談審計結果公告制

1999年6月，李金華審計長受國務院委托，向全國人民代表大會常務委員會所作的1998年中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告，首次向社會公布審計結果。2003年第一份審計結果公告公布。李金華審計長在2004年更明確指出：今后的審計工作要逐步做到“以公告為原則，以不公告為例外”。《2006～2010年審計工作發展規劃》中提到：積極推進和不斷完善審計結果公告制度，把審計監督與社會監督特別是社會輿論監督結合起來，促進依法行政和政務公開。積極穩妥地推進審計結果公告，逐步規范公告的形式、內容和程序，到2010年，做到所有審計和專項審計調查項目的結果，除涉及國家秘密、商業秘密及其他不宜對外披露的內容外，全部對社會公告，逐步健全科學規范的審計結果公告制度。

一、審計結果公告基本情況

審計結果公告是指審計署以專門出版物方式，向社會公開有關審計報告，審計意見書、審計決定書等審計結論性文書所反映內容的公告。審計結果公告制度，就是審計機關將審計結果通過大眾媒體向社會公開，利用社會輿論監督這一工具促使審計查出的問題得到糾正和落實的一項制度。

國家法規中關于審計結果及審計結果公告有一系列的規定。《審計法》第三十六條：審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果。審計機關通報或者公布審計結果，應當依法保守國家秘密和被審計單位的商業秘密，遵守國務院的有關規定。2002年8月1日頒布的《審計機關公布審計結果準則》中第二條提到：公布審計結果，是指審計機關向社會公眾公開審計管轄范圍內重要審計事項的審計結果。第四條、第五條、第七條、第九條分別規定了審計機關公布審計結果的形式；審計機關向社會公布審計結果的報批；審計機關向社會公布審計事項的審計結果的審批程序；以及向社會公布審計結果的保密原則。2002年3月19日頒布的《審計署審計結果公告試行辦法》第六條規定了審計結果公告的審批程序。審計署機關各單位、派出審計局、駐地方特派員辦事處不得發布審計結果公告。

2003年12月第01號——審計署關于防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物審計結果的公告的發布，標志著審計署審計公告制度的正式實施。截止到2007年第6號——49個部門單位2006年度預算執行和其他財政收支審計結果，我國一共發布了24個審計結果公告。審計署于2007年9月發布49個部門單位2006年度預算執行審計結果公告，審計署查出各類違規問題，有的虛報多領預算資金，有的轉移挪用或擠占財政資金，還有的私設賬外賬和“小金庫”。審計署對審計發現的管理不規范等問題，另行出具了審計建議函。

二、從受托責任的角度看審計結果公告制

（一）國家審計受托責任

審計是因“兩權”分離所形成的，在這種受托經濟責任關系下，由于經濟監督的客觀需要產生和發展起來的，審計的目標就是評價受托經濟責任。一個國家的審計機關無論是哪種設置模式，從根本上說都是受托于社會公眾。國家審計的本質是對政府及其組成人員的公共受托經濟責任進行評價。

審計史學家理查德·布朗（Richard·Brown）說：“審計的起源可以追溯到與會計起源相距不遠的時代……當文明的發展產生了需要某人受托管理他人財產的時候，顯然就要求對前者的誠實性進行某種檢查。”在受托經濟責任關系的確立的前提下，受托經濟責任關系的潛在的利益沖突成為審計產生的直接動力。彼得·伯德教授在其名著《受托責任：編制財務報告的準則》中，將受托責任按資源委托的主體不同分作公共受托責任和非公共受托責任，倫敦大學的功克斯教授也堅持這一觀點。公共受托責任也包括兩部分，一部分是公民通過議會將資源委托給中央政府或地方政府去管理，另一部分是中央或地方政府又將資源或決策權委托給社會公務員或地方政府官員。美國審計總署（GAO）解釋，經濟責任是受托管理并有權使用公共資源的政府和機構有向公眾說明他們全部活動情況的義務。審計機關對政府受托責任履行情況獨立認定后，最終必須向托付人報告，再由人民據此決定是否解除政府機關及其工作人員的受托責任。

從受托責任的角度來看，審計機關是為了完成受托責任的。在關于審計服務主體方面，社會公眾成為審計的終極服務對象。我國憲法規定，人民是國家主人，國家一切權力和資源為人民所有，人民代表大會代表人民，是各級政府的最高權力機關。人民將其公有資源通過各級人代會委托給人民選舉出來的政府工作人員，按照由該級人代會通過的年度預算和國民經濟計劃所反映的人民意志，去經營管理。這就使各級人代會和其同級政府發生了委托受托關系。政府肩負著受托責任，就應該盡自己最大的努力完成人民的托付，接受審計機關的監督，并向人民報告。在當代國家政治中，政府與其他公共組織具有相等的社會地位，都有遵循社會行為規則的義務，都是公共受托經濟責任者。審計機關對政府公共受托責任履行情況進行審計后，應該向委托者報告，向社會公開審計結果，人民據此來決定是否解除政府及其工作人員的受托責任。審計機關根據受托責任履行職責，為了表明自己受托責任的高質量履行，必須實行審計結果公告制度，將自身組織運作的情況和審計結果等信息全部向全社會公布，以顯示自己的工作業績，接受人民的考核，以此來贏得人民的信賴與支持。

（二）實行審計結果公告制符合受托責任理論的要求

國家審計是接受人民的委托，肩負著向社會公眾提供政府公共責任履行狀況信息的公共審計服務。審計服務就是以誰的需求為主直接提供審計報告，社會公眾是審計的終端服務對象，因此，社會公眾有權知道審計結果，實行審計結果公告制度是一個很好的辦法。隨著政府公共受托責任的不斷發展，社會公眾對國家審計信息存在著巨大的需求，審計報告具有公共產品的性質，而政府受托責任的不斷拓展是國家審計發展的內在動力，因此，社會公眾對政府受托責任履行狀況的關注是國家審計結果公開機制產生的基礎。

推行審計結果公告制符合受托責任理論的要求。從受托責任的角度來看，社會公眾是受托者，政府機關是委托者，審計機關對政府受托責任履行情況進行審計后，最終應向受托人報告。作為政務公開的重要內容，審計結果公告制度是推進政府行為公開透明，促進依法行政的重要手段，同時也是確保審計質量的重要途徑。實行審計結果公告制有利于發展民主政治，保障公民知情權。

三、實行審計結果公告制的意義

從受托責任的角度來看，實施審計結果公告制度是必要的。審計結果公告制度的實施具有非常重要的意義。

1、有利于促進政務公開，提高全社會對被審計單位和審計機關的監督。在2003年兩會期間的記者招待會上，溫家寶總理指出，政府要接受人民的監督，就是要把政府放在陽光下，才能杜絕腐敗。治理腐敗，必須賦予公民充分的知情權，最大限度地公開行政活動過程。公民的知情權不隨著廣大人民群眾的法律意識的不斷增強，大家迫切需要了解國家資金的使用情況及政府機關的運作情況，要求擁有知情權，這對促進政務公開有一定的積極作用。同時通過審計結果公告，使社會公眾了解一些熱點問題，如社會保障資金、救災資金、捐贈資金、三農資金等的審計結果，一方面有利于監督政府機關，提高政務活動的透明度；另一方面，也對審計機關的審計工作進行監督。

2、推行審計結果公告制可以強化審計效果，擴大審計效應。政治制度約束理論認為審計制度是對政府活動施加有效規范和約束的重要制度。推行審計結果公告制有利于社會公眾及時了解審計結果，建立和完善審計監督體制，發揮輿論和社會公眾的監督作用，加強對審計機關和被審計單位雙方的社會影響，有效預防腐敗，降低審計風險，擴大審計影響力，對促進審計事業的發展具有非常重要的作用。

3、推行審計結果公告制可以加強審計機關建設，提高審計質量。使審計人員的責任意識和自我約束意識大大增強，可以促進審計隊伍的廉政建設和加強審計機關建設。審計機關將工作成果置于輿論和社會公眾監督之下，增強審計透明度，提高審計質量。

4、實行審計結果公告制度是國際上的通行做法，我國推行審計結果公告制有利于國際趨同。審計公告制度在國外已很普遍，在美國、加拿大等經濟發達國家，審計機關的審計結果除了向議會報告外，也及時向社會公眾公布，公眾很容易在報紙、電視等新聞媒介上了解到自己關心的社會熱點，信息透明度比較高。目前，為在國家民主與法制化建設和促進經濟社會協調發展中發揮更大作用，世界各種類型的國家審計機關都普遍實施了審計結果公告制度。

隨著政治文明的發展，審計結果公告制度的實行成為必要。審計結果公告制度是國家民主與法制建設的具體體現，也是推進民主與法治建設的有效工具。它通過揭示和向社會公眾反映受托責任者（政府部門及其工作人員）代表國家和公眾利益履行職責的總體的情況和存在的問題，可以有效地發揮審計監督、立法監督、輿論監督和社會監督多重約束機制的合力作用，促進受托責任者依法履行職責，維護國家的法律尊嚴，維護社會公眾的利益，完善國家法律制度。

（作者單位：南京大學商學院）