構建和諧社會視野中的政府職能轉變

構建社會主義和諧社會，是我們黨在新世紀新階段提出的一項重大戰略任務，反映了建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家的本質要求，體現了全國各族人民的根本利益和共同愿望。構建社會主義和諧社會是貫穿中國特色社會主義事業全過程的長期歷史任務，是在發展的基礎上，正確處理各種社會矛盾的歷史過程和社會結果。構建社會主義和諧社會，對轉變政府職能，實現公共治理的和諧，提出了新的更高要求；進一步轉變政府職能則是構建社會主義和諧社會的重要內容，因為社會主義和諧社會的構建又在一定程度上取決于政府職能的轉變，取決于公共治理的和諧。因此，加快政府職能轉變、推進政府自身建設和管理創新，就成為構建社會主義和諧社會的一項十分重要的任務。

一、轉變政府職能對于構建社會主義和諧社會的必要性和緊迫性

我們要構建的社會主義和諧社會，是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。由于各級政府擁有特殊的公共權力，掌握著大量公共資源，對經濟社會生活諸領域負有管理和服務的重要職責和功能，建設這樣一種和諧社會，轉變政府職能，推進政府自身建設和管理創新，就至關重要。

政府職能總是隨著經濟社會的發展而變化的。在一個國家的不同發展階段和不同發展時期，例如在主要解決人民的溫飽問題時期和現在全面建設小康社會時期，社會公眾對物質文化等的需求不同，政府履行自己職責的任務、目標和著力點就不同。同時，由于經濟管理體制和管理方式的不同，例如在原來計劃經濟體制和現在市場經濟體制的不同條件下，政府履行職能的途徑、形式和方法也會不同。即使在相同的發展階段，不同地區的政府履行職能的方式和發揮作用的側重點也會不同。這就意味著政府職能轉變是一個動態過程。在市場化改革進程中，我國的政府職能轉變取得了重大進展、發生了根本性變化，已經由計劃經濟體制下的政府轉變為社會主義市場經濟體制下的政府。我們今天從構建和諧社會的視野思考和探索政府職能轉變問題，主要基于兩個方面的著眼點：一是此前30年政府職能轉變的目標和期望，有些還沒有完全到位，需要進一步加快轉變步伐；二是新的形勢對政府職能轉變提出了新的任務和要求，需要進一步拓展和深化。從“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的政府職能的基本定位看，我們要在繼續履行好政府經濟職能的前提下，更加注重社會管理和公共服務。換句話說，政府社會管理和公共服務職能的有效履行是以經濟職能的正確、充分、有效履行為基礎和前提的。這就意味著，現在強調繼續轉變政府職能，一方面是要超越對經濟職能的過分倚重，另一方面又要在有效履行經濟職能的前提下，實現經濟、社會和公共服務等多項職能的合理平衡和著力點的適當調整。從構建社會主義和諧社會的角度看，轉變政府職能的必要性和緊迫性主要表現在：

(一)只有進一步轉變政府職能，才能保持經濟持續快速協調健康發展，為構建社會主義和諧社會提供雄厚的物質基礎

社會要和諧，首先要發展。在政府主導型的市場經濟發展模式下，正確而有效地履行好政府的經濟職能，是促進經濟持續快速協調健康發展的關鍵環節。當前我國經濟運行中仍然存在一些制約經濟又好又快發展的矛盾和問題，比如投資與消費比例失調、經濟發展方式仍然粗放、收入差距繼續擴大、城鄉發展不平衡、地區封鎖、市場分割等。這些矛盾和問題，盡管與我國所處的社會轉型、體制轉軌等宏觀背景有關，但從另方面來說，也與政府對履行經濟職能的認識和把握有密切關系。長期以來，各級地方政府在經濟建設上不同程度地充當了市場競爭主體的角色，熱衷于拉投資、鋪攤子、上項目甚至包辦代替企業招商引資，直接干預企業投資決策活動等，一切工作圍著GDP轉，而在營造環境、提供服務上則無暇顧及，發力不夠。需要說明的是，地方政府特別是欠發達地區的各級政府在一定時期組織參與招商引資等具體的經濟活動，有一定的歷史合理性。在特定的歷史時期，這可以說是地方政府的一項重要職責。但我們說的是其中的一項，而非唯一的一項。政府對自己承擔的經濟職能的簡單化理解和片面化執行，既扭曲_r政府的角色定位，又弱化了宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務職能，已經成為實現科學發展的一大障礙。從這個意義上講，現階段推進經濟發展，進一步加快政府職能轉變，推進政府自身建設和管理創新，已經成為一個躲不過、繞不開的問題。

(二)只有進一步轉變政府職能，才能有效化解矛盾，增加和諧因素

構建社會主義和諧社會這一重大戰略任務的提出，一個基本著眼點就是要妥善處理各方面的利益關系，有效化解各種社會矛盾。隨著改革發展進入關鍵時期，我國社會存在的一些人民內部矛盾出現了多種多樣的狀態，特別是就業、收入分配、社會保障、看病、上學、住房、生態環境保護、安全生產、社會治安等方面的矛盾和問題尤為突出。在市場經濟條件下，社會是一個結構、價值、利益等多樣化的社會，是一個多元的社會系統。各種利益主體之間在根本利益一致的前提下存在著具體利益的差別甚至沖突。因此，如何協調好各方面的社會利益關系就成為重要的時代課題。這個課題如果得不到及時有效的解決，就不利于最大限度地激發和調動廣大人民群眾和各方面的積極性、主動性、創造性，就會影響經濟社會發展，影響安定團結大局。這就迫切要求政府全面履行政府職能，把更多的力量放在發展社會事業和解決民生問題上，建立健全社會矛盾和糾紛調處機制，妥善處理新形勢下的人民內部矛盾，預防矛盾的產生和激化，努力消除不和諧因素，增加和諧因素，進而不斷向更高層次的和諧邁進，保持和發展全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會局面。

(三)只有轉變政府職能，才能適應新形勢的要求，把社會建設和管理提高到一個新水平，為社會主義和諧社會建設提供重要的制度保障

加強社會建設和管理，是構建社會主義和諧社會的內在要求。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展，我國經濟社會生活正在發生復雜而深刻的變化，不僅經濟結構、城鄉結構、產業結構、階層結構發生了重大變化，而且社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式日趨多樣化，迫切要求我們在構建和諧社會過程中不斷創新社會管理體制和方法，把加強和改進社會管理置于更加突出的位置。從一定意義上說，完善政府的社會管理和公共服務職能是切實加強社會建設和管理的關鍵。社會建設和管理水平的提高有賴于政府對公共需求的滿足能力和水平的提高，有賴于政府依法行政能力和水平的提高，有賴于政府制度供給能力和水平的提高。

(四)只有加快政府職能轉變，才能適應社會轉型的要求，有效消除各種“在途中”現象，為構建社會主義和諧社會創造良好的社會心理環境

構建社會主義和諧社會是一個長期的歷史過程，與之相適應，轉變政府職能也是一個動態過程。政府職能轉變滯后以及由此帶來的一系列問題，是“在途中”發生的，也就是說，是政府職能轉變不到位，或者說，是沒有充分實現職能轉變目標造成的。但是，我們要清醒地認識到，總“在途中”也不行，必須加快改革步伐，盡快消除“在途中”的各種不合理狀態，以鞏固和發展社會公眾對政府的信心。政府職能轉變由不到位到入位的過程不能無限期，是源于這個過程太長，容易使人們把“途中”的“風雨交加”誤解為“彼岸碼頭”的“固有天氣”，從而消解了前進的動力。因此，在這個問題上既要反對后退的觀點，又要警惕“滿足心理”，還要防止簡單強調自然演進的主張。要以足夠的危機感、緊迫感，堅定不移地加快推進政府職能轉變步伐。

二、以構建社會主義和諧社會為導向，準確把握政府職能的角色定位

政府職能是由一系列相互聯系、相互影響的職能要素構成的。因此，對政府職能的準確把握，就成為轉變政府職能的必要前提。這方面存在的問題，一是對政府職能轉變本身的內容缺乏系統認知，如把轉變政府職能簡單地理解為弱化政府職能。二是把政府職能轉變本身的內容與政府職能轉變的實現問題相混淆。如認為轉變政府職能就是轉變政府管理方式，就是政府的機構改革，把政府職能的轉變等同于政府權力的轉移，以為政府職能的轉變就是政企分開。這些模糊認識的存在說明，我們在政府職能轉變問題上還缺乏深入的研究和探討，也就是對政府做什么和如何做等基本問題缺乏系統的理論認知。這就要求我們要進一步從政府與市場、政府與社會、政府與公民的動態關系中找準政府的位置，明確政府的角色，做到該進入的進入，該退出的退出，該弱化的弱化，該強化的強化，使政府的各項職能有機結合，推動政府的職能總體轉變，加快建立與社會主義市場經濟體制相適應、與構建社會主義和諧社會目標任務相符合的新型政府職能體系。

(一)政府在經濟領域中的角色定位

我國30年的經濟體制改革內容豐富、頭緒復雜，但就其實質來說就是政府經濟角色歸位的一個相互銜接的歷史過程。從取得成效的一面看，與計劃經濟時代相比，政府已經不再扮演壟斷主體的角色，逐步放棄了對資源的全面壟斷和對市場機制的排斥，開始了國有企業在競爭性領域的撤退、市場機制的引入和非公經濟主體的培育；從依然不足的一面看，政府特別是地方政府在經濟活動中仍然在一定程度上扮演著登臺唱戲的主角，從早期的直接興辦企業到后期的層層經濟目標責任制以及招商引資熱，導致了重復建設、粗放經營、地方分割、部門保護等種種弊端。這就是說，政府仍在扮演著市場競爭主體的角色，“越位”現象仍比較突出，而在營造環境、提供服務等方面精力投入不夠，工作成效不顯著，存在明顯的“錯位”問題。“十一五”規劃強調，政府要通過體制機制創新和完善政策，為激發市場主體的積極性、創造性營造良好的制度和政策環境。這意味著政府在經濟領域的角色需要進一步轉換——從市場競爭主體到制度保障者、市場環境締造者和公正仲裁者的重心轉移。這是政府經濟角色歸位的一個新的發展階段。

(二)政府在社會領域中的角色定位

在社會領域，政府角色定位的核心應該有兩條：一是“慈父”與“組織協調者”角色之間的合理平衡；二是發放錢物與培訓技能角色之間的合理平衡。作為“慈父”的政府直接向保護和扶持對象提供福利；作為“組織協調者”的政府，則通過相應的制度和機制安排促進社會群體間的互助。同時，不管是直接提供福利，還是提供制度和機制安排，政府的角色定位都存在一個直接救濟和間接幫助之間的合理平衡問題。這既涉及對幫扶對象的資格認定，又涉及提高幫扶對象的勞動技能，使其成為自食其力的勞動者，或者成為公益勞動者。

(三)政府在公共服務領域中的角色定位

如果說強化社會職能主要表現為對弱勢群體和相對落后地區的救助、保護和扶持，那么公共服務則具有普遍性特征。強化公共服務意味著面向社會公眾日益增長的需求，一視同仁地增加或完善基本的公共服務。就普遍性公共服務而言，政府定位的核心是直接提供和間接提供之間的理性選擇：一方面，承認公共服務是政府的份內職責；另一方面，又要認識到，公共服務不一定都由政府獨家壟斷生產，即政府責任不能市場化，但公共服務機制的市場化不僅不能否定，而且還要加大力度。

三、突出重點，把握關鍵，加快建設服務型政府

在市場經濟條件下，無論是經濟調節、市場監管，還是社會管理，其本質都是公共服務。因此，在社會主義市場經濟條件下，轉變政府職能的基本目標，就是建設服務型政府，這是構建社會主義和諧社會對政府作用的客觀要求。 建設服務型政府要把握好“服務性”、“公共性”和“法定性”三項基本原則。

——政府職能的服務性原則。服務型政府的本質體現，是政府在履行自身職能時堅持以人為本，充分體現“社會本位、民本位”精神，在決定政府該管什么不該管什么時，首先要看社會和公眾是否需要，并以此作為明確政府職責和功能的依據。要下決心變“管理”為“服務”，寓管理于服務中，以優質服務推動經濟社會協調發展，以滿足人民群眾日益增長的物質文化需求。

——政府職能的公共性原則。政府是最重要的公共權力載體，理應成為社會公共權力的代表和社會秩序的維護者，并通過提供公共產品和服務來行使行政權力，實施積極的公共管理。政府還應把握公眾需求和經濟社會發展需要，確定提供哪些公共物品和其優先程度如何安排，并以公眾的滿意程度和推動經濟社會協調發展程度作為衡量其履行職能水平和成效的重要評判標準。

——政府職能的法定性原則。在一個不斷變化和發展的時代，政府職能具有動態性，但是動態性不等于隨意性。也就是說，政府職能轉變必須堅持“職能法定”原則。目前，一些地方政府在履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等4大職能方面尚有欠缺，根本原因在于對政府職能缺乏法規界定和規范，更缺乏對不規范履行職責的法律追究和問責。所以，必須依法界定和科學規范政府職能，實現政府職能及時、科學定位。

轉變政府職能，建設服務型政府，要以改革創新為動力，以社會和公眾需求為導向，建立中國特色的公共服務和社會管理模式。當前和今后一個時期要著重做好以下幾方面的工作。

(一)牢固樹立以人為本的施政理念

這是建設服務型政府的根本要求。在發展經濟的基礎上，不斷滿足人民群眾日益增長的多方面需求，促進社會和諧進步是政府職能轉變的基本任務。因此，必須全面貫徹落實科學發展觀，牢固樹立以人為本、執政為民的思想理念。在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設中堅持以人為本，注重解決民生問題，努力提高人民群眾物質文化生活水平和健康水平，切實保障人民群眾在政治、經濟、文化、社會等方面的權益，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，促進人的全面發展。必須強化服務和責任意識，推動政府從“權力本位”向“責任本位”轉變，從偏重行政控制向科學化的公共治理轉變。

(二)深化行政管理和社會管理體制改革

這是建設服務型政府的關鍵。要以更加注重履行社會管理和公共服務職能為著眼點，繼續推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開，進一步規范政府權力，全面、正確地履行政府職能。繼續深化行政審批制度改革，認真貫徹行政許可法，進一步減少和規范行政審批事項。按照權責統一的原則，合理劃分各級政府、政府部門及其工作人員的職責范圍，做到權責一致。要加快社會管理體制改革，既要增強社會活力，又要保持社會穩定。推進政事分開和事業單位分類改革，支持社會組織參與社會管理和公共服務。堅持在社會公共事務管理中，實行政府主導與社會組織協同、公民參與相結合，積極有序地推進公共產品和服務供給的多元化，引進競爭機制，降低服務成本，提高服務效率和質量。要推進社區建設，健全社區管理和服務體制，完善基層服務和管理網絡，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。

(三)健全公共服務和社會管理政策體系

這是建設服務型政府的基礎性工作。要以構建社會主義和諧社會作為完善公共政策的基本目標和內容，制定和完善基本公共服務標準，特別是在城鄉居民最低生活保障、社會救助和醫療衛生、教育、文化發展等公共服務體系方面，都應當制定與經濟社會發展水平相適應的基本標準。要適應社會結構、社會利益格局的發展變化，建立健全有效調節社會利益關系的機制和政策。同時加快推進社會事業和社會管理制度改革，建立健全科學合理的長效機制，努力完善公共服務和社會管理政策體系。

(四)完善公共財政體制和制度

這是建設服務型政府的重要保障。必須按照不斷強化公共服務和逐步實現基本公共服務均等化的要求，深化財政管理體制改革，健全公共財政體系。加大調整財政支出結構力度，把更多的財政資金投向公共服務領域，特別要加大財政在教育、衛生、文化、就業再就業、社會保障、生態環境保護、公共基礎設施建設、社會治安等方面的投入，形成有力的、可持續的財政支持體系。進一步明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制，建立規范化、法制化的財政轉移支付制度。加大財政轉移支付的力度，特別要加大國家對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區以及糧食主產區、礦產資源開發地區、生態保護任務較重地區的轉移支付，加大對人口較少民族的支持。財政資金轉移支付應當重點向縣鄉級傾斜，著力解決縣鄉財政困難，以增強基層政府提供公共服務的能力。鼓勵社會力量興辦教育、科技、文化、衛生、體育、社會福利等事業，不斷增強公共產品和公共服務的供給能力。

(五)堅持依法行政和強化績效評估

這是建設服務型政府的內在要求。各級政府及其部門必須堅決維護憲法和法律的權威，嚴格依照法定權限和程序行使權力、履行職責、接受監督，切實將政府管理經濟社會行為納入依法運轉的軌道。加強行政立法工作，特別要更加重視公共服務和社會管理方面的立法。進一步明確行政執法權限，提高執法水平。完善行政復議、行政賠償和補償等制度。要科學確定政府績效評估的內容和指標體系，把實現社會發展目標、公共服務水平、社會穩定和諧以及降低行政成本、勤政廉政等情況作為評估的重要內容，形成正確的政績導向，促進樹立與科學發展觀相適應的政績觀。

(六)加強政府公務員隊伍建設

轉變政府職能，建設服務型政府，關鍵在人。這就要求加強公務員隊伍的思想、制度、作風和能力建設。各級政府和每個政府工作人員都要牢固樹立權力是人民賦予的、必須用來為人民謀利益的觀念。各級政府都要健全規范權力和有效監督權力的制度，做到用制度管理、按制度辦事、靠制度管人，使權力得到正確、合理、有效運行。每一名政府工作人員都要樹立良好的思想作風、工作作風，做到求真務實、勤政高效、廉潔自律。要加強基本理論和現代政府知識的學習，增強全面和正確履行政府職責的能力，努力提高公共服務和社會管理的水平。