經濟法的維護社會公平要實現的是經濟利益的實質性公平。實質性公平不僅強調起點公平、機會公平，還要兼顧結果公平。事實上，不同的區域由于其自身的條件不同，“即使讓他們站在同一條起跑線上，這條起跑線也很難稱之為公平的起跑線”。按照亞當·斯密所認為的“保護自然的不均等，消除人為的不均等”，維護社會公平原則就是要求采用扶弱促強的方式促進區域經濟協調發展，即就是通過對落后、欠發達地區經濟的扶持，促進發達地區經濟的發展，以實現區域經濟的協調發展。

三、區域經濟協調發展的經濟法制度基礎

誠然，實現區域經濟的協調發展需要眾多的法律制度基礎，但是，不能否認，經濟法制度是實現區域經濟協調發展的最重要的基礎之一。在以實現區域經濟協調發展為目的的諸多經濟法制度中，應當著重建立和完善以下制度。

(一)建立和完善區域經濟合作制度

區域間經濟合作是實現區域經濟協調發展的必要條件之一。因此，建立和完善區域間經濟合作制度則必不可少。

1、完善對口支援和經濟協作法律制度

我國自20世紀70年代末80年代初，就開始開展了對口支援和經濟協作工作。目前，我國對口支援和經濟技術協作法律制度的體系，主要是以《中華人民共和國民族區域自治法》、《長江三峽工程建設移民條例》為主導，其他包括國家有關部門出臺的法律法規和政策性文件以及參與這項活動的省、市、區制定的規范性文件。這些法律法規和其他規范性文件之間，特別是各個政府部門出臺的法律制度之間還存在一些矛盾和沖突，彼此之間缺乏協調性、具有隨意性。這種狀況阻礙了對口支援和經濟技術協作法律制度效能的發揮，損害了我國社會主義法制的尊嚴和權威。因此，有必要加強對口支援和經濟技術協作的立法協調，逐步形成一套和諧統一的法律體系。主要應當進行以下工作：(1)加強《中華人民共和國民族區域自治法》、“西部大開發”、“振興東北老工業基地”、“中部崛起”有關法律文件之間的協調；(2)加強國家相關部門制定的規章之間的協調性，以克服政出多門、矛盾沖突迭出的情況；(3)加強國家法律法規和地方政府規章之間的協調，以保證國家有關對口支援和經濟技術協作法律法規的權威性，實現國家法律法規的統一實施。

2、建立健全資源補償制度

我國在《民族區域自治法》中確立了資源補償制度，其中規定：民族區域自治地方為國家的生態平衡、環境保護做出貢獻的，國家給予一定的利益補償㈣。《國務院實施(中華人民共和國民族區域自治法)若干規定》第8條：“國家征收的礦產資源補償費在安排使用時，加大對民族自治地方的投入，并優先考慮原產地的民族自治地方。具體可以采取以下措施：首先，在東部受益省份征收資源補償稅，擴大資源補償稅的征收范圍，適當提高收費標準，使其真實反映出自然資源的稀缺程度和實際價值；其次，必須加強對資源補償稅征收工作的管理，特別是嚴格審批程序，強化征收環節，保證把該收的資金收上來。

(二)完善財政轉移支付制度

從區域經濟協調發展的角度來看，規范化的轉移支付制度對開發落后地區、抑制區域間差距的過分擴大，調整各區域之間經濟發展的橫向不平衡，促進地方重大公共基礎設施建設，促進區域經濟均衡發展都具有重要的作用。

根據《中華人民共和國預算法》和《所得稅收入分享改革方案》，我國現有的財政轉移支付制度包括稅收返還、補助、專項補助和一般性轉移支付。雖然目前的財政轉移支付制度已初步形成，但仍存在著不規范、力度小和功能弱等缺陷。具體表現在：資金分配辦法不規范，轉移支付存在著隨意性和盲目性；轉移支付政策目標不明確，結構不合理；轉移支付僅靠有限的中央增量財力，且隨著各地區人均收入的差距逐步擴大，轉移支付的差距卻逐漸縮小，越來越趨于平均化，這使得我國的轉移支付分配總體上是不足以起到縮小地區發展差距的作用。

我國應從法律的角度規范財政轉移支付制度，以實現財政轉移支付制度對區域經濟協調發展的功能。第一，完善財政轉移支付的立法體系。政府財政轉移支付制度要真正作為一種規范性的制度建立起來，必須遵循法制化原則。我國應借鑒國外成功經驗，進一步制定和完善有關財政轉移支付的法規，如《財政法》、《轉移支付法》、《預算法》、《財政監督法》等，就轉移支付制度的原則、內容、形式、依據、用途和監督等以立法形式予以規范。第二，設立財政轉移支付的專門機構。根據各國經驗，我國應建立專門的決策機構和執行機構，并在《轉移支付法》中加以規定，賦予它們法定的轉移支付管理職責。第三，完善轉移支付制度中的責任制度。可在《轉移支付法》中制定相應的懲罰措施，對違反規定的地方政府，做出必要的處罰，以強化監督管理，使地方按照中央財政的要求使用轉移支付資金；相應地，在地方性法規中，也可在中央的指導下制定必要的懲罰措施，以提高轉移支付資金的使用效率。

(三)完善區域經濟協調發展的產業優化制度

近年來，我國通過推行“西部大開發”、“中部崛起”和“振興東北老工業基地”戰略，使各地區產業結構在不同程度上得到了調整和發展，但我國目前各區域的產業結構布局仍不合理。產業結構總體上自東向西逐次降低，具體表現為：第一產業是不發達或者欠發達地區高(其中西部最高)，發達地區(東部)低，第二三產業則是一個相反的格局。

要加快我國區域間產業結構升級和協調，需要國家對地區的傾斜政策與國家的產業政策和地區的優勢有機結合，即對重點發展地區的優勢產業或國家重點支持發展的產業進行傾斜。這些政策應通過法律的形式加以確定，在條件成熟時，可以制定《區域經濟協調發展法》。國家應增加對不發達或欠發達地區的投資，鼓勵在該地區進行大型基礎設施建設，促進其第二三產業的發展，這就要求從法律方面給予制度保障。可通過制定《國家投資法》明確實施國家投資的機構以及投資的范圍。

(四)完善區域經濟協調發展的金融法律制度

1、區域資本市場協調發展制度

自20世紀90年代以來，我國形成了兩個全國性的資本市場：上海證券交易所和深圳證券交易所。在一定意義上，這兩個證券交易所具有其區域性，為江浙地區和珠江三角洲地區的經濟發展作出了巨大貢獻。從江浙和珠江三角洲地區上市公司的數量來看，這兩個地區的上市公司數量在全國居于前列，截至2005年年底，廣東省的上市公司達到152家，上海為146家，江蘇、浙江兩省也分別達到90家和87家。而其他地區的上市公司數量與這些地區相比相差很遠，尤其是西部地區的上市公司數量更少。

發展落后地區的資本市場，應該建立區域性證券交易所、發展產權交易市場、完善非正規金融市場和加快發展中長期信貸市場、加強債券市場建設(發行落后地區開發債券、增加落后地區企業債券的發行量、發行地方政府債券)㈣。尤其要支持中西部地區公司上市，通過資本市場籌集更多的資金，這些都需要相關的法律加以規范。

2、建立區域經濟協調發展的政策性銀行制度

目前，我國三大政策性銀行主要承擔政策性融資，一些國有銀行也在“行政主導機制”的作用下承擔部分政策性融資功能，但我國還沒有一個專門為落后地區經濟發展進行政策性融資的機構，致使政策性融資缺乏規范性、穩定性和長期性。從各國實踐看，政策性銀行的成敗得失與其法制化程度密切相關，反觀我國，政策性銀行的設立與管理所依據的僅僅是國務院的“決定”，這無疑將制約政策性銀行發揮更大的作用。因此，有必要制定《政策性銀行法》，對政策性銀行的資金來源、經營管理等一些基本問題加以規范。通過《政策性銀行法》對政策性融資的規范化，改變長期以來財政資金注入中西部地區的低效益使用狀態，變輸血機制為造血機制，提高中西部地區自籌發展資金的能力。

[責任編輯 杜 娟]