行政管理改革的現實需求與目標選擇

當前，行政管理體制改革比歷次機構改革都更具深刻性和復雜性：面對經濟持續快速增長同發展不平衡、資源環境約束的突出矛盾，若力推進行政管理體制改革是實現經濟增長方式轉變的關鍵；面對全社會公共需求全面快速增長同公共服務不到位、公共產品短缺的突出矛盾，著力推進行政管理體刪改革是建立公共服務體制、逐步實現基本公共服務均等化的關鍵；而對行政成本不斷增大、行政效率比較低、機制性腐敗比較突出的問題，著力推進行政管理體制改革是改善公共治理結構的關鍵。

一、建立公共服務體制與行政管理體制改革

當前全社會公共需求全面快速增長對政府管理形成巨大壓力和挑戰。由此，在完善市場經濟體制的同時，以滿足廣大社會成員的基本公共需求為目標，加快建立公共服務體制，是協調改革進程中各種利益關系的根本舉措，是落實科學發展觀、建設和諧社會的重要體制保障。

(一)在全社會公共需求全面快速增長的特定背景下，加快建立公共服務體制既有現實性，又有迫切性

我國正處在從初步小康向全面小康社會過渡、從生存型社會向發展型社會轉變的關鍵時期。現實情況表明，廣大社會成員公共需求呈全面快速增長的趨勢。在這個過程中，以人的全面發展為目標，必須關注和滿足社會成員的基本公共需求。因此，盡快建立公共服務體制，提供有效的公共產品和公共服務，是新階段解決社會矛盾的內在要求。

1、當前，公共需求的全而快速增長與公共服務不到位已經成為我國突出的社會矛盾，這對建立公共服務體制提出了越來越迫切的現實要求。伴隨著經濟的持續快速增長，我國社會也在加速轉型。顯著的標志就是廣大社會成員的公共需求全面快速增長。義務教育、公共醫療、就業與再就業、社會保障、公共安全、環境保護以及利益表達的需求越來越成為全社會普遍關注的焦點。

面對城鄉居民全面快速增長的公共需求，公共產品供給遠不能適應這個變化趨勢。從財政支出結構看，近年來財政支出增長速度很快，基本保持在每年15％左右。但科教文衛等方面支出占財政總支出的比例，從1992年至2003年卻基本沒有增長。總的來說，由于政府轉型的滯后，我們對強化公共服務職能缺乏深刻的理解和緊迫感，公共產品供給的體制機制尚沒有建立起來，這使得政府的公共服務功能相對薄弱。

2、適應收入分配體制改革的客觀要求，充分估計公共服務在緩解收入分配差距中的重要作用。在經濟社會轉型的過程中，收入分配差距的擴大有其客觀必然性。當前，我國已經成為世界上收入分配差距比較嚴重的國家之一，廣大社會成員對緩解收入差距、實施再分配的公共需求比以往任何時期都更強烈。從現實情況出發，應當及時控制并有效緩解收入差距擴大的趨勢。

客觀地分析，要有效緩解不斷擴大的收入分配差距，一方面要靠進一步的市場化改革來規范初次分配；另一方面，必須高度重視政府的再分配功能。這些年基本公共服務上的個人承擔費用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，這是貧富差距持續擴大的重要原因之一。相關研究表明，在導致收入分配差距的各種因素中，教育因素占20％左右。目前，城鄉之間的差距不僅表現在經濟發展水平和居民收入方面，更反映在城鄉居民享受基本公共服務和公共產品方面的差距。應當充分認識到，縮小城鄉差距不僅僅是縮小城鄉經濟總量的差距，重要的是要逐步縮小城鄉居民在基本公共服務方面的過大差距，并通過公共服務來提高農村人口素質。因此，各級政府要在控制并緩解收入分配差距方而有所作為，現實的途徑在于加快建立公共服務體制，米為全體社會成員提供基本的公共產品和逐步實現基本公共服務的均等化。

3、我國正處在社會轉型的關鍵時期，相當多的社會矛盾和問題都在不同程度上與公共服務短缺相關聯。為此，應當充分估計建立公共服務體制對化解社會矛盾和建立和諧社會的重大作用。隨著市場經濟體制的初步形成和不同利益主體的出現，合理、正當的利益表達和利益訴求開始成為廣大社會成員、特別是困難群體的公共需求。比如，在一定程度上勞資關系失衡的深層次原因是勞動者缺乏基本的利益訴求表達機制。當前失地農民問題成為農村社會中一個突出矛盾，其關鍵問題在于農民土地權益得不到有效的保護。在農村基本公共產品沒有保障的情況下，失地農民的生產與生活均受到嚴重影響，從而引發了諸多矛盾。在這種情況下，加快建立公共服務體制將成為有效協調勞資關系、化解農村社會矛盾的一項基礎性工程。

4、我國正處在經濟增長方式轉變的關鍵時期，應當充分估計公共服務對提高消費率、促進國民經濟健康發展的重要作用。在市場經濟條件下，經濟增長的主要驅動力來自于消費。但這些年我國的消費率持續走低，已經逐漸構成對經濟健康發展的潛在威脅。消費率下降的重要原因之一在于公共服務供給不到位，導致城鄉居民的消費預期不穩、消費傾向下降。由于教育、醫療、社會保障等基本公共服務的價格上漲速度遠遠超過人均收入的增長速度，城鄉居民不得不把可支配收入中很大一部分用于預防性儲蓄，減少了即期消費，由此導致內需不足。如果我們能夠因勢利導地擴大對城鄉居民的公共產品供給，改變基本公共服務供給中某些不合理的付費機制，就可以在啟動國內市場，尤其是農村大市場方面有所突破；就可以有效地改變我國當前投資與消費嚴重失衡的局面，逐步實現經濟增長由投資主導向消費主導轉變，使我國宏觀經濟逐步實現良性增長。

(二)站在改革的歷史新起點，把建立公共服務體制作為改革攻堅的基本目標之一

1、全面把握公共服務體制的基本內涵。公共服務體制是指以政府為主導、以提供基本而有保障的公共產品為主要任務、以全體社會成員分享改革發展成果為基本目標的一系列制度安排。建立公共服務體制，就是要通過黨和政府的力量實現公共資源的優化配置，使公共政策能夠有效地克服市場經濟的某些缺陷。現實的突H{矛盾和問題表明，改革不僅需要解決好私人產品供給的體制機制問題，還需要解決好公共產品供給的體制機制問題。改革實踐證明，市場可以在私人產品上發揮很好的作用，但在公共產品領域中往往會出現“市場失靈”。“公共服務市場化”不僅難以解決公共產品短缺的問題，還會引發一系列的社會矛盾和社會問題。為此，建立公共服務體制，能夠妥善地協調市場經濟條件下的利益關系，使政府能夠迅速回應利益主體多元化帶來的挑戰，為提高公共治理水平提供制度保障。

2、公共服務體制與市場經濟體制二者相互補充，相互促進。作為一個發展中的大國，我們不僅需要通過進一步深化市場化改革來做大“蛋糕”，還需要通過建立公共服務體制來分好“蛋糕”。必須看到，完善市場經濟體制是建立公共服務體制的基本前提，建立公共服務體制可以使市場化改革獲得更為廣泛的社會支持。二者相互關聯，相互促進。因此，為了應對經濟社會轉型帶來的種種挑戰，我們還必須從現實的社會矛盾出發，一方面要加大改革力度，另一方面應及時確立改革攻堅的新目標。

3、從體制機制入手，解決全社會公共產品短缺的問題。從改革實踐看，公共服務短缺的問題不僅是總量不足、結構失衡等問題，其根源在于體制機制不健全：一是公共服務供給中沒有形成規范的分工和問責制，在事實上造成了公共服務指標的軟化。二是沒有形成公共服務可持續的財政支持體制，財政功能性支出比例最大的仍然是經濟建設性支出。實踐證明，如果沒有形成制度化的約束，公共服務支出并不會隨著經濟增長而同步增長。三是城鄉二元分割的公共服務制度安排，進一步拉大了城鄉實際差距。四是尚未形成公共服務的多元社會參與機制和有效的監管機制。

(三)以推進政府轉型為重點，加快建立公共服務體制

從改革實踐看，我國公共服務領域存在的問題根源在于政府轉型的滯后，由此造成了政府公共服務職能的缺位。總體上說，我國的經濟體制仍然具有政府主導型經濟增長方式的某些特點，政府在推動經濟增長中扮演了重要角色。與此同時，由于長期忽視社會發展，造成基本公共產品的供給嚴重短缺。因此，建立公共服務體制重在強化政府在公共產品供給中的主體地位和主導作用。

1、盡快實現中央地方關系從“以經濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”的轉變。現行的中央地方關系，使各級政府把主要精力放到地區經濟總量和財政收入增加上，經濟總量是硬指標，基本公共服務是軟約束。在這種情況下，建立公共服務體制是缺乏基本條件的。為此，需要從以下三個方面人手：

規范和完善轉移支付制度。盡快制訂改革日程表，逐步縮小直至取消激勵地方政府追求經濟總量的稅收返還和原體制補助，清理和規范專項轉移支付，增加一般性轉移支付的比例，使整個轉移支付制度符合基本公共服務均等化的總體要求。

著力調整中央財政支出結構。要減少中央財政的經濟建設支出比例，明顯增加基本公共服務支出比例，明顯加大中央財政對農村基本公共服務和中西部基本公共服務的投入力度。

培育地方政府履行公共服務職能的穩定財源。積極探索開征物業稅，使其成為地方政府履行公共服務職能的穩定稅源；改革資源稅征收辦法，提高地方政府財力；將地方國有資本預算納入財政預算，增加地方政府可支配財力。

2、嚴格劃分各級政府的公共服務職責，使各級政府公共服務的職責與能力相匹配。中央政府原則上應當負責公益性覆蓋全國范圍的公共服務供給，以城鄉和區域基本公共服務均等化為重點，強化再分配職能；各級地方政府主要負責各自轄區內的公共服務供給，應當重點關注轄區內居民的實際需求，強化公共服務的供給效率；對中央地方共同承擔責任的公共服務，應責任清晰，分工明確。

建議屬于中央職權范圍內的事項由中央垂直管理，屬于地方職權范圍內的事項由地方統一管理。逐步改變雙重管理的做法，避免出現責任不明的現象。

按照事權與財力相對稱的原則，著力提高縣鄉基層政府財力。使縣鄉基層政府能夠切實承擔起公共服務職能，切實為農民提供基本而有保障的公共服務。

中央政府應盡快制訂全國范圍內基本公共服務的最低標準，建立公共服務的評價體系。盡可能地通過規范的轉移支付熨平不同區域間基本公共服務的財力差距。努力縮小行政層級。著眼于提高公共服務供給效率，擴大“省管縣”體制的試點范圍，爭取在縮小行政層級方面有新的突破。

3、加強政府公共服務機構建設。現行政府公共服務機構設置與有效履行公共服務職能的要求不相適應。要以保障基本公共服務供給為重點，強化政府公共服務機構建設。

在縱向上，要盡快改變公共服務機構“上下一般粗”、職能趨同化嚴重的現象。國際經驗表明，加強上下級之間的分工與協作有利于提高公共服務供給效率。

在橫向上，要克服公共服務管理事務分工過細，有關部門職能交叉、相互扯皮的現象。應盡快整合、優化同級政府行政組織資源，按照公共服務分工的基本規律科學設置公共服務機構。

盡快解決政府公共服務機構不健全、公共服務信息管理系統不科學、公共服務人才隊伍配備不合理等問題。從我院對西北三省調研情況看，以計生網絡為主要平臺整合鄉村公共組織資源，就可以在農村公共服務體系建設上盡快取得突破。

4、按照構建公共服務體系的要求，統籌設計和推進事業單位改革。事業單位改革的重要前提在于行政管理體制改革的整體推進。事業單位是公共服務的主要承擔者。我國自20世紀80年代以來就開始事業單位改革，但由于歷史的局限，對公共產品供給基本規律的認識還不清楚，總的來說成效不大。

事業單位改革的基本目標是建立有效的公共服務體系。在公共服務體系總體方案設計沒有出臺前，事業單位改革在實踐中難免以“減少開支、縮減人員”為手段，從而難以達到建立完善公共服務體系的目標。如果把事業單位改革置于整個公共服務體制建設框架下統籌設計和安排，這項改革就有可能取得歷史性突破。

5、建立以公共服務為導向的干部政績考核制度。近幾年的宏觀調控表明，一些地方政府注重GDP增長而忽視公共服務的現象并未完全改觀。以招商引資和經營城市為目標，“項目市長”、“項目縣長”等現象相當普遍。這些現象反映出的深層次原因，在于干部政績考核制度很難適應公共服務體制建設的需要。一方面，我國現行的干部考核指標體系中，經濟建設等指標比重較大，某些時候GDP指標甚至對干部的升遷“一票否決”；另一方面，現行干部政績考核制度很難反映老百姓的聲音。

增加基本公共服務在干部政績考核體系中的權重。應盡快把公共服務數量和質量指標納入干部政績考核體系中，并逐步增加其權重。

把群眾滿意度作為干部政績考核的重要因素。在政府履行公共服務職能的過程中，要防止和克服嘩眾取寵的形式主義、勞民傷財的“形象工程”。應當針對公共服務的決策、執行、監督等各個環節，建立符合公眾公共服務需求的表達機制，將公眾滿意度納入干部政績考核體系，使廣大群眾的評價成為影響干部升遷的重要因素。

二、改善公共治理結構與行政管理體制改革

政府職能的越位和缺位與現行的公共治理結構直接相關。近年來，無論從宏觀經濟調控，還是從市場監管中暴露出來的矛盾和問題看，公共治理結構的問題已經到了非解決不可的地步。

(一)面對政府自身建設的突出矛盾和問題，改善公共治理結構已成為行政管理體制改革的重大任務

1、行政效率低下的問題比較突出。我國正處于經濟體制轉軌的關鍵時期，行政管理體制改革的嚴重滯后是一個基本現實。在這個特定背景下，行政效率低下同市場經濟的發育程度、同政府的治理結構直接相關。就是說，市場經濟的發育程度比較高，公共治理結構比較合理，必然會明顯提高行政效率。世界銀行于2006年11月11日在杭州召開的第四屆中國投資環境論壇上，發布了中國120個城市競爭力提升報告。根據世行對這120個城市12400個企業的最新調查顯示，在杭州，企業一年中只需花8天時間與政府部門打交道，在上海需要60天，在西部部分城市則需要90天。這份報告，為我們研究行政效率問題提供了案例。

2、行政成本過快增長。改革開放以來，伴隨著經濟的持續快速增長，行政費用上漲的速度是相當快的。行政成本問題已引起社會各方面的關注。

3、機制性腐敗問題有所增加。近些年，利益部門化的問題具有一定的普遍性，并且成為制約和影響政府行為的重要因素之一。2006年9月國家審計署公布的2005年度預算執行統計報告中，42個中央部門挪用、擠占財政資金、私設小金庫、違規申報投資、虛報、冒領等問題相當嚴重。

(二)改善公共治理結構對行政管理體制改革的現實需求

1、按照決策與執行分開的要求，盡快實行大部制。當前，中央部委集決策權與執行權于一身的現象比較普遍，有的綜合性部委集中了過多的決策權，削弱了其他部門的決策權，不僅降低了政府行政效率，還強化了部門利益，并成為產生機制性腐敗的因素之一。

推行大部制的主要目的不在于精簡機構和裁減人員，而在于建立決策、執行分開的行政管理體制，確保決策科學、執行有力、監督有效。國務院所屬機構可考慮進一步整合，拓寬主要部委的職能，逐步向大部制過渡。例如向大交通、大文化、大農業過渡。

實行“大部制”，要從我國的基本國情出發。例如，在未來5～10年，我國不宜實行“大衛生”體制。這是因為，無論是衛生部門，還是人口部門，面對的形勢和任務都相當復雜、艱巨。如何建立全國覆蓋城鄉的公共醫療體系，如何合理配置國有醫療資源，如何形成良好的醫療市場環境，這些都對衛生部門提出了新的要求。同樣，如何統籌人口發展，實現人口大國向人力資源大國的過渡，解決好人口與經濟、社會、環境協調發展的問題，事關國家經濟發展的大局。從這樣一個現實需求出發，人口部門不但不應削弱，而且還要加強。由此，建議把國家人口與計劃生育委員會改為國家人口發展委員會，以更好地履行統籌人口發展的基本職能。

2、建立有效的政府監督體制。我國的行政監督主體不僅有行政機構自身，還有黨、權力機關、司法機關、社會團體、公民及社會輿論。監督主體多，機構多，渠道多，但監督力量過于分散，監督的協調性、配套性比較差。

強化政府行政內部監督體制。建議在政府行政體制框架內，將監督機構與執行機構、決策機構分開，強化監督機構的權威性。要加強廉政監察、執法監察和效能監察，督促政府工作人員廉潔從政，保證政令暢通，防止官僚主義和形式主義。著眼于建立政府履行層級監督責任和自我糾錯機制，進一步完善行政復議制度。

完善行政外部監督體制。推行政務公開，充分發揮人大、政協、司法機關和新聞輿論的監督作用，認真接受群眾監督。為強化人大的監督作用，建議將國家審計部門設在全國人大。

3、規范各級政府的經濟職能與社會職能，加強行政系統的統一性。1980年8月18日，鄧小平同志在政治局擴大會議上指出，“要建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統”。當前，實現這一目標的要求與改革開放初期有所不同。改革開放初期，政府工作系統的基本任務是強化經濟建設職能。當前的問題是，科學發展觀已經成為改革發展的總體指導方針，但從整個行政系統內部情況看，各級政府的主要任務仍是履行經濟職能，而履行社會職能的權力相對分散，也相對薄弱。因此，應進一步規范和理順政府的經濟職能和社會職能，以強化行政系統自上而下的一致性。

4、嚴格規范行政立法程序。據統計，20年來全國人大通過的法律有75％～85％是由國務院各部門提出來的。此外，行政部門還出臺了大量的行政法規和部門規章，具有類似于法律的約束力。在行政立法程序尚不規范的情況下，行政立法很難擺脫部門利益、行業利益的局限，也給改革攻堅造成了很大的難度。

嚴格限定行政立法的范圍。嚴格限定授權行政部門的立法起草范圍，限制行政部門訂立行政法規和部門規章的范圍，從總體上控制行政立法的規模。

建立規范的行政立法程序。建議全國人大制定程序法，規范行政立法的程序。推行開門立法、建立立法回避制度、立法公開制度和立法參與制度，擴大行政立法過程中的公眾參與機制。

建立行政法規和部門規章的審查機制。應盡快建立審查和撤銷機制，廢除那些不適當體現部門和行業利益的法律法規。在審查程序中，應當充分發揮各級人大和人大常委會的作用，有效地遏制行政立法權的濫用。建議在全國人大設立專門委員會，對行政立法進行監督和審查。

(三)改善公共治理結構涉及利益關系的深刻調整，需要進行改革的總體設計和統籌協調

改善公共治理結構不僅涉及到政府部門利益關系的調整，還涉及到中央與地方利益關系的調整。當前，部門利益、區域利益、行業利益已呈現逐步強化的趨勢，并且部門利益在一定程度上影響了部門的行政行為，這已經成為我國在改善公共治理結構中迫切需要解決的問題。就是說，利益關系調整，已成為影響行政管理體制改革實際進程的關鍵性因素。

為此，在形成行政管理體制改革總體方案的同時，應建立高層次的改革設計和協調機構，推進行政管理體制改革的實質性突破。當前的行政管理體制改革既需要高層次、利益超脫的改革協調機構設計改革的總體方案，又需要權威性的改革協調機構在改革的實際進程中打破局部利益和既得利益的約束。為此，建議在中央層面規范各類議事機構和協調機構，建立利益超脫的改革協調機構，從全局的角度規劃和協調改革。由此，在積極穩妥地推進行政管理體制改革中，塑造政府良好形象，提高政府公信力。

(作者系中國(海南)改革發展研究院執行院長)