完善農村土地使用權流轉制度

農村土地使用權流轉制度的不健全、不完善不僅是全國面臨的問題，同樣是內蒙古自治區城市化進程中農村土地使用權流轉所面臨的困境。在城市化進程的大背景下，農村土地使用權流轉制度的不完善對于農村土地使用權流轉的主要影響表現在：國家為公共利益的需要可以征用農村土地，但是對于什么是公共利益卻缺乏明確的界定，其結果是導致在實際中大量的以商業利潤為目的的一些行為在公共利益的招牌之下進行。由于農村土地所有權主體劃分的不清晰，導致在現實中出現了“干部、村長說了算”的現象，這在調研中也有反映。

在這樣一種土地使用權流轉制度之下，農村的集體土地不斷被轉變為國有土地，尤其在城市化的背景之下，農村的土地資源被不斷地轉入城市地產市場，農民一定程度上成為了城市化及土地使用權流轉中的犧牲者。因此，完善農村土地使用權流轉制度對于內蒙古城市化的發展有著重要的意義。

一、充分應用經濟自治權，建立、完善農村土地使用權流轉市場

內蒙古自治區民族自治機關應該在尊重法律的基礎之上，充分應運經濟自治權，建立起完善的農地使用權流轉市場。必須堅持“自愿、有償、依法、規范”的流轉原則，形成多種形式的土地流轉方式，保證農戶在承包期內可依法、自愿、有償流轉土地承包經營權，完善流轉辦法，逐步發展適度規模經營。允許農民采取多種流轉方式：轉包、出租、互換、轉讓、入股、合作等方式，讓渡土地部分使用權，強調農地流轉的主體是農戶而非集體組織的觀念。只要是在法律允許的范圍內，農戶就有獨立決定是否流轉、選擇何種方式、以何種價格以及向誰流轉的權力，任何人都無權干涉。建立起完善的農村土地使用權流轉市場，不僅可以使市場這只“無形的手”合理配置土地資源，同時可以使農民真正參與到土地使用權流轉之中，可以獲得轉讓土地的真實價值而非僅有的補償費用，也可以從根本上杜絕現在大量存在的土地粗放經營或拋荒的現象，使土地資源得到有效利用。而且建立完善的農村土地使用權流轉市場也可以使農民與土地使用權的關系不再凝固化，對城市化進程也將起到巨大的推動作用。

當面對真正以“公共利益”為目的的政府征地行為時，在合理、完善的農村土地使用權流轉制度下農民仍然是其中的參與者，政府征地的補償必須是土地的市場價格，而且征用土地的后期收益也應有相當部分以稅收或補貼等形式反饋于農民身上。這點可以借鑒國外的經驗，如日本是土地私有制國家，綜觀日本土地征用制度，可以總結為以下特點：第一，日本為公共事業需要而征用土地時，必須經過管理部門審批，必須符合《土地征用法》，以確保土地的合理利用。第二，征用土地的價格是土地的經濟價值，即市場價格。第三，除了支付土地的市場價格外，另外對一些直接或間接損失也必須進行賠償。再如美國的土地征用制度有以下幾個特點：1、作為土地資源較充足的國家，仍采取種種手段限制農地向非農地轉化，這與他們對土地資源的珍惜是分不開的；2、美國一向認為私人財產神圣不可侵犯，所以一旦私人土地所有權在某種范圍內受到限制時，被限制人就能從稅收等許多方面享受著優惠，以至達到補償的目的。因此，在土地使用權流轉過程中時，尤其在政府征用土地的過程中，應該首先明確用地的目的是為公共利益服務的，其范圍應該局限在基礎設施、政府機關用地及為公益事業的公共用地之上。而且征地補償必須遵循市場原則，政府在用地過程中要兼顧國家、集體、個人的利益，并且能夠在政府征用土地之前、征用土地使用中及征用土地的最終使用上做到公開。

二、積極盤活存量集體用地，使農民的土地使用權同市場結合

集體土地使用權可以分為農地使用權和建設用地使用權，在保護農耕地的基礎上，應該允許集體土地所有人將土地使用權以租賃、作價入股、聯營等有償方式處置后進行流轉。對于集體土地使用權的非法流轉以及在流轉中出現的非法行為，應該明確法律責任和查處辦法。如對違反“一戶一宅”制有多處宅基地的農戶，多出的宅基地要沒收非法轉讓時的非法所得，并依法收回土地使用權歸集體所有；對少批多占但未超過當地定額指標的宅基地，可按規定對建房后占的面積收取稅費，補辦用地手續。積極盤活存量集體用地要大力發展非農產業。土地流轉既要有利于農村發展規模經營，又要使從土地中游離出來的農戶能夠在二、三產業中得到較充分的就業機會，獲得穩定的收入。積極探索建立農地承包權抵押市場，探索通過招標、拍賣、公開協商等方式，獲得發展資金。加強農村市場體系建設，制定市場運行規則，保證土地流轉市場的健康有序發展。要建立土地流轉的價格評估體系和土地流轉的中介市場，培育農地流轉中介組織，使之在農地流轉的供需之間起媒介和橋梁作用。土地流轉涉及土地所有者、土地經營者、中介組織等多方面的利益，必須按照規范的操作程序進行。土地流轉關系確立后，流轉雙方要簽訂流轉合同，明確流轉的形式、數量、年限、條件及雙方的權利、責任和義務等。要全面建立農村土地流轉登記制度，使流轉管理工作正常化、規范化。

三、樹立正確的城市化發展方向

“城中村”改造是城市化進程中必然面臨的難題，“城中村”改造也是城市化進程中必需解決的課題，因為“城中村”的改造是實現城市社會結構和社會管理現代化的需要，是改善城市環境和社會治安的需要，是盤活城市資產，提高城市土地利用效率，使城市資產升值的需要。但是“城中村”改造絕不僅僅是為了盤活城市資產，提升土地價值，創造地產市場需求群體，增加政府財政需要而進行的，“城市化”進程也絕不僅僅是“城中村”的改造。土地集體所有制、宅基地政策是形成“城中村”的重要制度條件，土地集體所有和宅基地政策，把村民捆在一起，形成了一個基于土地的利益共同體，難以分化瓦解，在進行“城中村”改造的過程中，必須充分尊重農民的權利，切實保障農民的利益。要使農民對土地的權利在土地流轉過程中得到充分體現。“城市化”的進程，“城中村”的改造根本是為了縮小城鄉差距，改善廣大農民的生存環境，而不是再去創造一個弱勢群體的行為。

在當前的城市化進程之中，農村土地使用權流轉到城市的過程之中，尤其是在“城中村”的改造的大背景之下，一定要切實做到真正保障農民利益，尤其是失地農民利益，一定要樹立正確的城市化發展方向。

城市化并不僅僅是工業化，城市化也并不僅僅是土地增值化，只有解決好農村土地使用權有效流轉的問題，實現土地、勞動力的優化配置，才能更快、更好地推進內蒙古自治區城市化戰略。