論政府效益審計

一、效益審計的概念

世界各國對效益審計的定義差不多都是圍繞著“3E”展開的。

1986年，最高審計機關(guān)國際組織（INTOSAI）第十二屆國際會議發(fā)表的《關(guān)于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》中，定義效益審計為：“對公營部門管理資源的經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）所作的評價與監(jiān)督。”

美國審計總署（GAO）1994年將效益審計定義為：關(guān)于政府組織、規(guī)劃和活動的“3E”方面的審計，包括經(jīng)濟、效率和規(guī)劃審計。

效益審計是對一個組織利用資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行的評價。經(jīng)濟性、效率性和效果性三要素是一個有機的整體。經(jīng)濟性是指最低的資源消耗，也就是節(jié)約的程度；而效率性主要指投入與產(chǎn)出的關(guān)系，即在投入一定的情況下，使產(chǎn)出最大；效果性是對經(jīng)濟活動的產(chǎn)出結(jié)果與預期目標的比較。經(jīng)濟性、效率性都應與效果性相一致。

二、我國效益審計的現(xiàn)狀

社會主義市場經(jīng)濟體制建立后，企業(yè)和政府的運行方式都發(fā)生了很大的變化，政府審計工作也要隨之改變。

《中華人民共和國審計法》明確規(guī)定，對財政收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督，就已經(jīng)包含了效益審計的內(nèi)容。效益審計在多方面體現(xiàn)出來：部門預算執(zhí)行情況的審計，專項資金的審計，黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計，政府投資項目的審計，國有及國有控股企業(yè)的審計。在這些審計中，審計的目標和范圍超越了傳統(tǒng)的財務收支審計，效益審計顯現(xiàn)出來。

《審計署2003年至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出：“要積極開展效益審計，實行財政財務收支的真實合法審計和效益審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取2007年，投入效益審計力量達一半左右。”并明確提出了未來五年審計工作的主要任務之一就是要“積極開展效益審計，促進提高財政資金的管理水平和使用效益。”

《審計署2006～2010年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中指出，“全面推進效益審計，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，提高財政資金使用效益和資源利用效率、效果，建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。”并提出堅持兩個并重，堅持財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，每年投入效益審計的力量占整個審計力量的一半左右。以專項審計調(diào)查為主要方式，以揭露嚴重損失浪費或效益低下和國有資產(chǎn)流失問題為重點，以促進提高財政資金使用效益和管理水平為主要目標，全面推進效益審計，到2010年初步建立起適合中國國情的效益審計方法體系。

但是從這幾年的工作實踐來看，傳統(tǒng)的財務審計（財政、財務收支的真實、合法性審計）一直是審計工作的主要內(nèi)容，而效益審計還是比較薄弱，但是近幾年比重有所提高。我國政府審計現(xiàn)狀必然會改變，在搞好財務審計的同時，大力開展效益審計已成為國家審計的發(fā)展方向。

三、效益審計成為政府審計發(fā)展方向的原因分析

（一）經(jīng)濟體制和行政體制的變化。改革開放二十多年來，我國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，市場經(jīng)濟體制的建立使整個社會發(fā)生了前所未有的變化。尤其是我國加入WTO以后，公平、高效和透明的精神影響我國的政治文化，對轉(zhuǎn)變政府職能將會產(chǎn)生重大而深遠的影響。加入WTO為我國開展效益審計提供了國際契機。政府將由權(quán)力型向責任型轉(zhuǎn)變，由管制型向服務型轉(zhuǎn)變，致力于宏觀調(diào)控和公共管理，為社會提供優(yōu)質(zhì)高效的服務。這就推進了效益審計成為政府審計發(fā)展的方向。

（二）民主的發(fā)展。正如楊時展教授所說：“一切取之于民的，必須經(jīng)濟有效地用之于民，用于民而不經(jīng)濟，用于民而沒有達到人民預期的效果，政府仍要負責任。”隨著民主與法治的進步，公眾要求政府轉(zhuǎn)變作風、提高效率和懲治腐敗。審計制度作為一種上層建筑，也要相應的進行改變。目前正在進行的民主政治建設對政府審計提出了新的要求，服務型政府要求其公共物質(zhì)資財和人力資源的配置、消耗都必須接受社會公眾的監(jiān)督，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。

（三）資源的限制。計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，要求我國在資源有限的情況下，盡可能經(jīng)濟有效的使用資源。要評價公共資源的使用狀況，需要對其投入和產(chǎn)出的結(jié)果進行分析，注重效果性。立法機構(gòu)和社會公眾都希望從審計報告中得到相關(guān)信息：預算分配是否規(guī)范，財政資金使用是否得當，政府投資是否節(jié)省和有效。因此各級黨政領(lǐng)導更加重視和支持審計工作，要求把效益審計提上日程。開展效益審計可以提高財政支出效益，節(jié)約資源，確保國家職能正常發(fā)揮，更好地建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。

（四）提高政府機構(gòu)及其工作人員工作效率和業(yè)績的需要。我國財政逐漸退出競爭領(lǐng)域，績效審計的力度比較弱。政府機構(gòu)及其工作人員，國有企業(yè)的工作的效率性和效果性應該重視。公眾越來越關(guān)注諸如國有資產(chǎn)大量流失、行政經(jīng)費不斷增加等等問題，也紛紛指責那些鋪張浪費、官僚主義的嚴重現(xiàn)象。人民要求政府公開、公平、公正的辦事，向人民或人民的代表公布財政開支及其使用的結(jié)果和效益，要求對政府部門履行職責的情況進行監(jiān)督，提高政府部門及其工作人員的工作效率和工作業(yè)績。

（五）審計事業(yè)發(fā)展的推動。審計職能作用的范圍不斷擴大，傳統(tǒng)的財務審計逐步向效益審計延伸，成為國家審計發(fā)展的一種趨勢。人們越來越關(guān)注政府資金的支出、投向、效益和效果狀況。近幾年來，我國興起的領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計和專項資金審計，除了對其真實性和合法性進行審查外，還開始對其經(jīng)濟性、效率性和效果性進行評價，這說明已經(jīng)運用了效益審計的觀念。效益審計是審計發(fā)展的高級階段。

（六）發(fā)展科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的需要。審計工作要在構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮積極的建設性作用，就必須加強自身的創(chuàng)新與發(fā)展能力，在實踐中貫穿全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的思想，不斷提高服務和諧社會建設的能力和水平。審計工作由傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)軌，由財務審計逐漸深入到效益審計，使審計工作更加適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。

（七）國外有先進的經(jīng)驗可以借鑒。像美國、英國、加拿大、德國、瑞典、澳大利亞等廣泛開展效益審計的國家，其政府審計機關(guān)總結(jié)出了一些相對成熟的效益審計方法和規(guī)律。我國開展效益審計可以充分借鑒外國的先進經(jīng)驗。

四、效益審計已成為現(xiàn)代國家政府審計發(fā)展的大趨勢

效益審計已成為許多國家政府審計工作的重點和目標。美國效益審計達到85%以上，通過效益審計和其他服務為聯(lián)邦政府節(jié)約了大量的資金，提高了政府運作效率。加拿大審計長公署和英國審計署，效益審計約占審計項目計劃總審計數(shù)額的40%。還有，西歐一些國家審計機關(guān)都在實施效益審計。效益審計成為世界審計發(fā)展的主流。

在我國，對政府效益的評估已經(jīng)越來越受到社會各界的重視。實施效益審計可以從政府開支的成本——效益、成本——效果角度來衡量其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，政府效益審計的開展是我國經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。

西方審計學家認為，能否不失時機地選擇并接受效益審計，是衡量一個國家的政府審計是否具有活力的標志之一。效益審計是審計發(fā)展的必然產(chǎn)物和高級階段。

（作者單位：南京大學會計系）