對完善國有獨資公司董事會的探討

【編者按】今年6月，鄭海航教授接受國務院國資委的委托，和他率領的戚聿東教授、吳冬梅教授等“北京市學術創新團隊”10人一起承擔了《國有獨資公司與國有控股公司董事會與監事會關系研究》的課題，根據委托方的需要，快馬加鞭，加緊調研。在7、8兩個月，他們完成了對寶鋼、誠通、鐵通、中國電子、新興鑄管，及樂凱、福馬等七家試點公司的董事長訪談、寶鋼和新興鑄管的二位外部董事的訪談、監事會工作局和三位監事會主席的訪談，通過多方位的深度訪談、問卷調查和課題組的潛心研究，弄清了現狀、問題，并形成了一些有意義的見解和建設性意見，在此基礎上完成了一份研究報告，該報告以國務院國資委直接監管的100多家大型國有獨資公司為主要研究對象，調查董事會、監事會及相互關系。提出必須確立董事會的核心地位，科學界定董事會的職能和權力，引入外部董事制度，創建外部董事為主的超脫型國有獨資公司董事會模式，并加強董事會的組織結構建設和董事的職業化建設；通過建立三個結合的監督模式，加強對監督對象的評價權，建立對監督者的監督激勵制度，使外派監事制度系統化、科學化；就董事會和監事會共同監督經理層，監事會對董事會制衡機制設計，監事會董事會溝通機制設計等三方面進行了探討和提出政策建議。該報告的三部分按照國有獨資公司董事會建設、國有獨資公司監事會建設、國有獨資公司董事會與監事會關系建設將分三篇在本刊陸續發表。

一、確立董事會在國有獨資公司治理中的核心地位

董事會作為公司的決策機構，一方面接受股東大會的委托，承擔公司的重大決策；另一方面，又將執行權委托給經理層。董事會在公司治理中占據核心的地位。對國有獨資公司來說，就更加強化了這一核心地位。國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權。除公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊資本和發行公司債券必須由國有資產監督管理機構決定外，國有資產監督管理機構可以授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項。所以，應該確立董事會在國有獨資公司治理中的核心地位。

伴隨著經濟全球化的發展，公司治理結構對公司的生存及可持續性發展的影響越來越深遠。公司治理結構是一套統治、控制現代公司的機制，從根本上看，治理結構通過構筑公司的管理層、董事會、股東和其它的利益相關者之間的一系列關系，從而為確定公司所追求的發展目標、實現這些目標的手段提供一整套制度與機制。

國有獨資公司是央企的主要部分，而央企的業績又關鍵在于其決策效率。所以，確立董事會在國有獨資公司治理中的核心地位是十分重要的。

二、國有獨資公司董事會職能與權力的界定

1.明確界定國有獨資公司董事會的三項職能。

對一般公司而言，董事會具有兩大核心職責：第一，制定公司戰略目標，保證公司戰略目標的實現和經營決策的有效性；第二，對高管團隊進行選拔、監督和激勵。

但對國有獨資公司而言，由于央企規模大，又大多涉及國民經濟的重要行業，所以，除以上兩個職能外，國有獨資公司的董事會還應該具有另外一個十分重要的職能，即風險控制。董事會通過決策程序的科學性和董事們的勤勉盡責，防范國有資產經營中的重大風險，防止國有資產的流失，這是國有獨資公司董事會的應有職能。

所以，課題組認為應該明確界定國有獨資公司董事會的三項職能：第一，制定公司戰略目標，保證公司戰略目標的實現和經營決策的有效性；第二，對高管團隊進行選拔、監督和激勵；第三，防范國有資產經營中的重大風險和防止國有資產的流失。

2.明確界定和保障國有獨資公司董事會的權力。

公司法明確給予有限責任公司董事會以下十大權力，并規定國有獨資公司參照執行：

召集股東會會議，并向股東會報告工作；

執行股東會的決議；

決定公司的經營計劃和投資方案；

制訂公司的年度財務預算方案、決算方案；

制訂公司的利潤分配方案和彌補虧損方案；

制訂公司增加或者減少注冊資本以及發行公司債券的方案；

制訂公司合并、分立、解散或者變更公司形式的方案；

決定公司內部管理機構的設置；

決定聘任或者解聘公司經理及其報酬事項，并根據經理的提名決定聘任或者解聘公司副經理、財務負責人及其報酬事項；

制定公司的基本管理制度；

依據公司法和《企業國有資產監督管理暫行條例》，國務院國資委在《關于國有獨資公司董事會建設的指導意見》中，對董事會的職權規定如下：

第一，董事會依照公司法行使以下職權：

選聘或者解聘公司總經理（中央管理主要領導人員的企業，按照有關規定執行），并根據總經理的提名，聘任或者解聘公司副總經理、財務負責人；負責對總經理的考核，決定其報酬事項，并根據總經理建議決定副總經理、財務負責人的報酬。

決定公司的經營計劃和投資方案（含投資設立企業、收購股權和實物資產投資）方案，以及公司對外擔保；

制訂公司的年度財務預算方案、決算方案；

制訂公司的利潤分配方案和彌補虧損方案；

制訂公司增加或者減少注冊資本以及發行公司債券的方案；

制訂公司合并、分立、變更公司形式、解散的方案；

決定公司內部管理機構的設置，決定公司分支機構的設立或者撤消；

制定公司的基本管理制度；

第二，根據公司具體情況，董事會可以行使以下職權：

審核公司的發展戰略和中長期發展規劃，并對其實施進行監督；

決定公司的年度經營目標：

決定公司的風險管理體制，包括風險評估、財務控制、內部審計、法律風險控制，并對實施進行監控；

制定公司主營業務資產的股份制改造方案（包括各類股權多元化方案和轉讓國有產權方案）、與其它企業管理重組方案；

除依照《企業國有資產監督管理暫行條例》規定須由國資委批準外，決定公司內部業務重組和改革事項；

除依照《企業國有資產監督管理暫行條例》規定須由國資委批準的重要子企業的重大事項外，依照法律程序決定或者參與決定所投資的全資、控股、參股企業的有關事項；

制定公司章程草案和公司章程的修改方案；

從以上國資委《關于國有獨資公司董事會建設的指導意見》中對董事會的職權規定中可以看出，由于國有獨資公司的特性，國有獨資公司董事會應該不僅享有一般有限責任公司董事會的權力，在很大程度上，還應該代表股東享有出資人的權力。

但在現實中，由于我國國有獨資企業董事會還處于試點探索時期，更由于我國政治體制改革滯后于國有資產管理體制改革的要求，事實上，國有獨資公司董事會并沒有得到應有的職權，這樣當然就嚴重影響了國有獨資公司董事會發揮作用。

可喜的是，在近兩年進行的19家公司董事會試點中，國資委給外部董事占多數的國有獨資公司董事會下放了三項重要權力：主業投資決策權、總經理選聘權、總經理業績考核和報酬決定權。我們可以期望，隨著董事會試點工作的深入推行，董事會職權能得到越來越多的保障。

三、建立外部董事為主的超脫型國有獨資公司董事會模式

國有獨資公司的董事會模式基本上有兩種分類：從董事會與經理層的關系看可分為控制型董事會模式與超脫型董事會模式，從外部董事與內部董事的比例可分為外部董事為主的董事會模式和內部董事為主的董事會模式。

1.從董事會與經理層的關系看，可分為控制型董事會與超脫型董事會。控制型董事會表現為以下三個特點：第一，董事會不僅注重決策，而且把控執行，雖然決策層和執行層表面上是分離的，但事實上決策人與執行人是合二為一的；第二，這種董事會一般由董事長兼任總經理；第三，由內部董事擔任董事長并兼任總經理。而超脫型的董事會正好相反，它的特點是：第一，董事會重點把控公司的長期戰略決策和風險控制，把執行權交給總經理，但保持對總經理的業績考核和激勵，這樣的董事會更加超脫；第二，董事長不兼任總經理；第三，一般更多地是由外部董事擔任董事長。

根據國有獨資公司治理機制改革的需要，課題組認為，應該重點推進超脫型董事會的建設。

2.從外部董事與內部董事的比例可分為外部董事為主的董事會模式和內部董事為主的董事會模式。外部董事為主的董事會，其特點是外部董事的比重超過內部董事（在發達國家的上市公司，外部董事的比重一般都占董事會人數的三分之二以上）。內部董事為主的董事會則正好相反，以內部董事占多數。

從全世界公司治理發展的趨勢來看，特別是從發達國家國有獨資公司治理的經驗來看，國有獨資公司更適合外部董事為主的董事會。

3.建立外部董事為主的超脫型國有獨資公司董事會。

將以上兩方面的分類研究結合起來看，國有獨資公司適合于建立外部董事為主的超脫型董事會。這樣的董事會重點是履行上述國有獨資公司董事會的三項職能：第一，制定公司戰略目標，保證公司戰略目標的實現和經營決策的有效性；第二，對高管團隊進行選拔、監督和激勵；第三，防范國有資產經營中的重大風險和防止國有資產的流失。

四、完善外部董事制度建設：對外部董事擔任董事長的研究和擴大外部董事來源的建議

1.關于有條件地推行外部董事擔任董事長的做法。

國資委于2004年制定了《國有獨資公司董事會試點企業外部董事管理辦法》，規定了外部董事的條件、聘任、權力與義務、評價及報酬等，依據課題組的調查研究，外部董事在試點企業董事會建設中發揮了重要的、不可替代的作用。

目前在19家已經試點的公司中，已經有3家公司是由外部董事擔任董事長，這是不是國有獨資公司未來的一大趨勢？課題組經過研究，提出了一個重要觀點，即有條件地推行外部董事擔任董事長或副董事長的做法。

外部董事擔任國有獨資公司的董事長，應該是有條件地推行，不應該急于全面推開以致普及。條件是什么呢？

（1）外部董事長眼界高，能力強，令內部董事口服心服；

（2）外部董事中有行業專家；

（3）外部董事占多數；

（4）外部董事長不做法人代表；

（5）總經理能力強，素質高，能獨擋一面地開展工作，有能力做法人代表，并負責地執行董事會決策；

（6）在企業戰略決策工作中，董事會主要擔任戰略研究和戰略審核角色，而不是戰略制定角色；

（7）國資委給公司真正落實了主業投資權、人事任命權和考核獎勵權。

2.關于增加外部董事的四個來源。

課題組調研得到的情況是，在目前試點企業中，國有獨資公司的外部董事主要有兩個來源：退休離任的原中央企業總經理、董事長；會計專業的專家學者。外部董事來源比較單一，滯后于試點企業董事會建設的需要，為此，課題組提出從以下四個渠道增加外部董事來源：

第一，增加從世界500強企業跨國選拔的外部董事。

世界500強企業匯集了全世界優秀的公司治理和管理內行，可以借助他們打開治理眼界，促進國有獨資公司的治理升級；

第二，從國內優秀民營企業家中選聘外部董事。

經過近二十多年的發展，中國已經成長出一批優秀的民營企業家，將他們引入國有獨資公司聘作外部董事，可以更加充分地發揮民營企業家的作用，作到“民為國用”。

第三，從公司治理專家和公司法學專家中選聘外部董事。

公司治理專家和公司法學專家精通公司治理的基本規則，掌握著國內外公司治理的經驗，聘任公司治理專家和公司法學專家作為外部董事，可以規范國有獨資公司的董事會建設。

第四，從人力資源管理專家中選聘外部董事，并擔任薪酬委員會主任。

人力資源管理專家精通人才選聘、考核和激勵的基本規則，掌握著國內外企業人力資源管理的經驗，聘請人力資源管理專家擔任外部董事并擔任薪酬委員會主任是完善董事會建設的重要渠道。

五、完善內部董事制度建設

從課題組了解的情況來看，目前國有獨資公司的內部董事表面上照顧了各方利益者的平衡，但事實上精通業務和經營管理的內部董事太少。特別是在外部董事缺少行業專家的情況下，事實上整個董事會只有總經理是屬于真正的行家，這樣就嚴重防礙了董事會決策的科學性。為此，課題組建議：

1.擴大董事會規模，從現有的最多13人增加到15人甚至17人。

擴大董事會的規模，可以兼顧增加外部董事來源和內部董事人數的需要，可以兼顧決策民主和決策科學的需要。

2.從副總經理特別是主管經營和技術的副總經理中增加內部董事來源。

從副總經理特別是主管經營和技術的副總經理中增加內部董事來源，可以提升整個董事會的質量，有利于決策的科學性。

3.增加基層職工董事。

從表面上看，各試點公司按照《國有獨資公司董事會試點企業職工董事管理辦法》的要求都配備了職工董事。但是，從實際情況來看，各公司職工董事不是來源于下級子公司的管理層就是來自母公司的工會主席，缺少真正的代表最基層員工利益的董事，我們把它稱之為基層職工董事。為此，課題組建議，增加基層職工董事。（未完待續）

（作者單位：首都經濟貿易大學）