ＩＭＦ雙邊監(jiān)督新《決定》的影響

新《決定》對(duì)國(guó)際貨幣體系中的根本問(wèn)題置若罔聞，卻過(guò)多糾纏于對(duì)成員國(guó)匯率政策的監(jiān)督。脫離國(guó)際貨幣體系的系統(tǒng)性問(wèn)題來(lái)監(jiān)督各國(guó)的匯率政策，是本末倒置的做法。

國(guó)際貨幣基金組織（IMF）執(zhí)行董事會(huì)2007年6月15日在沒(méi)有達(dá)成廣泛共識(shí)的情況下，強(qiáng)行通過(guò)了《對(duì)成員國(guó)政策的雙邊監(jiān)督?jīng)Q定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《決定》），以取代1977年制定的《匯率政策監(jiān)督?jīng)Q定》，引起了中國(guó)的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。

新《決定》新增內(nèi)容

從文本結(jié)構(gòu)看，1977年的《匯率政策監(jiān)督?jīng)Q定》包括一般原則、成員國(guó)匯率政策指導(dǎo)原則、基金組織對(duì)匯率政策的監(jiān)督原則和監(jiān)督程序四個(gè)部分。當(dāng)時(shí)布雷頓森林體系已經(jīng)瓦解，牙買(mǎi)加體系的運(yùn)作存在著較大的不確定性，決定側(cè)重于對(duì)匯率政策的監(jiān)督。并且，即使在匯率政策監(jiān)督這一領(lǐng)域，其涵蓋面也相對(duì)較窄，要求“各成員國(guó)保證同基金組織和其他成員國(guó)合作，以保證有序的匯兌安排，并促進(jìn)形成一個(gè)穩(wěn)定的匯率制度”。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和金融一體化，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大而又深刻的變化，國(guó)際資本流動(dòng)超出了貿(mào)易量，成為影響金融市場(chǎng)的重要力量。為了應(yīng)對(duì)上述變化，新《決定》增加了IMF雙邊監(jiān)督的指導(dǎo)原則和附錄兩個(gè)部分，以強(qiáng)調(diào)IMF加強(qiáng)對(duì)成員國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融政策監(jiān)測(cè)。新《決定》的監(jiān)督范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了匯率政策，涵蓋貨幣、財(cái)政和金融部門(mén)政策等范圍。具體而言，新《決定》增加的內(nèi)容包括三個(gè)方面：

監(jiān)督范圍的變化。“外部穩(wěn)定”成為監(jiān)督最為重要的考核指標(biāo)，“IMF重點(diǎn)放在目前和未來(lái)對(duì)外部穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響的政策上。IMF將評(píng)估這些政策是否促進(jìn)了外部穩(wěn)定，并就實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)所需的政策調(diào)整提出建議?！辫b于此，“貨幣、財(cái)政和金融部門(mén)政策（它們的宏觀經(jīng)濟(jì)方面和與宏觀經(jīng)濟(jì)相關(guān)的結(jié)構(gòu)方面）也將是監(jiān)督的對(duì)象”。

實(shí)事求是地看，監(jiān)督范圍的擴(kuò)大是經(jīng)濟(jì)全球化和金融一體化深入發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)各國(guó)經(jīng)濟(jì)相互交融，一國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的溢出效應(yīng)必然會(huì)影響別國(guó)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，僅僅依靠匯率監(jiān)督很難發(fā)揮經(jīng)濟(jì)政策的監(jiān)督效果，因此，必須對(duì)其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策加以監(jiān)督。

監(jiān)督原則的變化。IMF表示，為了指導(dǎo)成員國(guó)避免匯率政策導(dǎo)致的外部不穩(wěn)定，在保持1977年《匯率政策監(jiān)督?jīng)Q定》中的指導(dǎo)成員國(guó)政策的三個(gè)原則的基礎(chǔ)上，新增加一條原則，即“成員國(guó)應(yīng)避免實(shí)施導(dǎo)致外部不穩(wěn)定的匯率政策”。

新增原則強(qiáng)調(diào)“外部穩(wěn)定性”是成員國(guó)實(shí)施相關(guān)匯率政策所必須兼顧的目標(biāo)之一，進(jìn)而把匯率政策目標(biāo)從單純考慮國(guó)內(nèi)因素延伸到兼顧外部因素，以期成員國(guó)能以全球觀來(lái)綜合考慮匯率政策的外部性。

監(jiān)督內(nèi)容的變化。在對(duì)成員國(guó)遵守上述四條監(jiān)督原則的情況進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，IMF將以下情況視為需認(rèn)真審查并可能有必要與成員國(guó)討論的情況：長(zhǎng)期、大規(guī)模、單方向干預(yù)外匯市場(chǎng)；以國(guó)際收支為目的的不可持續(xù)的或帶來(lái)過(guò)高流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的官方或準(zhǔn)官方借款，或過(guò)度的、長(zhǎng)時(shí)間的官方或準(zhǔn)官方外國(guó)資產(chǎn)積累；出于國(guó)際收支目的，實(shí)行、大幅加強(qiáng)或長(zhǎng)期維持對(duì)經(jīng)常交易或支付的限制性或鼓勵(lì)性措施，或出于國(guó)際收支目的，實(shí)行或大幅修改對(duì)資本流動(dòng)的限制性或鼓勵(lì)性措施；出于國(guó)際收支目的，實(shí)行非正常鼓勵(lì)或限制資本流動(dòng)的貨幣和其他國(guó)內(nèi)金融政策。此外，新《決定》增加了三條內(nèi)容：根本性匯率失衡；大規(guī)模和長(zhǎng)期的經(jīng)常賬戶(hù)逆差或順差；私人資本流動(dòng)導(dǎo)致嚴(yán)重的對(duì)外部門(mén)脆弱性，包括流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

在監(jiān)督內(nèi)容上，新《決定》突顯對(duì)“根本性匯率失衡”、“嚴(yán)重的經(jīng)常項(xiàng)目不平衡”以及“無(wú)序私人資本流動(dòng)”的關(guān)注，這基本反應(yīng)了當(dāng)前國(guó)際社會(huì)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，表明IMF監(jiān)督的時(shí)代特征。

新《決定》的缺陷和不足

忽視對(duì)國(guó)際貨幣體系的監(jiān)督。新《決定》雖突出強(qiáng)調(diào)“外部穩(wěn)定”的重要性，但對(duì)造成外部不穩(wěn)定的根本原因似乎缺乏深刻認(rèn)識(shí)。以一國(guó)貨幣作為儲(chǔ)備貨幣難以避免特里芬悖論：即為了提供國(guó)際流動(dòng)性，必需增加貨幣發(fā)行量；若貨幣過(guò)度發(fā)行，不僅造成全球流動(dòng)性過(guò)剩，而且會(huì)導(dǎo)致該幣貶值，從而致使國(guó)際貨幣體系動(dòng)蕩。以美元為核心的現(xiàn)行國(guó)際貨幣體系下，美元的供應(yīng)量很大程度上決定了全球儲(chǔ)備貨幣的供應(yīng)，決定著其他國(guó)家貨幣對(duì)美元匯率走勢(shì)。由于美元在國(guó)際貨幣體系中具有無(wú)可替代的作用，對(duì)美元的需求隨著世界經(jīng)濟(jì)規(guī)模和貿(mào)易規(guī)模的增長(zhǎng)而增加。

另一方面，在巨大鑄幣稅的利益驅(qū)使下，美元的發(fā)行呈現(xiàn)出軟約束狀態(tài)。正是美國(guó)宏觀政策的隨意性導(dǎo)致美元幣值不穩(wěn)定，給世界其他國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家的匯率制度和匯率政策帶來(lái)了極大的困難。美元的過(guò)度供給不僅造成全球流動(dòng)性過(guò)剩，而且直接危及其他貨幣的匯率走勢(shì)，從而造成外部不穩(wěn)定，嚴(yán)重危及國(guó)際貨幣體系的穩(wěn)定性。

更為嚴(yán)重的是，現(xiàn)行國(guó)際貨幣體系中，除了美元，歐元、日元也是主要儲(chǔ)備貨幣，然而主要儲(chǔ)備貨幣之間缺乏必要的匯率穩(wěn)定機(jī)制，它們之間的匯率變動(dòng)也是造成國(guó)際金融市場(chǎng)動(dòng)蕩不安的重要因素。

根據(jù)章程，維護(hù)國(guó)際貨幣體系的穩(wěn)定本來(lái)是IMF最基本的職能。但新《決定》對(duì)國(guó)際貨幣體系中的根本問(wèn)題置若罔聞，卻過(guò)多糾纏于對(duì)成員國(guó)匯率政策的監(jiān)督。脫離國(guó)際貨幣體系的系統(tǒng)性問(wèn)題來(lái)監(jiān)督各國(guó)的匯率政策，這是本末倒置的做法，注定將事倍功半。

缺乏公認(rèn)的均衡匯率。新《決定》在判定匯率操縱時(shí)引入了“匯率根本性失調(diào)”，然而對(duì)其內(nèi)涵的界定卻語(yǔ)焉不詳。從理論上講，判定“根本性失調(diào)”應(yīng)參照一個(gè)“均衡匯率”，而根據(jù)各國(guó)實(shí)際情況來(lái)確定“均衡匯率”在理論和實(shí)踐上均是一個(gè)難題。盡管IMF建立了一個(gè)計(jì)算“均衡匯率”的模型，但該模型并未得到學(xué)術(shù)界和IMF成員國(guó)的普遍認(rèn)可，在新《決定》中也沒(méi)有得到引用。在沒(méi)有公認(rèn)的均衡匯率的情況下，IMF對(duì)匯率根本性失調(diào)的判斷，要么憑“主觀臆斷”，要么將受制于人。這也注定IMF實(shí)施新《決定》將缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，甚至?xí)霈F(xiàn)雙重或多重標(biāo)準(zhǔn)。

新《決定》對(duì)中國(guó)的影響

新《決定》在中國(guó)投反對(duì)票的基礎(chǔ)上仍然獲得通過(guò)。由文本內(nèi)容看，絕大部分新增條款針對(duì)目前人民幣匯率政策，其對(duì)“匯率操縱”描述的情形與中國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況非常相似。由此不難看出，新《決定》實(shí)際上是美國(guó)意圖的真實(shí)反映，其通過(guò)和實(shí)施對(duì)中國(guó)非常不利。

新《決定》實(shí)施后，其他國(guó)家，特別是美國(guó)不僅可以運(yùn)用市場(chǎng)手段對(duì)人民幣匯率施壓，而且還增加了一個(gè)多邊機(jī)制（IMF）的法律依據(jù)。任何一個(gè)國(guó)家，特別是美國(guó)可能會(huì)進(jìn)一步敦促I(mǎi)MF加強(qiáng)對(duì)人民幣匯率的評(píng)估，要求中國(guó)允許人民幣匯率更快、更大幅度地升值，或以人民幣匯率“根本性失衡”為由，與中國(guó)進(jìn)行磋商，并進(jìn)一步判定中國(guó)“操縱匯率”，為美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施對(duì)華貿(mào)易制裁提供法律依據(jù)。例如，《對(duì)成員國(guó)政策的雙邊監(jiān)督?jīng)Q定》加入了“匯率根本性失衡”或“經(jīng)常賬戶(hù)長(zhǎng)期巨額赤字或盈余”的條款，這與部分美國(guó)議員前段時(shí)期推出的針對(duì)中國(guó)匯率問(wèn)題的議案中的提法相似，為美國(guó)對(duì)華實(shí)施貿(mào)易制裁提供了便利。

新《決定》通過(guò)后，IMF否定了2007年上半年與我國(guó)進(jìn)行的第四條款磋商的結(jié)論，并擬于12月中旬對(duì)中國(guó)進(jìn)行補(bǔ)充磋商?？梢灶A(yù)見(jiàn)，IMF將會(huì)以新《決定》有關(guān)原則，判定人民幣匯率出現(xiàn)根本性失衡。

此外，當(dāng)前人民幣匯率還受到美歐聯(lián)手?jǐn)D壓的現(xiàn)象。近年來(lái)美元持續(xù)貶值，截至2007年11月底，美元實(shí)際有效匯率比2002年1月最高點(diǎn)貶值了30%。美國(guó)次貸危機(jī)以來(lái)，特別是自2007年10月以來(lái)，美元貶值趨勢(shì)加劇，美元對(duì)歐元貶值了7.2%，對(duì)日元貶值了2.8%，對(duì)加元貶值了11.3%。美元貶值改善了其貿(mào)易逆差，但使得歐元區(qū)出現(xiàn)較大壓力，全球不平衡區(qū)域轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致貿(mào)易保護(hù)主義由美國(guó)蔓延到歐洲，從而出現(xiàn)美歐聯(lián)手要求人民幣匯率升值的現(xiàn)象。

2007年11月28日，第十次中歐峰會(huì)在北京舉行。在中國(guó)對(duì)歐盟的貿(mào)易順差不斷擴(kuò)大以及歐元不斷升值的背景下，人民幣匯率問(wèn)題更為凸顯。一方面，按歐盟口徑，歐盟對(duì)中國(guó)貿(mào)易逆差正以每小時(shí)2000萬(wàn)美元的速度增長(zhǎng)，每年更以20%的速度上揚(yáng)，這一增速已高于美對(duì)華貿(mào)易逆差的增速。另一方面，由于受累美國(guó)次貸危機(jī)，歐元兌美元接連創(chuàng)歷史新高。受此影響，在過(guò)去的兩年中，歐元兌人民幣處于升值狀態(tài)，升值已達(dá)5%。這種來(lái)自歐元自身的壓力，成為歐盟施壓人民幣匯率的一個(gè)好借口，而且在歐盟看來(lái)，人民幣的低估已損害它們相關(guān)出口企業(yè)的利益。人民幣匯率升值的壓力越來(lái)越大。2007年12月12日在北京召開(kāi)的第三次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話，人民幣匯率問(wèn)題再次成為雙方爭(zhēng)執(zhí)的問(wèn)題。歐美聯(lián)手，人民幣匯率將遭受較大的升值壓力。

中國(guó)應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施

新《決定》在沒(méi)有得到最廣泛共識(shí)的基礎(chǔ)上獲得通過(guò)，并成為IMF對(duì)成員國(guó)政策實(shí)施監(jiān)督的法律依據(jù)，這顯然是在擁有大量投票權(quán)的少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和IMF管理層的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的。作為一個(gè)國(guó)際多邊金融組織，如此做法顯然缺乏必要的公正性和嚴(yán)謹(jǐn)性。對(duì)此，中方應(yīng)采取積極的應(yīng)對(duì)措施，從戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)上為人民幣匯率改革贏得時(shí)間和空間。

應(yīng)呼吁國(guó)際社會(huì)全面深化IMF改革，促進(jìn)IMF份額改革，使其真正反應(yīng)各國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)格局中的變化；完善IMF結(jié)構(gòu)治理，在高層管理者遴選方面確保透明度和公正性，使發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的候選人能夠公平參選和在IMF高層管理者中的合理比例，切實(shí)反應(yīng)廣大發(fā)展中國(guó)家的利益。

應(yīng)敦促I(mǎi)MF在實(shí)施監(jiān)督方面避免本末倒置。IMF的主要職責(zé)是穩(wěn)定匯率，而不是確保外部平衡。在匯率監(jiān)督方面IMF也沒(méi)有抓住主要矛盾的主要方面，沒(méi)有加強(qiáng)對(duì)影響“系統(tǒng)性穩(wěn)定”的主要儲(chǔ)備貨幣發(fā)行國(guó)的政策進(jìn)行監(jiān)督，反而給多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，特別是新興市場(chǎng)國(guó)家的匯率施加了較大壓力。新《決定》中沒(méi)有體現(xiàn)各國(guó)事實(shí)上對(duì)全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定影響力的差別，使基金組織可能在實(shí)踐中對(duì)監(jiān)督有系統(tǒng)性影響的、儲(chǔ)備貨幣發(fā)行國(guó)重視不夠。

應(yīng)呼吁構(gòu)建一個(gè)更為合理高效的國(guó)際貨幣體系。《對(duì)成員國(guó)政策的雙邊監(jiān)督?jīng)Q定》以實(shí)現(xiàn)外部均衡為目標(biāo)來(lái)決定成員國(guó)是否進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整。但是，在經(jīng)濟(jì)全球化和金融一體化背景下，造成外部失衡的原因非常復(fù)雜，其中一個(gè)重要的原因就是當(dāng)前處于無(wú)序狀態(tài)的國(guó)際貨幣體系。因此，應(yīng)建立一個(gè)以穩(wěn)定匯率和促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的有效的國(guó)際貨幣體系。

促進(jìn)東亞貨幣合作，以東亞區(qū)域貨幣合作來(lái)迫使國(guó)際貨幣體系的改革，從而創(chuàng)造公正合理的國(guó)際規(guī)則。東亞國(guó)家在國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工和國(guó)際貨幣體系中的地位具有較大的共性，在匯率問(wèn)題上也面臨著一些相似的問(wèn)題。在此背景下，我國(guó)應(yīng)大力推進(jìn)東亞貨幣金融合作，使其對(duì)IMF形成合理的制衡。

應(yīng)苦修內(nèi)功，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，切實(shí)提高國(guó)內(nèi)有效需求，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，有效扭轉(zhuǎn)貿(mào)易順差持續(xù)增長(zhǎng)的勢(shì)頭，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外均衡發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)深化國(guó)內(nèi)金融改革，提高微觀金融效率和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，穩(wěn)步推進(jìn)人民幣匯率改革，為實(shí)現(xiàn)人民幣自由化和國(guó)際化奠定堅(jiān)實(shí)的金融基礎(chǔ)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融所上海商學(xué)院）