廣州市轉制社區治安管理困境原因探析

摘要：廣州市轉制社區的治安管理困境長期困繞著市政府、市民及外來人口。該困境形成的社會根源包括歷史上城鄉二元體制的盛行、當今半熟人社會的形成、游民精神的釋放以及社區自治的異化；經濟根源在于轉制社區對地下經濟的依賴，導致其對治安問題的放縱與庇護；政治根源上則由于不同層級政府間利益的差異，以及轉制社區治安管理進入的物理上、技術上、政治上的門檻難題。

關鍵詞：轉制社區；治安管理；城中村

中圖分類號：Ｄ035 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）04－0175－04

轉制社區的前身是“城中村”。廣州市（老八區）原來共有１39個城中村，從1９97年5月，石牌街道辦事處對石牌村進行撤村改制的制度變革試點，到2005年，廣州市的城中村改制完畢。這種改制是“帶有一種‘半強制’下的合作”[1]。在缺乏平等合作的基礎上進行的改革，有很多遺留問題，轉制社區的治安問題是諸多問題中的一個。在這里，社會治安形勢嚴峻，嚴重刑事犯罪突出，盜竊等違法犯罪行為也十分猖獗，轉制社區同時也是吸毒販毒、造假制假、地下六合彩、黑網吧的集中地。據統計，在廣州市有85％的刑事案件是外來人員所為，在這些作案者中又有80％以上的人是以廣州市139個轉制社區的出租屋為落腳點，這種情況長期困擾著廣州市政府、改制辦、原住民及外來人口。本文將以利益作為分析的基點，在這個基礎上探求轉制社區治安困境的原因。

一、社會根源探析

（一）城鄉二元體制的后遺癥

城鄉二元體制，是“為保證國家繼續推進重結構的工業化必須的資本原始積累，從20世紀50年代起，國家頒布了一系列的政策和法令，在戶口遷移制度、糧油供應制度、勞動用工制度和社會保障制度等方面，把城市人口和農村人口分割開來。”[2]。不同的戶籍制度、社會保障制度、就業制度、公共服務制度以及教育制度把城鄉分隔成了兩個不同的世界。我國城市的城中村之所以能夠形成，和我國長期推行的城鄉二元體制有極大的關系，城鄉結合部和城中村是城鄉二元社會的縮影，當前，轉制社區的治安管理困境更可以看作是城鄉二元體制矛盾在今天發展過程中的集中凸現。

城鄉二元體制不同的公共投資體制，使得城市的市政建設投資很難覆蓋到城中村來，使得這里的基礎設施缺乏，環境質量差。因為社區原來的基礎設施和空間結構是與原來農村的生產、生活方式以及人口數量相適應的，改革開放以來，隨著外來人口的涌入，對出租屋市場的渴求，刺激了農民們修建大量的違章建筑，握手樓、貼面樓隨處可見。不僅排水、煤氣、消防等設施嚴重不足，而且社區內道路狹窄又雜亂無章，缺乏消防通道，存在著嚴重的消防與安全隱患。

城鄉二元體制不同的教育制度使得村民的文化素質普遍不高，與現代城市市民的素質要求相差甚遠。一方面由于勞動技能缺乏，在勞動力市場上缺乏競爭力，很難找到合適的工作；另一方面，他們也缺乏對高品質生活的追求，雖然他們在就業競爭中處于劣勢，但他們有著豐厚的集體分紅及房租收入，使得一些人逐漸養成了游手好閑、無所事事、不勞而獲的生活習慣，雖然衣食無憂，但精神文化活動比較少，打麻將、地下六合彩成為消遣的主要方式，內心空虛，吸毒、嫖娼等現象時有發生。

城鄉二元體制下的保障制度長期以來與農民絕緣，相比于前蘇聯勞動力的99％（包括85％以上的非農國有企業勞動力和14％在國有和集體農場的勞動力）被給予“鐵飯碗”，享受同樣的社會保障，而我國只有18％的在非農國有企業勞動力才享有這種保障制度，長期以來，農村基本上仍是一個自給自足的經濟。廣州市2002年進行了改制，到2003年底，共有139個行政村、38萬農村人口完成了改制工作。但是“城中村”居民參加社會保障體系的覆蓋面還很窄?熏只有極少數經濟實力較強的城中村村民參加了社會保障。如白云區“城中村”居民共有13萬多人，只有三元里村1 400多人參加了社會保險；天河區“城中村”居民有76 209人，只有2 409人參加了社會保險；海珠區只有聯星鄉等少數參加了社保，其他區的情況也類似[3]。這些城鄉二元體制結構的后遺癥?熏造就了社區治安差的物質環境、人口素質以及原住民對地下經濟追求的根源。

（二）半熟人社會的形成與游民精神

在傳統的農村社區里，以土地為生的農民是很少流動的，生于此，長于此，終于此，就是許多農村人的生活軌跡。在這里，地緣和血緣融為一體形成的鄉土社會，是一個相對封閉的社會，它的那些最基本的社會關系及最基本的生活和交往規則，傳承下來很少發生根本性的變化，形成一個個村莊共同體。一個完整的村落共同體，具有五種可以識別的邊界：社會邊界、文化邊界、行政邊界、自然邊界和經濟邊界。文化邊界基于共同價值體系的心理和社會認同；社會邊界是基于血緣、地緣關系的社會關系圈子；行政邊界是基于權力自治或國家權力下鄉的管理體系；自然邊界是基于土地屬性的地域范圍；經濟邊界是基于經濟活動和財產權力的網絡和疆域[4]。在傳統的村莊里，這五種邊界是比較完整的也是重合的，這些邊界也基本上界定了村民一生的生活半徑，正如費孝通先生所認為，中國傳統社會是一個“熟人社會”，其特點是人與人之間有著一種私人關系，人與人通過這種關系聯系起來，構成一張張關系網。這種熟人社會的特征在村莊里又特別明顯，在村莊里村民們彼此相互熟悉，在一種共同的道德意識、道德輿論和道德壓力下，在這里老有所養、幼有所育，孤有所恤，鄰里互助有加，不盜不掠。

但是隨著改革開放以來，人口流動的加劇，這種熟人社會開始變異。而作為改革開放前沿陣地的廣州，其農村社區受到這種沖擊是最明顯的：“村子逐漸成了外來人口的聚居地，這里有密得像森林一樣的出租屋群，這里住著白領、藍領、富人、窮人、藝術家、打工仔、乞丐，還有小偷。總之，你能想象得到的人口類型都可以在這里找到”[1]。通過人口的流動、聚集及經濟結構的轉型，這里聚居了幾倍甚至十倍于原住民的流動人口，經濟結構也從農業升級到工業和以物業為主的第三產業，在短短的十幾年間，傳統的農村社區演變成城中村，然后再通過改制變成轉制社區。誰也不會否認，轉制社區是一個充滿活力與希望的社區，許許多多尋夢一族在這里聚居，這里是他們新生活的起點。但是這里的關系也是復雜的，因為生存邏輯的現實性，過高致富期望的破滅，文化的差距和不公的待遇，再加上陌生人社會里傳統社會約束力的解脫，而新的約束機制又沒有形成，導致人與人之間關系變得冷漠，導致了道德規范和價值觀的危機。在由一個熟人社會迅速轉變為半熟人社會?熏再加上“農民戶口”與“城市戶口”、“外地人”與“本地人”、“體制內”與“體制外”三個方面的巨大落差，極易導致外來人口的“相對剝奪感”[5]，這使得我們民族中的游民性格得到最大可能的釋放。

王學泰給游民總結了四條性格：第一，游民是具有天然的反社會性的，他希望天下大亂，他才能改變自己處境和地位；第二就是有主動進擊精神，主動向別人進攻；第三點就是只講敵我不講是非；第四，赤裸裸的殘暴與野蠻，毫不掩飾地追逐眼前的物質利益，容易流于極端主義和把傳統文化非規范的一面推到極端[6]。這種游民性格在這樣的陌生人社會里的張揚，是引發社區治安管理困境的一個重要的源頭。比如，廣西天等縣上映鄉溫江村原本淳樸的年青人，到了深圳后就變成了殘忍的砍手砍腳的砍手黨，就是一個很好的詮釋[7]。

（三）社區自治的異化

在人民公社逐漸解體后，中國農村重新回歸到家庭的小農生產，恢復實行村民自治的原則。1982年頒布的《憲法》中規定，村民委員會是群眾自治組織。村民自治是中國現代化進程中階段性的思路，是由“農村中國”向“城市中國”過渡時期的政策。村民自治是村民大眾參與的過程，同時也是鄉村精英們發揮主導作用的過程，村民們通過民主選舉，民主決策，民主管理和民主監督，享有廣泛的權利和自由，村民委員會成為農村社區村民們自我管理，自我教育，自我服務的組織。

伴隨著改革開放的浪潮，位于廣州市周邊的大量農村社區在短短的二十幾年里迅速演化為城中村，從傳統的農村社區演化為城中村，不僅僅是使村里的經濟結構從第一產業升級為第二產業甚至第三產業，而且從人口數量構成上，村社區已經變成了一個典型的都市流動人口聚居區，在村里聚居了幾倍甚至數倍于本地居民的外來流動人口，以石溪村為例，外來流動人口數量已遠遠超過了原住民和老居民之和，但是，在自治的權利享有范圍仍只局限于占社區人口少數的原住民，和一些老居民，使得占人口多數的外來人口雖然居住在這里，但是，他們卻不能享有相應的自治權利，甚至現在還不在考慮的范圍之內。

近年來，隨著一部分富裕的原住民的搬出，本地居民和外來人口的數量差距更是呈一種擴大化的趨勢，但是，自治權利始終沒有向占社區居民絕大多數的外來人口敞開，這一方面是由于傳統制度的影響，由于他們沒有本地戶口，而在制度上對這些外來人口享受自治權利時實施了“屏蔽”；另一方面是由于盡管租住“城中村”的城市外來人口人數眾多，但他們工作的不穩定性迫使其不斷更換住所，換言之，“城中村”作為外來人口聚居區難以建構為穩定的社區[5]。

轉制社區長期以來自治權利向外來人口屏蔽，使社區的自治產生了異化，也就不可能培養廣大轉制社區里的外來人口對社區的忠誠感和責任感，他們始終認為自己是一個匆匆過客，也導致了很多的短期行為，促使治安進一步惡化。

二、經濟根源——地下經濟探析

地下經濟，是指游離于官方經濟之外的經濟行為和現象，主要分兩大類型：一是其所從事的生產經營活動本身是合法的，但因為逃避稅收等原因沒有從國家稅收、工商、質檢等部門獲得相關的手續，如隱性就業的隱性收入（我們常說的灰色收入）、沒有營業執照的經營行為、偷稅、漏稅等；另一大類是經濟活動本身嚴重違反法律，如走私、販毒、賣淫、黑社會、制假賣假等行為。地下經濟有著它自身發展的特殊規律，從宏觀上來看，中國越是經濟發達的地區，地下經濟就越活躍。廣州作為我國南方經濟重鎮，也是我國市場化程度最高的地區之一，廣州市的轉制社區，從“城中村”時期開始，這里就是地下經濟的集中地，有學者曾將“城中村”的地下經濟分為四部分：一是租屋經濟的避稅部分；二是商業、服務業經營中避稅、漏稅、偷稅的部分；三是沒有經營執照的流動性生意；四是違法的走私、販毒、賣淫、黑社會、制假賣假等交易[4]。而正是各種地下經濟的繁榮，帶來了城中村的整體繁榮，也是造就轉制社區今天特有的經濟模式和經濟結構的重要原因之一。

城中村或轉制社區往往限于自身人口素質、管理水平及經營機制方面的制約，使得他們在參與市場競爭、承受市場經濟風險、適應市場的變化方面的能力都遠遠不能適應當前經濟發展，這就限制了村集體經濟的發展模式與道路選擇，經過不斷的實踐探索，多次的成功經驗與失敗的教訓使得絕大多數轉制社區的集體經濟走上了一條相對比較穩當的守護型經濟發展道路，而這種經濟模式和經濟結構又成為社區地下經濟發展的重要動力。

這條守護型經濟是以一種保守的方式，以最穩妥的方式將市場風險降到最低，來最大限度地維護現有的集體利益。所以，在幾乎所有的轉制社區都形成了物業出租一統天下的經濟格局。這種物業收入不僅具有相對較低的市場風險，而且經營管理相對簡單，但它有個缺點就是對勞動力的吸納能力相對比較低。社區里的原住民由于自身素質的原因，在勞動力市場上缺乏競爭力，除了少部分能夠到村集體經濟中就業以外，其他的大部分只能處于失業或半失業的狀態，所以他們對物業收入的依賴性非常強。

從另外一個方面來講，物業出租的經濟情況的好壞和物業所在的地理位置、物業的質量好壞有極大的關系，但歸結到一點那就是和流動人口數量的多少直接相關：流動人口越多，社區的物業出租就越火爆，原住民們的經濟效益就越好；而一旦碰上城市里的嚴打活動，公安、城管、工商等部門一齊出動對轉制社區的地下經濟進行圍剿時，流動人口開始銳減，社區的經濟也開始由繁榮轉向蕭條。

所以說正是地下經濟成就了城中村或轉制社區的繁榮，正是大量地下經濟的存在，使得不管是集體物業還是個體的出租屋都“豐收”，然后給原住民們帶來豐厚的集體分紅和屋租收入，使他們雖然處于失業或半失業的狀態，仍然能夠過上富足的生活。雖然他們也能夠感受到地下經濟的存在對他們生活秩序的影響，生活在這樣的環境下，不僅影響到自身的安全，而且還會影響到對下一代的培養和教育，但在巨大的經濟效益面前，兩者相害取其輕，他們為了自身眼前的經濟效益，對這些灰色或違法的經濟活動，睜一只眼閉一只眼，或者自己到外面買商品房居住，眼不見為凈，只要不影響到自己的經濟收入就行，而有的甚至還為這些活動提供庇護。

轉制社區里地下經濟由于缺乏管理導致的混亂，滋生出大量違法亂紀的行為，必將與健康的市場經濟建設背道而馳，導致大量的治安管理問題。但是，原住民們與地下經濟的密切共生關系必然會影響到對地下經濟的規范、打擊、疏導的力度和效度。這就是轉制社區治安管理狀況長期以來得不到根本好轉的一個重要原因。

三、政治根源探析

（一）不同層級政府間的博弈

不同層級政府間的關系是由“地方政府體制層級結構所決定的”，對于轉制社區的治安管理問題，不同層級的政府主體由于位置不同，決定他們的政策出發點，政策目標也不是不同的。“從決定政府間關系的基本格局和性質的因素來看，政府間關系由三重關系構成：權力關系、財政關系和公共行政關系”[8]。“各級政府中每一任新的領導干部上馬，就會提出一系列新的政績項目，而這些項目往往不能在已有的預算編制內實現，需要動員預算外資源，由此產生了向下攤派的沖動[9]。”

從2001年8月開始，在中共廣州市委、市政府的領導下，廣州市對于一些城鄉結合部及“城中村”進行了大規模“撤鎮改街”、“撤村建居”工作，一些鄉鎮掛上了街道辦事處的招牌，許多村民委員會改建成社區居民委員會。這場改制改造行動是在“市人民政府統一領導、組織協調本市城中村改制改造工作。各區人民政府具體負責本轄區范圍內城中村改制改造的組織實施工作”。無論是對“城中村”的改制還是改造，廣州市政府明確表示不允許開發商介入，市財政原則上也不會掏出“真金白銀”來補貼。這樣，廣州市政府把改制和改造的資金缺口推給了區政府及其下級派出機構。

市轄區與市管縣或市管市（縣級市）的財政體制有較大區別，在市轄區的財政體制中，區政府財政自主權小，財政實力也是相對有限的，區財政也沒有實力來接管轉制社區治安這樣的問題。最后這就導致一個直接的結果：新設的街道及其居委會由于經費、人手和警力不夠，難以對轄區內的外來人口實行有效管理，致使這些地帶滋生著大量黃、賭、毒、制假、販假、超生等社會丑惡及犯罪現象，成為城市管理的“毒瘤”。這些問題不但影響了城市的投資及創業環境，而且影響了城市的社會穩定和城市形象。

（二）轉制社區治安管理的進入門檻難題

轉制社區的治安管理難題的政治根源除了不同政府間博弈，踢皮球的原因外，還有一個重要的原因，那就是城市政府進入轉制社區治安管理的門檻太高，這些過高的門檻使得城市治安管理相關職能部門的職能遲遲不能進入或覆蓋到轉制社區。

門檻是指發展中的障礙、束縛和限制，轉制社區治安管理的進入門檻既包括實體上的、技術上的，也包括政治上的，而其中又以政治上的門檻約束更為剛性。

這種實體上的門檻，也可以稱作為物理門檻，是指轉制社區復雜的建筑結構：不僅社區內用地功能混亂，違法違章用地，亂搭亂建成風，使得居住用地、工業用地、商業用地等相互交叉，新舊住宅參差不齊，致使公共活動空間缺乏，建筑景觀雜亂無章，市政和公共配套設施不足，出現了消防通道、水、電及下水管道等設施難以負荷等問題和環境衛生惡劣、社會治安復雜、安全隱患較多等現象，到處是“像迷宮般、密密麻麻、雜亂無章的”小巷，這些特有的建筑物理結構，使得它容易產生治安難題，容易產生火災隱患，而要解決這些難題，改變治安狀況，短時期內需要大量的投資，而這形成了城市治安管理部門進入的一個門檻。

技術上的門檻，主要是指轉制社區的復雜人口結構。在轉制社區里租屋居住的人口構成十分復雜，既有在附近寫字樓里上班的白領，在附近工廠里上班的藍領，也有許多剛出校門、尚在為第一份工作煩惱的大學生，更有許多無法越過城市行業管理門檻，在城市里無法正常謀生的人，所以，這里的出租屋既是廣大外來務工人員的安身之地，同時也成為黃賭毒的溫床、違法事件發生的策源地、“超生游擊隊”的藏身之穴。這樣復雜的人員結構，特別是一些外來人口管理起來特別困難。

政治上的門檻，這和我國當前在行政體制廣泛推行的“一票否決制”密切相關。在中國當前的行政管理過程中，“一票否決制”的實行，使得政府治安管理職能部門轄區內的治安管理、消防安全的狀況與結果要與這些職能部門領導的工作實績掛鉤，不僅影響到這些職能部門的年月度獎金，先進的評比，而如果有重大案件、事情的發生則會直接影響到該部門主要領導的評定，甚至會影響他們個人的政治前途，所以對于這些治安案件高發的轉制社區，對于這些城市治安管理職能部門來說，就是一個個燙手的山芋，意味著高風險，低回報，所以不到萬不得已的時候，這些要負責的主管領導們是不會主張接管包括治安管理在內的社區公共管理事務。所以，這就形成了城市治安相關職能部門不進入轉制社區治安管理的第三道門檻，對于這道門檻他們采取能不跨就不跨，能拖就拖的策略，一方面是明哲保身，另一方面這里面有著太多的現實問題與困難不是短期內能夠較好解決的。

參考文獻：

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