基本建設投資效益審計初探

一、搞好基本建設投資效益審計，要重點抓住四個重要環節

搞好基本建設投資效益審計，必須將資金審計、項目審計、財政財務收支審計、效益審計有機的結合起來，要重點抓住投資項目決策、投資項目管理、資金的管理和使用、投資項目效果評價等四個重要環節，來評價基本建設項目投資的經濟性、效率性和效果性。

（一）投資項目決策的審計。

重點審計立項決策程序、設計文件、資金來源和落實情況、投資決策責任等。

1、建設項目立項決策程序的審計。可行性研究報告是決策部門審批項目的主要依據和前期工作的主要內容。因此，立項決策程序審計的重點就是對可行性研究報告的審查。一是審查對所提出的項目背景是否真實，建設條件能否落實，可行性研究內容是否齊全，深度能否達到規定的要求并滿足設計需要。二是審查承擔可行性研究的單位是否具備一定的資格，對項目論證是否充分，可行性研究報告的審核批準是否嚴格遵守審批程序。三是審查可行性研究中的技術論證、經濟論證、財務投資方案是否切實可行。從而對可行性研究做出的結論進行評價，為投資決策提供審計信息，以便做到決策階段體現其項目建設的明智性、效益性。將效益審計和重大項目決策透明化、民主化、社會化有機結合起來，促進有關部門規范重大投資決策程序。

2、建設項目設計文件的審計。建設項目的設計文件主要包括設計概算和施工圖預算。概預算文件審計，主要審查其編制是否合規合法，組成內容是否完整，是否做到符合實際。概預算定額與概預算指標是否符合建設項目的專業要求和國家規定的標準，材料與設備供應方式、市場價格與預算價格是否正確，工程量的計算、概預算定額和指標的套用是否合規等。一要掌握工程項目開工及竣工日期，以便按期運用現行的《建筑工程預算定額》。二要認真審閱工程項目施工圖紙、竣工圖紙、隱蔽工程記錄、有關工程設計簽證變更記錄等資料。看是否有重復簽證和虛假簽證，以達到提高工程造價的目的。三要了解建設期間國家制定的政策性取費標準及市場價格信息、以便合理取費和調整材料價格。

3、資金來源及落實情況的審計。一是審查資金來源是否合規。在審計中，如發現資金來源有問題，應如實向批準建設項目開工的機關報告，明確審計意見，不得開工建設。二是審查資金來源是否落實，地方政府配套資金和單位自籌資金是否按比例足額按期到位。對建設項目資金來源及其落實情況進行審計是保證項目按期建設，不留缺口，杜絕“三邊”工程的重要手段。

4、投資項目決策責任審計。主要審查在投資決策形成的各個環節上是否建立了完善的決策責任制，是否使參與投資決策的每個主體都能承擔起相應的責任和風險。

（二）投資項目管理的審計。

主要審查招投標制、合同制和工程監理制的落實情況。

1、對項目招投標的審查，招投標制度是降低工程造價的重要途徑之一。但在現實中往往存在著招投標工作不夠完善和規范，在項目設計、施工、監理單位的選定上沒有完全實行招投標制。因此對項目招投標審查，一是要審查招標條件和招標準備，審查標底是否控制在總概算及投資包干的限額以內，編制的依據是否合規，是否由有資質的機構及造價管理資格的人員編制，是否遵循國家有關政策法規，是否體現招標文件的規定和要求，是否與市場價格相吻合，是否根據施工圖編制，有無存在不從實際出發片面降低造價，影響工程質量的情況。二是要審查招投標是否按“公開、公正、公平”的原則進行，防止暗箱操作。審查是否存在中標單位資質不夠，有無通過虛假招標，指定分包方式搞違法分包，層層轉包，造成工程重大損失和質量隱患等問題。

2、審查項目有關合同是否真實有效，有無因強行要求承包方墊資或壓低標價影響工程進度和工程質量等現象。

3、對工程監理的審計。工程的管理、監理是保證基本建設投資效益的重要途徑，而現實中很多管理、監理控制制度不健全。表現在：（1）項目建設管理、施工、監理三位一體的現象相當普遍，這種體制必然導致工程隱患增多，成本加大。（2）建設單位管理人員責任心不強，或與施工企業串通，人為提高工程造價謀取暴利，造成資金流失。因此對工程監理的審計，一是審查監理單位資質的真實性和合法性，二是審查有無項目監理規劃和監理細則，三是審查項目建設監理的體制是否規范合理，是否加強現場監理和實施跟蹤監管。對工作失誤或弄虛作假給政府投資造成損失的，要會同有關部門給予必要的處罰。

（三）投資項目資金使用和管理的真實性、合法性的審計。

一是審查資金是否及時足額到位，使用是否合規。二是審查有無轉移、侵占、挪用建設資金的問題，切實保證建設資金能夠專款專用，防止挪用和變相挪用。三是審查政府各職能部門對建設資金拔付、使用和管理等各個環節的監管是否到位、有效。是否存在白條支付及工程款直接拔付給承建者個人現象；或者將建設資金用于出借給有關工程項目承包人，收取的利息進入“小金庫”現象。四是審查概預算的執行情況，包括審查建設項目是否按批準文件所規定的內容完成，查明是否存在著預算超概算、決算超預算的現象，有無隨意改變建設內容、擴大建設規模、提高建設標準、搞計劃外工程、虛列工程費用等情況。

（四）投資項目效果的評價。

評價和衡量項目的效果不能只看其自身的經濟效益，更應該從宏觀效益、社會效益及生態環境效益方面評價項目的投資效益。投資項目竣工驗收時，審計要對其投資效益進行綜合評價。

二、我國基建投資效益審計亟待要解決的主要問題

1、加快對審計人員培訓。讓更多的政府審計人員了解效益審計，從被動接受效益審計理念為主動接受，使他們成為效益審計的直接推動者。讓大多數審計人員逐步掌握效益審計的基本知識。審計機關目前懂財務的人員比較多，懂工程、法律的人員比較少，既懂工程又懂財務的人員少之又少。因此要大力培養大批高素質的效益審計專門人才，通過各種途徑培訓，使審計人員不僅具有財務會計、經濟管理和審計等知識，還要系統學習社會學、統計學和相關工程技術、計算機輔助審計等技術。

2、制定效益審計準則。沒有準則的指導，作為技術含量很高的效益審計特別難以有效開展。效益審計將涉及到如何運用具體的經濟指標、確定評價標準的問題。由于效益審計的對象千差萬別，不同的審計人員會有不同的理解與判斷，得出不同的審計結論。因此，建立一套既有經濟效益指標、社會效益指標、生態環境效益指標，又有定量指標和定性指標的評價指標體系，是搞好基建投資效益審計分析評價的前提和基礎。

3、完善跟蹤審計制度和程序，主動規避審計風險。建立政府重點投資項目的審計員派駐制度，實現對重點工程項目的全過程審計。制定有關建設項目審計操作辦法，要求建設單位與施工單位的合同中明確\"價款結算以審計機關審定數為依據\"。牢牢地抓住主動權。

三、基建投資效益審計的幾點體會

1、基建投資效益審計與傳統的財務收支審計基本原理一致，都是通過會計等信息資料的收集，對某一經濟活動進行審計鑒定，作出客觀評價。但審計目的、重點與方法以及具體操作要求不同。

2、信息資料的失真直接影響審計結果。我國財經領域的虛假行為還較為嚴重，特別是會計資料的失真行為，有一定的普遍性，這就給基建投資效益審計帶來很大的困難。審計人員必須在完成對被審計事項財政財務收支的真實合法，對不真實不合法事項重新進行調整的前提下，才能對經濟效益審計作出客觀公證的評價。

3、基建投資效益審計是建設節約型社會的必然選擇。建設節約型社會就是要提高資金使用效益最大化，而效益審計考核的標準也是資金使用效益的最大化，因此，加大效益審計力度，能極大地促進各級政府和各級領導對財政資金的使用負起責任，從而提高其使用效益，在選項時注重落實科學發展觀，準確選取社會熱點問題、涉及人民群眾切身利益的問題，并結合同時進行的財務收支審計，將財務收支審計與效益審計緊密結合，貫徹建設節約型社會這一主題，突出對有關問題經濟、效率、效果方面的審查和評價。剖析問題產生的原因，揭示建設體制和管理體制方面存在的弊端，提出解決問題的對策和宏觀政策性建議。在效益審計評價上，力求實現微觀向宏觀的過渡。

4、作為效益審計的一種模式，跟蹤審計為建設項目審計注入了新的內涵和活力，促成建設項目審計從真實、合法到效益審計的轉變，它突破了概預算執行情況審計和竣工決算審計只側重于項目建設某一階段或某一方面的束縛，對項目建設的各個階段進行全面審計，及時發現問題，及時提出審計建議，有助于規范項目管理，取得最佳投資效益。它以其審計過程的動態性、審計范圍的廣泛性、審計方法的靈活性、審計信息反饋的及時性，把項目建設過程的各項經濟活動都納入了監督范圍，有效規避了建設過程中各個環節的浪費，節約建設資金，以實現其經濟性。

（作者單位：廣豐縣審計局）