我國食用農產品無縫隙化安全監管體系研究

[摘要]食品安全關系到人民的健康、社會的穩定和國民經濟的發展，但我國目前食用農產品安全狀況觸目驚心，解決這一問題迫在眉睫。文章分析了我國食用農產品安全的現狀和存在的問題，從理論上探討了食用農產品安全的外部性和信息不對稱問題，在借鑒發達國家食品安全管理經驗的基礎上，根據無縫隙組織理論提出構建我國食用農產品安全監管體系的構想。

[關鍵詞]食品安全；外部性；信息不對稱；無縫隙組織；監管體系

[中圖分類號]F320［文獻標識碼］ Ａ

[文章編號] １６７３－０４６１（２００8）０2－００18－０5

※基金項目：國家自然科學基金資助項目（70673012），復旦大學“金苗”項目（07JM003）。

一、引 言

2005年4月5日，國家質檢總局宣布廣東亨氏辣椒醬含有蘇丹紅后，質監部門在對全國18個省、市、區的食品專項檢查后發現，我國有30家生產企業的88種食品及添加劑含有蘇丹紅。5月25日，雀巢金牌成長3＋奶粉碘超標見諸報端，6月6日光明回收“過期奶”被臥底記者揭發。據商務部2005年3月發布的《我國流通領域食品安全狀況的調查報告》顯示：我國目前上市蔬菜農藥殘留超標率為7％，畜產品“瘦肉精”檢出率為1.2％；消費者對任何一類食品安全性的信任度均低于50％。2007年上半年又連續發生多起針對我國食品安全的國際問題，國際影響很大，為此，國務院決定從2007年8月起在全國用四個月時間進行產品質量和食品安全專項整治。雖然我國各級政府高度重視食用農產品的安全問題，采取了多項措施，但食品安全問題卻越來越嚴重，甚至到了非開展專項治理不可的程度，這不得不引起我們從食品安全監管體系層次進行深刻反思。

二、我國食用農產品安全的現狀分析

（一）我國食用農產品安全的現狀

我國政府對食品安全問題越來越重視，實施了“無公害食品行動計劃”，并把食品安全列為“國家中長期科學和技術發展規劃”的重要問題來研究，目前在食用農產品安全管理方面取得了階段性成果，如：從2003年1月開始，在全國全面推行“無公害食品行動計劃”。國家質檢總局從2005年7月1日起對肉制品、乳制品、罐頭等十類食品強制實行市場準入制度，并加貼QS標志。農業部從2001年開始對北京、天津等四城市蔬菜中農藥殘留和畜產品中“瘦肉精”污染開展了例行監測；2002年蔬菜監測擴大到37個城市、畜產品監測擴大到16個城市，并開始實施農藥、獸藥及農藥、獸藥殘留監控計劃，飼料和飼料添加劑中藥物殘留及有害物質污染監控計劃，水產品中藥物殘留監控計劃；2003年又將水產品中氯霉素污染納入例行監測范圍，對北京等5城市進行監測。農業部積極會同有關部門制定、修訂了《農業法》、《基本農田保護條例》、《農藥管理條例》、《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》等相關法律法規。但取得的成績與人民的安全需求還有相當大的差距。

（二）目前存在的主要問題

我國食用農產品安全全過程監管能力不能適應新形勢發展的要求，主要存在以下問題：

1.食品安全監管體系不完善。長期以來，我國對食品實行多頭管理，一方面執法中各部門職責交叉，都可以執法；另一方面則出現模糊或真空地帶，給不法分子可乘之機[1]。如我國現行的食品安全監督管理機構被分割在農業、商業、衛生、輕工、工商、進出口、質量監督、環保等十多個部門，管理機構職能重疊，人浮于事，這就造成了各部門“都管但都管不好”的局面，也為一些部門權力尋租制造了借口，而一旦發生問題，各部門只考慮自己的利益，推卸責任。

2.食品安全管理的法律法規不健全。與食品安全相關的法律法規及標準沒有適應社會的發展而及時進行修訂調整。最新的《食品衛生法》也是1995年10月通過的，存在許多問題，如范圍狹窄，沒有涵蓋從農田到餐桌整個生物鏈條；內容單薄，對新形勢下的許多新問題尚未涉及，如食品安全評價制度等；確定的各執法主體職責與現實情況脫節，沒有隨著國家機構改革而進行必要調整等[1]。

3.食品安全標準嚴重滯后。我國食品安全標準主要存在以下問題[2][3]：標準總體水平低，許多標準的限量指標與食品法典委員會（CAC）的標準限量指標差距；標準數量少，覆蓋面低，如我國農藥殘留量標準只有484項，占CAC的18.8%，占歐盟標準的2.2%；部分標準之間存在交叉甚至相互矛盾，如對乳酸飲料，QB1554-1992規定鉛含量不超過1.0mg/L，而GB16321-2003規定鉛含量不超過0.05mg/L；某些重要領域的標準短缺，標準的前期研究薄弱，標準的實施較差等。

4.農業標準化生產程度低。我國自實行家庭聯產承包制以后，每戶農民分得幾畝土地，廣大農民自主決策生產經營，很不利于推行機械化耕作和標準化生產。農戶和農產品加工企業數目多，規模小，標準化生產程度低，尤其很少實行良好農業規范(GAP)、良好生產規范(GMP)和危害分析和關鍵控制點體系(HACCP)，不論在源頭上還是在后期加工，產品安全都沒有得到很好控制，與歐洲等發達國家差距很大[4][5]。

5.食品安全的技術供給不足。過去，我國農業發展的目標一直是解決人民的溫飽問題，農業技術多以增加產量為目標，而用于提高農產品安全的技術卻一直沒有得到重視，導致農業生產技術、農產品加工技術、農產品保鮮技術、安全檢測技術等都不能滿足當前食品安全的需要，尤其是隨著食品安全標準的不斷提高和完善，更加迫切需求實用的食品安全新技術。

6.確保食用農產品安全的基礎設施不健全。隨著經濟的發展和農產品的大范圍流通，確保食品安全的運輸設備、儲存設備、保鮮設備、市場銷售等基礎設施都沒有跟上當前食品安全的發展需要，如確保鮮活食品安全的冷藏鏈發展在我國的發展一直嚴重滯后于發達國家水平。

7.違法違規處罰太輕。我國現行的法律法規對違反食品衛生規范而導致食品安全問題的處罰太輕。如：“對生產經營不符合衛生標準的食品、造成食物中毒或者其他食源性疾病的，責令停止生產經營，銷毀食品，沒收違法所得，并處以一倍以上五倍以下的罰款”。處罰太輕不足以對不法企業起到震懾作用，違法所得暴利驅使不法企業鋌而走險。

8.缺乏有效執法的長效機制。在打擊假冒偽劣食品、促進食品安全的執法過程中，大多數采用臨時性的突擊檢查方式，往往是在出現重大安全事故后，或者節假日前，監管部門進行一陣風式的檢查、處理，不法商販早已掌握了規律，風頭一過，不法商販又重操舊業。這種缺乏連續性和規范性的突擊執法方式，滋長了不法商販的投機僥幸心理，亟待建立保障食品安全的長效機制。

9.缺少全國性的食品安全監測網絡。我國應充分利用有關的實驗室、檢測中心、認證機構、大專院校、科研單位的設備、技術、人力資源和信息，建立全國性的食品安全監測網絡，為政府科學決策、消費者咨詢、發布食品安全信息及媒體監督等提供信息平臺。

10.公眾全員參與明顯不足。從整體來看，我國具有食品安全知識和意識的消費者還不多，許多消費者缺乏自我保護意識和能力，同時由于消費者反饋食品安全問題的渠道不暢，我國食品安全問題一直得不到公眾全員參與。

三、食用農產品安全的經濟學分析

理論與實踐經驗證明，保障食品安全不能僅靠市場調節，政府必須在其中發揮主導作用，同時應特別重視發揮第三方的監督作用，這是由食品安全的外部性、信息不對稱等特性決定的。

（一）食用農產品安全的外部性分析

外部性是指那些生產或消費對其他團體造成了強迫賦予的成本或給予了無需補償的收益的情形[6]。與食用農產品安全相關的外部性有以下幾種情況。

1.現代工業生產產生的外部性?，F代工業為農業生產提供了必要的生產資料，提高了生產率，但現代工業生產向自然界中排放的“三廢”及由此引起的酸雨等對生態與自然環境造成了嚴重的威脅與破壞，而農業生產對自然資源和生態環境有極強的依賴性，惡劣的自然生態環境嚴重影響了農產品的質量和安全，現代工業對農業生產產生了嚴重的負外部性。

2.現代化農、牧、漁業生產產生的外部性?；?、農藥、地膜等現代農業生產資料的使用，雖然可以提高產品產量，但盲目濫用則不可避免地會對環境與農產品本身產生影響。動物飼料及添加劑的濫用不但使畜牧漁產品質量下降，更通過生物富集對消費者健康造成重大威脅。

3.科技進步產生的外部性?？萍歼M步使一些原先未被認識到的產品安全隱患不斷被發現，這對給食品安全帶來積極影響，但科學技術是把雙刃劍，也有其對食品安全不利的一面，科技成果的副作用一旦爆發，往往會導致巨大的外部負效應，包括生態環境的嚴重破壞及對人類健康的嚴重威脅。

4.信息不對稱產生的外部性。由于產品市場中存在嚴重的信息不對稱問題，優質食用農產品生產者出售的安全產品使那些假冒偽劣者“搭便車”獲得額外收入；另一方面，劣質食用農產品生產者出售的假冒偽劣農產品除對消費者的健康造成影響外，還會使該產品在消費者心目中產生負面影響，對優質安全食用農產品的銷售造成損害。

外部性屬市場失靈范疇，價格機制不能發揮其經濟效率作用。因此，食用農產品安全中的外部性不能僅依靠市場力量解決，而需要政府采取直接或間接措施進行調控，如稅收（或補貼）或政府管制等，使生產者或消費者產生的外部成本進入他們的生產或消費決策，由他們自己承擔，從而彌補外部成本與社會成本的差額。

（二）食用農產品安全中的信息不對稱問題分析

食用農產品的生產和流通過程中始終貫穿著信息不對稱的問題。信息不對稱以及缺乏對入市農產品行之有效的監督管理機制是出現農產品安全問題的重要原因[7]。食用農產品是一種“經驗產品”乃至“后驗產品”，即食用農產品的安全問題只有在最終消費者食用之后才能有所體驗和了解，甚至對于農藥殘留等問題在一定程度上通過檢驗也難于得出結論，有些潛在危害可能長期存在，短期內無法表現出來，但積累到一定程度才會爆發。同時，食用農產品生產流通的鏈條不斷延長，環節不斷增加，每個過程又缺乏可追溯性，而消費者致病原因復雜，很難分辨的真正原因，也滋長了一些生產經營者故意隱瞞信息，欺騙消費者。圖1為食用農產品的一般生產流通鏈，從最初的農業投入品經銷商到消費者消費的整個過程都可能存在著嚴重的信息不對稱問題。

1.農戶與農業生產資料提供商之間的信息不對稱。農業生產資料目前主要由農資公司和銷售，農資公司長期經營農資商品，擁有完善的市場網絡，容易搜集信息，掌握的市場信息比農戶豐富得多，出于自身利益的考慮，常常通過誤導、隱瞞、欺詐等手段向農戶傳遞虛假信息。在農資市場上，農戶處于信息劣勢，若農民不能辨清真貨與假貨、優品與次品，便會出現“劣貨驅逐良貨”的現象。

2.農產品生產特點導致的信息不對稱。農業生產的前期投入在動植物產品生產一段時期以后才能知道投入品的真實程度，如種籽的好壞，要等到產品收獲后才能知道，化肥的好壞同樣要等施用一段時間才能顯現出來，況且影響農產品最終質量的因素很多，如復雜的自然條件和生產工藝等，農民常常很難分辨出農產品質量安全問題的真正原因。

3.農戶和收購者或商販之間的信息不對稱。從收購者的角度，由于信息搜尋成本的存在，收購者往往無法及時了解農戶的生產水平和個人信譽。農戶為了追求個人利益，常常隱藏產品的真實信息，以次充好。但農戶也面臨著信息不對稱問題，主要是對市場供求信息的不了解，而食用農產品加工流通企業卻擁有豐富的市場信息，為了獲得更高利潤，對農民誤傳、假傳信息的現象經常發生。

4.加工企業和各級商販之間的信息不對稱。由于食用農產品加工企業對于資金和技術要求不高，行業進入門檻低，食品加工企業眾多，特別是中小企業占絕大多數，這些中小企業存在許多食品安全隱患，如設備簡陋、工藝落后、生產環境差、偷工減料、粗制濫造等。各級商販在追求成本最小的情況下，無法及時或根本不愿花費更大成本了解加工企業的產品質量。

5.加工企業之間的信息不對稱。為了增加產品的附加值，初級農產品一般要經過初加工和若干深加工環節，作為供應商的初級加工企業對自己的產品質量非常了解，而深加工企業卻對初級產品不具有信息優勢，同樣情況存在于上下游各級加工企業之間。

6.最終消費者和商販或加工企業之間的信息不對稱。商販和加工企業往往具有產品質量的信息優勢，而廣大消費者明顯處于信息劣勢地位，在市場監管不到位的情況下，消費者總是受害者。

產品經過的環節越多，從產品源頭到最終消費者的信息不對稱越厲害。假定每個環節的信息真實率都為K，那么經過n個環節后，信息的真實率為Kn，以圖1的食用農產品的生產流通鏈為例，如果從農業投入品到最終消費者每個環節的信息真實率都為0.95，那么經過n個環節后，信息的真實率為0.95n，以最短的生產流通路徑A—B—D—J為例，最終消費者得到的產品信息真實率只為0.954=0.8145。食用農產品的生產流通鏈越長，最終消費者的產品信息真實率越低。因此，減少產品生產流通環節來減少信息不對稱是提高食品安全的有效方法。

四、構建安全監管體系的理論支撐-無縫隙組織理論

構建我國食用農產品安全監管體系的基本理論可以采用近年來在西方發達國家剛剛興起的無縫隙組織（Seamless Organization）理論。20世紀90年代以來，針對全球范圍內技術、政治、全球經濟、公民需求和偏好等各個領域發生的巨大變化，西方發達國家的政府開展了一場靜悄悄的公共管理革命，Linden于1990年創造了“無縫隙組織”這一概念，是指可以用流動的、靈活的、彈性的、完整的、透明的、連貫的等詞語來形容的組織形態；它以滿足顧客無縫隙需要為目標的一種組織變革[8]。無縫隙組織理論為政府和其他公共部門再造提供了迫切需要的理論指導：一種面向未來的公共機構自我改革的模式。無縫隙組織理論在發達國家的公共部門再造得到廣泛應用，而我國對這一理論的研究還很少，2001年林大海通過翻譯Linden的著作把無縫隙組織理論引入我國，李偉寧和藍常高[9]、王其穎[10]、龍朝暉[11]等人先后探討了無縫隙組織理論在我國稅收征管上的應用，趙來軍2007年探討了無縫隙組織理論在我國危險化學品安全管理、火災安全監管上的具體應用[12]。無縫隙組織理論的“全局的”、“整體的”、“集成的”、“無縫隙服務”等核心理念和結果導向、過程導向等基本原則非常適合我國食用農產品安全監管體系構建。

五、構建我國食用農產品無縫隙化安全監管體系

（一）發達國家食品安全管理經驗分析

根據聯合國衛生組織公布的資料，每年由于食源性病原引起100人以上食物中毒事件竟多達10 萬起。鑒于食品安全問題的重要性，發達國家都建立了嚴格的食品安全監管體系，以保證人們的食品安全和衛生[13][14]。而近些年世界各地頻繁發生的食品安全事件，如英國的瘋牛病、口蹄疫，比利時的二惡英，亞洲的禽流感等，迫使各國不斷采取各種措施對其進行補充和完善。這些發達國家中，尤以美國、歐盟、日本的措施最為得力，其食品安全監管體系也最具有代表性。發達國家有關食用農產品安全的管理體系有以下幾方面主要特點[15][16]。

1.在法律法規及標準方面。通過立法來防止食品污染，保障消費者“健康權”已成為發達國家食品安全監管的主要特點。①食用農產品安全法律法規體系成網狀結構，最大限度地覆蓋與食用農產品安全有關的各個方面，寧可交叉、重復，也不留“死角”。像美國既有《食品質量保護法》《公共衛生服務法》等綜合性法律，也有《蛋制品檢驗法》等非常具體的法律。②食用農產品質量標準覆蓋面寬、數量大。③各國食用農產品安全法律法規和質量標準都處于不斷地修訂、完善之中。

2.在管理方式方面。發達國家的食用農產品安全管理機構都比較健全，運作比較規范，通過推行HACCP和食品可追溯制度確保消費者“知情權”。①實施產品標識和認證制度，使消費者了解食用農產品質量的全面信息，同時也對生產者造成壓力。②以風險分析為基礎，推行HACCP體系，強化GAP和GMP管理，加強對食用農產品食品全過程監控。③實行食品召回制度。④大力推廣食品可追溯制度。通過可追溯制度可以追查到生產過程中的各種質量記錄，了解作業過程的條件和操作人員。一旦發現問題，能迅速查明原因并采取措施。

3.在支持體系方面。支撐體系是發達國家食品安全監管體系的重要內容和基礎保障。如：提供經費保障，支持科學研究，加強宣傳，鼓勵公眾參與。

（二）我國食用農產品無縫隙化安全監管體系設計

由于我國的食用農產品管理起步較晚，基礎薄弱，生產、流通及消費等方面都存在突出問題，安全監管的體制、法制、標準等方面存在缺陷，目前的安全監管體系已不能適應新形勢的發展要求，本文在借鑒發達國家經驗基礎上，根據無縫隙組織理論的基本原理，結合我國的實際情況，探討我國食用農產品安全監管體系。

1.確立我國食用農產品無縫隙化安全監管體系的總體目標。遵循食用農產品安全管理工作規律，加強立法、司法和執法能力建設，強化食用農產品的生產流通全程監控，全面提升食用農產品安全管理能力和水平，確保食用農產品安全生產和消費，提高食用農產品的國際競爭力，這是對我國食用農產品安全監管體系進行無縫隙組織再造的總體目標。

2.我國食用農產品無縫隙化安全監管體系的總體框架。根據總體目標，構建我國食用農產品無縫隙化安全監管體系的總體框架，如圖2所示，通過立法、執法和司法部門的分工，保證體制上的公平、公正、公開；通過健全地方性法規，明確產、供、售各環節的責任和權利；通過各部門的聯合監督管理，控制食用農產品安全各個環節；通過生產者、消費者和政府的共同參與、通力合作，立法、司法和執法部門在各自的權限內各盡其職、互相監督，確保整個食用農產品安全監管體系的透明、穩定、高效、無縫隙運行。

（1）立法部門通過制定國家法律法規明確食用農產品鏈中各主體及政府的權利和安全責任，約束各主體行為。食品安全的法律法規和標準是整個管理體系的基石，是執法機構執法和司法機構調節糾紛的依據。我國目前的有關食品安全的法律法規和標準并沒有覆蓋如圖2所示的食用農產品的生產流通鏈的整個過程，因此，我國立法機構應盡快全面清理和修訂現有的食用農產品安全法律、法規和標準，制定科學性、全面性、系統性和可操作性的新體系。主要包括：加快建立健全農業質量法律法規和標準體系及加強食用農產品安全認證的開展工作。

（2）食用農產品安全管理涉及產供售等眾多環節，需要調動各相關執法部門力量，如農業、商業、環保、質檢、工商等部門，齊抓共管，形成合力，因此必須成立聯合執法機構，組織、領導與協調各執法部門的工作，改變各部門權利分散、各自為政的現象，堵塞監管漏洞，按照責權一致的原則，建立食品安全監管責任制和責任追究制，提高食用農產品安全管理工作的力度與效率。主要包括以下內容：建立食用農產品安全聯合監管部門，如國務院成立或授權成立跨部委的全國統一食品安全管理委員會，建立全國性監測與區域性監測互為補充的食用農產品安全信息網絡，建立食用農產品安全問題突發應急系統，以及加強食用農產品可追溯制度建設。

（3）司法部門對執法部門的行為進行監督，并解決執法過程中產生的爭端與法律糾紛，以保持執法過程的公正。司法部門應加強對執法部門的監督，消除食用農產品安全管理中存在的有法不依、執法不嚴、監管不力現象，使各執法部門嚴格按照法律法規的要求盡職盡責。

（4）對整個食用農產品鏈進行無縫監控，加強食用農產品產地環境、農業投入品、生產過程、流通過程和市場環境等環節的管理。每個環節都應該有明確的標準和法規、法律，環節之間都應有相應執法部門監督、執法，確保食用農產品鏈的各生產流通主體都處于嚴密監管之下運行，確保各生產流通主體規范操作、有法可依、有法必依。主要包括：加強農產品產地環境管理，強化投入品市場的監督管理，大力推進農業標準化工作和HACCP管理，以及加強食用農產品流通和市場環境建設。

（5）加強支撐體系建設，建立政府主導、行業協同、公眾參與的農產品質量安全管理格局，主要包括：經費保障、社會中介組織建設及宣傳教育等。

六、結 論

保證食品安全從農田到餐桌的全程控制需要多方共同努力，政府、企業和消費者都有責任，根據無縫隙組織理論構建無縫隙監管網絡。各級政府部門主要是科學研究、制定法律法規和標準并貫徹實施；企業主要是按照標準形成良好操作規范，建立質量控制和保證體系。而消費者應不斷增強食品安全的意識，監督和反饋食品安全各環節出現的問題。食用農產品安全監管體系是一個不斷變化的動態體系，需要及時修改與完善，只有“與時俱進”，才能為我國的食用農產品安全撐起保護傘。

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A Research on Safety Monitoring and Managing System of Chinese Edible Farm Products

Zhao Laijun1， Tang Xiaoping2， Xiao Zhijie1

(1.School of Management，Fudan University，Shanghai 200433， China； 2. Shanghai Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Shanghai 200135，China)

Abstract: Food safety is crucial to people health，society stabilization and economic development. Insuring edible farm products safe is urgent because the problem of edible farm produce safety in China is tremendously serious. Authors firstly analyze actuality and problems of Chinese edible farm products safety. Then externality and information asymmetry on edible farm produce safety is analyzed. Chinese edible farm products' safety monitoring and management system is put forward based on management experiment of developed countries' food safety in the end.

Key words: food safety; externality; information asymmetry; monitoring and managing system

（責任編輯：張改蘭）