建設公共服務型政府的基本內涵

近來，在公共管理理論基礎上發展起來的新公共服務理論引起重視，并被認為是政府轉型的一個新的促動力。建設公共服務型政府逐漸成為各國政府改革的新目標。

公共服務型政府提出的理論演進

20世紀七八十年代，西方各國經濟陷入“滯漲”局面，使得各國政府面臨著這樣的發展困境：一方面，由于堅持凱恩斯的“全面干預”理論，各國政府都不同程度地陷入公共財政赤字的巨大壓力；另一方面，民權運動興起，要求政府提供更多和更高效的公共服務。而龐大的傳統官僚行政體制在這種形勢下越顯其刻板、教條、脫離民眾和低效率，政府改革迫在眉睫。

新公共管理理論的產生，為政府改革注入了新鮮血液。然而新公共管理的思想并沒有涵蓋當今政府在實踐中所應該涵蓋的基本理念。而且新公共管理過分強調市場機制的作用，過分強調政府向企業學習、用企業提供商品的方式提供公共服務，往往會因在實踐中公共部門與私營部門的差別，從而產生倫理上和責任上的問題。另外，在市場化過程中也出現了一些不盡如人意的腐敗現象。這一切，導致公平與公正問題的凸顯。

在對新公共管理進行性批判和反思的基礎上，一些學者提出了新公共服務的理論。新公共服務理論是對新公共管理理論的補充和完善。其核心理念是公民主權和政府責任。政府的主要職責是堅持以人為本，以公共利益為主要目標，提供公民切實需要的公共服務；建立對話協商機制，公務員要幫助公民表達他們的利益要求；政府要承擔法律、社會價值等全方位的責任而不只是市場的責任。

現階段的基本理念和基本模式取向

改革開放以來，我國政府改革二十多年取得的成績是顯著的：政府規模縮小、機構精簡；政府職能逐步在向適應市場經濟體制的方向靠攏；行政過程逐步法治化、透明化等。但是，我國政治改革始終存在滯后于經濟改革的問題，因而在經濟改革即建設社會主義市場經濟體制逐步深化的過程中，不可避免地出現政府職能缺位、越位、錯位的現象，與市場經濟相伴隨的一些社會問題和社會矛盾不能得到有效解決。隨著經濟改革過程中社會矛盾的逐步凸顯，隨著中國加入ＷＴＯ、國際競爭的進一步加劇，我國政府實現模式轉變，建設公共服務型政府是必然的趨勢。

結合我國現階段的經濟、政治、文化環境，在借鑒西方各國政府改革實踐和新公共服務理論的基礎上，我們提出了我國建設公共服務型政府應該堅持的基本理念取向和基本模式取向：

應該堅持的理念取向。①堅持以人為本的公眾服務導向。我國自古以來就有“以民為本”的優秀文化傳統。新一屆政府也不斷強調“民本”的重要性，將“三農”問題提到政府要解決的重要問題上來。堅持以人為本，就要堅持以公眾服務為導向而不是以顧客服務為導向。②堅持政府有限職能論。一個好的政府，不是事事包辦的政府。因為，政府畢竟只是由有限理性人組成的公共組織，只能集中精力干有限的事情。根據新公共管理的觀點，政府的有限基本職能是提供經濟基礎、提供各種商品和服務、協調與解決團體沖突、維護競爭、保護自然資源、為個人提供獲得商品和服務的最低條件、保持經濟穩定等。我國政府改革應該堅持的一個基本取向就是縮小政府職能，將本該由市場完成的功能讓位于市場。③法治政府和透明政府。建設公共服務型政府要求政府在提供公共服務過程中必須堅持法治政府和透明政府的價值取向。法治政府是指政府必須做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。只有堅持法治，政府的行為才有合理性與合法性，才能做到公平公正，才能得到公眾的理解和支持。透明政府是指實行政務公開，避免暗箱操作，使公眾便于監督政府行政，從而減少腐敗。④服務效率與服務效益并重。由于政府財力有限，所用支出來源皆是納稅人辛辛苦苦掙的錢，這必然要求政府在提供公共服務時考慮效率問題，不能像以前計劃經濟體制那樣沒有效率觀念。但是，又由于公共部門的特殊利益代表性，其在提供服務過程中，除了關注效率外，還更應該關注服務提供的社會效益。

應當堅持的模式取向。①國退民進——市場化。國退民進，即逐步破除政府行政壟斷，將市場機制和市場力量引入公共服務領域，形成公共服務供給主體多元（多元主體包括國企、私企、外企和民間組織）、供給方式多樣的競爭局面。借鑒西方各國市場化的成功經驗，其運作方式可以有以下幾種：招投標、合同承包、特許經營和項目融資等。這些方式的運用，需要配套的管理制度，否則效果適得其反，這些管理制度包括工程項目法人責任制、工程監理制、合同管理制、稽查制等。②政社協作——社會化。在基本理念取向中我們談到政府與其他社會主體之間是協同合作關系，那么政府就應當充分發揮其他社會主體例如事業單位、中介組織、社團組織、社區組織的積極性，將不必要的服務供給職能交由這些社會組織去辦理，即所謂的社會化。這些組織有比政府更了解社會、更了解民眾利益需求、更易于與民眾協商的優勢。當然，政府也可以作為參與者與這些組織一道提供公共服務，這樣可以起到引導和監督的作用。③突出重點——強化公共服務職能。在市場化和社會化的基礎上，政府應該集中精力，強化自己的公共服務供給職能。在項目選擇上，退出生產性項目和市場性項目，增加公共服務型項目；在制度建立上，加強政府與公民對話協商制度、窗口服務制度、社會評議制度等多項相關制度的建設；在權力分配上，給予地方政府更多的管理權限，促成地方政府之間的競爭，從而調動地方政府提供公共服務的積極性。

概括地說，我國建設公共服務型政府，其基本內涵是：在經濟上主要職能是制定公平規則，確保市場經濟的有效運行，彌補市場之不足，為社會提供市場不能夠提供的公共產品和服務；在政治上樹立以民為本的治理理念，為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環境；在社會問題上從長遠眼光、全局利益出發，協調社會沖突，提供社會福利，確保社會健康發展。

（作者單位：河南影視集團）

編校：楊彩霞