論預算執行審計有待突破解決和創新深化的若干問題

一、對以政府為主體的財政財務收支全過程進行審計監督的問題有待突破創新

（一）黨的十七大報告明確提出要“加快國有資本經營預算制度，完善各類國有資產管理體制和制度”。財政部最新制定的《2007年政府收支分類科目》規定，要將以政府為主體的所有財政性收支全部納入政府預算管理之中，如財政收入不但包括稅收收入和非稅收入，還包括社會保險基金收入，貸款轉貸回收本金收入，債務收入和轉移性收入，在支出方面則按政府職能活動和開支具體用途設置了政府支出功能分類和支出經濟分類科目。可見，國家已對以政府為主體的資本資產運營分配管理和整個政府預算管理提出了新的更高要求，常規的預算執行審計也亟待相應的轉為對以政府為主體的財政財務收支全過程進行審計監督，即更高層次、更高要求的大財政審計和政府預算執行審計的任務也已然擺在了審計機關面前。

（二）一個完整的財政資金收支循環是從年初預算的編制下達開始，然后是年初預算的執行實施，最終止于年終決算。現行法律卻將財政資金收支循環這一有機體人為的割裂為幾個環節，并規定審計機關不得對本級財政資金收支全過程中最重要的預決算環節進行審計。隨著財政預決算編制的不斷細化、規范和國庫集中支付等的深化改革，預算執行中存在問題的根源大都可歸綹于財政預決算的不規范、不公平、約束力低和暗箱操作，財政等各部門單位原在預算執行中的資金分配權已基本在編制財政預決算時就已確定或已埋下“伏筆”，而常規預算執行中存在的問題將會越來越少，常規預算執行審計也難以發現預決算編制中存在的更為隱蔽的問題。如在年初預算中人為打包切塊項目資金、少列當年收入、隱藏可用財力，任由大量滾存結余資金財政體外循環等，以及在年終決算中人為坐收坐支超收財力、虛列結轉下年支出項目、隱瞞決算應繳上級收入等。

（三）預算執行審計應逐步實現由收支審計并重向以財政收支預決算全過程審計的轉移，實現由常規預算執行審計向以政府為主體的財政財務收支全過程審計的轉移，以切實強化大財政審計，逐步實施政府預算執行審計。

二、預算執行審計思路目標和重點要求有待創新深化

在現行法律法規未作相應修訂之前，可實施逐步推進、不斷創新和有效突破的預算執行審計思路目標。一是可先將常規預算執行審計的重點向預算執行的兩頭延伸，即向部門預算和部門決算兩頭延伸突破，以間接對整個財政預決算進行審計監督；向預算內外收、支和預決算管理三個方面深化，進一步滿足大財政審計的需要。二是以部門預算審計為龍頭，預算執行審計為基礎，預決算級次管理審計為主線，對財政預算、執行、決算全過程進行監督，真正做到突出重點，抓住焦點，把握難點，以進一步拓寬預算執行審計的深度和廣度，逐步過渡到對以政府為主體的財政財務收支全過程進行審計監督。三是最終實現對整個政府預算執行進行全面審計監督。大財政審計或政府預算執行審計要求對以政府為主體的各種財政財務收支進行全面的綜合性審計監督，而不是僅對其中的一部分財政財務收支進行審計監督。大財政審計或政府預算執行審計尤其是要強化對各種金融資產、非經營性資產、自然資源資產和虛擬資產等的審計監管，強化對社會保險基金收入，貸款轉貸回收本金收入，債務收入和轉移性收入等非稅收入的審計監管，并立足于從整個政府資產管理運營和財政財務收支管理運行機制、體制上來分析揭示問題。

三、審計對象監督空白問題有待突破創新，審計長期不作為的職責風險有待防范和化解

（一）黨的十七大報告明確提出要“深化財稅、金融等體制改革，完善宏觀調控體系”和“深化預算制度改革，強化預算管理和監督，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”。由于受審計力量與審計對象嚴重不匹配等影響，省級財政決算、國稅、海關和銀行、保險、國企等基本長期處于政府審計監督的空白之中。這些部門行業所擁有和管理分配的資源和財政財務收支總量往往比一級政府的財政財務收支總量要大得多，這些部門企業一旦“有事”往往都是“大事”。如違法融資理財、監守自盜、偷逃漏交稅收、分配不公兩極分化、行業壟斷擾亂市場秩序等問題，無不嚴重影響著國民經濟的持續穩定健康發展。對這些部門企業審計監督的長期不作為，將給審計機關帶來很大的審計不作為風險；還使本級預算執行審計的完整有效性受到很大影響。

（二）審計長期不作為的職責風險和本級預算執行審計的完整有效性問題應引起我們的高度重視，應有效加大全國審計資源、審計力量的統籌調配力度，加大全國一盤棋的行業審計力度，按照黨的十七大報告要求，有效化解審計長期不作為的職責風險，解決好本級預算執行審計的完整有效性問題。

四、高層次預算執行審計監管工作有待創新強化

（一）各種經濟管理財會業務往往要經過本單位、主管部門、財稅部門直至各級政府等多層次的內外部監管審核，但各種違紀違規問題仍能在經過各層次監管部門“嚴格”審核把關后輕易地“脫穎而出”，其主要原因就是有關監管部門未能很好履行自己的監管權或履行不到位，以致出現頗具中國特色的“多龍治水，旱澇無責”的怪事。這在一定程度上與審計機關未能有效追究各專職監管部門的失職瀆職責任是密不可分的。

（二）黨的十七大報告明確提出“完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。由此，審計機關不能再對有關政府部門“監管權”缺失、缺位或形同虛設的情況見慣不怪，審計機關要力求走出這種治標不治本、“荒自家田去種人家地”來包打天下又事倍功半的怪圈，要注重搞好對各層級監管權運行的再制約和再監督，健全行政執法責任追究制度。

（三）要努力改變目前審計機關在前方疲于奔命且事倍功半式的“單兵救火”，而負有直接監管職責并握有直接監管職權的有關部門單位卻在后方悠閑自得樂無其事的現狀。審計機關要在真正解決好人人爭監管權卻又無人負監管失職之責等普遍性問題方面發揮好高層次預算執行審計監管的應有作用，運用好四兩撥千斤法則，有效強化整個國家經濟內外部監管體系和各種監管資源，以切實化解現有審計資源與應擔負審計任務嚴重不相適應的矛盾。

五、審計在制度創新和與時俱進等方面的幫促作用有待強化

如對政府無償投入（扶持）非公有制經濟或混合制經濟的財政資金的定性和監管問題，企業集團等的行業壟斷問題，以政府為主體的大財政資金的運用、投向、監管和效益問題，歷年滾存結余結轉項目、資金的多次再分配使用監管問題，現行財稅分配體制的“劫貧濟富”問題等，就亟待在體制機制上給予解決。

特別是黨的十七大報告明確提出了要“發展各類生產要素市場，完善反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的生產要素和資源價格形成機制”的新要求，這對我們進一步探索搞好效益審計，尤其是在探索搞好生產要素綜合利用開發方面的效益評估審計提出了新的更高要求。

由此，審計在建立健全財權與事權相匹配的政府預算機制、公共財政機制和生產要素資源配置機制方面，在制度創新、改革發展和與時俱進等方面是大有可為的，且可以發揮更大的審計幫促作用。

六、預算執行審計職權和成果運用有待創新深化

黨的十七大報告已明確提出要“重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、養分崗位的監督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度”。審計機關僅對被審單位違紀違規事項進行“就事論事式”的審計查處，而對其今后繼續爭取財政資金和項目等缺少實質性影響，這也是不少問題之所以屢查屢犯的重要原因之一。由此，審計機關在預算執行審計職權和成果運用的力度有待進一步加大和創新深化。如審計機關可力求廣泛推行年初部門預算聽審制和年終部門決算審簽制，爭取本級政府和人大根據部門預決算審計結果來審定調整各部門的本年預決算撥款數或下年預算撥款數，根據下級財政預決算審計結果審定調整下級政府當年預決算撥款數或下年補助標準、轉移支付數等。在對審計發現問題進行查處時，審計機關能對違紀違規被審單位的財政性資金預決算分配審核說“不”，不但大大提高審計威懾力，還將有效減少違紀違規問題的屢查屢犯。

七、常規預算執行審計難以深入和關注的若干重點方面

（一）財政部門只將合計線以上的稅收超收部分作為當年的預算超收收入報同級人大批準，其合計線以下的超收部分和年初預留財力等往往被財政部門自行調整安排或坐收坐支。

（二）在年初預算中人為少列下級上解收入、上級轉移支付和補助收入等線上或線下收入，為自行調整安排或坐收坐支這一部分超收財力留下余地。

（三）在預算執行中隨意搞支出預算科目調劑，隨意串換年初支出預算科目和項目，人為弱化、逃避年初預算約束。

（四）財政年度決算報表中支出變動表中的“其他”欄，成為隨意安排調整串換支出項目、坐收坐支線下超收收入、隨意搞年終結算補助等的常用工具。

（五）財政年度決算報表中支出變動表中的“上年結轉使用數”欄，是將大部分當年實際上并未使用的上年結轉支出數“洗”為當年結轉下年支出數的常用工具，其凈結余的使用安排也未按規定報同級人大審批。

（作者單位：江西省審計廳）