應著力改善和加強信貸政策的作用

信貸政策是中國人民銀行根據國家發展戰略要求，為實現特定經濟社會發展目標，對金融機構信貸總量和投向實施引導、調控和監督，促使信貸總量適度增長、投向不斷優化的政策集合及有關操作。信貸政策與貨幣政策一起，構成了我國金融宏觀調控政策體系的兩大支柱。制定和實施信貸政策是中國人民銀行的重要職責。改革開放30年來，信貸政策在促進經濟社會協調快速發展方面做出了突出貢獻。新形勢下，深入貫徹落實科學發展觀，實現國民經濟又好又快發展，加快推進以改善民生為重點的社會建設，構建社會主義和諧社會，都須繼續發揮好信貸政策的重要作用。但是，目前信貸政策的有效性還面臨一系列不利因素的制約。應盡快消除這些制約因素，促進信貸政策作用進一步改善和加強。

信貸政策促進了經濟社會協調發展

改革開放以來，我國信貸政策不斷發展演變，始終貫穿于宏觀金融調控的全過程，對支持漸進式改革，實現經濟平穩轉軌和促進經濟社會協調發展發揮了重要作用。特別是最近十年，信貸政策的作用范圍逐步擴展，目前已幾乎覆蓋了國民經濟的各個領域，有效促進了國家經濟發展戰略的落實，惠及大量微觀經濟單位和社會弱勢群體，成為促進經濟社會健康協調穩定發展的重要力量。

積極推動產業結構優化升級，努力引導經濟發展方式轉變。十年間，配合產業結構調整，出臺了大量專項信貸政策措施，為國家產業政策實施提供融資制度安排。通過明確重點支持、審慎和禁止投入的信貸領域，促進了新興、重點產業發展，限制了產能過剩和高污染、高耗能行業擴張，有效支持了資源節約和環境保護。

加大向重點區域的政策傾斜，積極支持實施區域協調發展戰略。根據國家“西部開發”、“東北振興”和“中部崛起”總體戰略，制定出臺一系列信貸政策投向指引，引導金融機構有效參與區域經濟發展戰略實施，支持了區域經濟協調發展。

加強對“三農”、中小企業等經濟薄弱環節的信貸支持。全面構筑了支持“三農”信貸政策體系，確立和推廣了以農戶小額信用貸款為主的信貸支農模式，并在建立金融支持社會主義新農村建設長效機制方面進行了廣泛探索和嘗試。推動金融機構不斷改進中小企業信貸管理和服務，逐步培育中小企業金融服務供給主體，加強中小企業征信體系和信用擔保體系建設，組織和推動建立各種形式的銀企對接平臺，確立了以信貸途徑促進中小企業發展的基本金融制度框架。

加大對社會弱勢群體的金融扶持力度。積極推行金融支持就業再就業政策，支持大量下崗失業人員和其他人員實現就業再就業。建立和不斷完善國家助學貸款政策體系，支持國家科教興國戰略實施。目前，國家助學貸款余額已達到246.3億元，累計支持超過200萬名貧困家庭學生就學。積極探索和完善信貸扶貧新機制。推動金融機構改進對農民工的金融服務。

大力推廣和規范發展消費信貸，積極引導和促進房地產市場及房地產金融健康發展。全面推廣個人消費信貸。支持個人住房貸款業務發展。加強房地產金融調控，規范房地產開發貸款，限制投機性購房，支持加快解決城市低收入家庭住房困難。截止到2007年底，個人消費貸款余額已達3.3萬億元，其中個人住房貸款余額2.6萬億元，為1997年末的140倍。

配合國家經濟改革和特定時期需要，對特定領域采取特殊信貸政策扶持。推行主辦銀行制度，制定實施《封閉貸款管理辦法》，全力支持國有企業改革。推行鼓勵出口信貸政策，克服亞洲金融危機影響。對有關證券交易的各種貸款進行規范控制，防止過度投機。推行民族貿易和民族產品生產優惠信貸政策，支持少數民族經濟發展。對“非典”、禽流感疫情和南方雨雪冰凍災害等做出特殊的信貸政策安排，支持災后重建。

積極推動信貸創新，拓展金融服務深度和廣度。推動金融機構開辦了大量有現實需求的新型信貸產品和信貸服務模式，滿足多層次金融需求。加強二級信貸市場培育和信貸衍生產品研發。積極推進信貸資產證券化，為銀行轉移分散信貸風險提供便利，實現信貸市場與貨幣市場和資本市場的連通。

全方位推動金融生態建設，努力為信貸市場提供充分的制度供給。加強宣傳，因地制宜，分類指導，形成了政府主導、人民銀行推動、多方參與、社會共建的金融生態建設工作機制。以信用建設為核心，建立完善失信懲戒約束機制，促進各地金融債權保護力度不斷增強。制訂并頒布施行《貸款通則》、《個人住房貸款管理辦法》等各類信貸管理規章，規范信貸市場運行，防范信貸風險，實現特定信貸政策目標。

需進一步加強和改善信貸政策的作用

當前，我國的生產力水平總體上還不高，長期形成的結構性矛盾和粗放型增長方式尚未根本改變，社會主義市場經濟體制仍處在初級階段，居民收入分配差距拉大趨勢還未根本扭轉，城鄉貧困人口和低收入人口還有相當數量，農村基礎薄弱、農村發展滯后的局面尚未根本改變。“十七大”在深刻分析這些矛盾問題的基礎上，提出了深入貫徹落實科學發展觀，促進國民經濟又好又快發展，加快推進以改善民生為重點的社會建設，構建社會主義和諧社會的目標和要求。

根據當前形勢及“十七大”提出的目標和要求，信貸政策在未來相當長一段時期內都將發揮重要作用。

加強和改善宏觀金融調控的需要。我國的金融市場不夠發達，間接融資仍居于主導地位，利率還沒有市場化，相當多的企業還不是標準的市場經濟微觀主體，金融宏觀調控還不能單純依靠貨幣政策。發揮好信貸政策的作用，可以有效彌補貨幣政策總量調控的不足。特別是在當前經濟面臨從偏快轉向過熱、通貨膨脹壓力加大的情況下，信貸政策可以通過明確的“窗口指導”，有效引導金融機構保持貸款投放合理增長，落實“有保有壓”原則，形成對從緊貨幣政策的有力配合，同時實現總量平衡和結構優化。

調整優化產業結構，統籌城鄉、區域發展和轉變經濟發展方式的需要。在我國目前條件下，單純依靠財政政策調整產業結構，統籌城鄉、區域發展，受財力限制較大。信貸政策通過對信貸資金的有效引導，能夠實現社會資金在產業、城鄉、區域間的均衡配置目標，促進產業結構按照產業政策優化調整，推動更多資金流入農村和相對落后地區，支持“三農”和相對落后地區發展。在促進經濟發展方式轉變方面，信貸政策通過設置激勵機制和限制性門檻，可以有效支持企業自主創新，促進擴大國內需求，支持節能減排和生態環境保護，真正落實國民經濟又好又快發展中的“好”。

改善民生、構建社會主義和諧社會的需要。信貸政策過去為扶持社會弱勢群體、改善民生發揮了突出作用。特別是在優先發展教育、實施擴大就業發展戰略方面，信貸政策已經初步形成較為完整的支持機制，取得了顯著成效。通過進一步完善政策體系，延伸政策領域，擴大政策覆蓋范圍，信貸政策將為國家的各項扶弱政策有效擴展資金來源，大大增強相關政策可持續性，有力地支持以改善民生為重點的社會建設。

從國際上看，類似我國信貸政策的做法，在許多發達市場經濟國家大量存在并占有重要地位。如日本和韓國在經濟起飛階段，都曾通過對重點產業和比較優勢產業的傾斜性信貸支持來實現產業發展目標。歐盟成立后，針對區域經濟明顯不均衡的狀況，設立了許多專門基金支持欠發達地區的發展，以縮小各成員國差距。法國曾在80年代為推動老工業區“再工業化”和老工業區企業技術改造，專門設立優惠的“再工業化”貸款基金，以低于市場利率50%左右的優惠利率直接或通過銀行貸給工業企業。美國的西部大開發和意大利的南部開發實踐中，也大量采用了差別化、傾斜式的金融管理或信貸優惠政策。韓國設立了政策性基金和專業銀行為中小企業提供信貸支持，中央銀行還制定了許多指導性政策規定，積極引導商業銀行支持中小企業發展。美國、日本、德國等都采取了大量措施增加農村地區信貸資金的吸引力，鼓勵和引導信貸資金向農村地區流動等等。這些政策對我國信貸政策的發展完善都具有重要借鑒意義。

當前制約信貸政策充分發揮作用的主要因素

信貸政策在宏觀金融調控體系中的定性定位模糊。長期以來，社會各界對人民銀行金融調控措施習慣于籠統表述為貨幣信貸政策。國務院在出臺許多政策措施時，也往往要求人民銀行制定相應的信貸政策辦法予以配套支持。這與信貸政策實踐的廣泛性、信貸政策作用的重要性是緊密相關的，充分反映了我國信貸政策在整個宏觀金融調控政策體系中的突出地位。

與此形成鮮明對比的是，國家一直對信貸政策的定性定位缺少明確態度。從目前人民銀行每季度發布的貨幣政策執行報告看，信貸政策工作一直被列入貨幣政策操作范圍，向社會公眾傳達了“信貸政策是貨幣政策操作手段”的觀念。在宏觀金融調控實踐中，信貸政策能夠有效地配合貨幣政策。但是，把主要致力于結構調整的信貸政策定性為貨幣政策操作手段，與貨幣政策的總量調控性質存在明顯矛盾。特別是，人民銀行近年來制定出臺和實施的信貸政策，其目標、對象、內容等廣泛涉及經濟社會發展的各個領域，其中絕大多數與貨幣政策目標和操作之間并不存在直接關聯，顯示信貸政策實際具有相對的獨立性，并非從屬于貨幣政策。由于對信貸政策的定位定性模糊，導致社會公眾、金融機構乃至人民銀行內部對信貸政策的認識混亂，不利于信貸政策工作的開展和深化，更抹煞了信貸政策在促進國民經濟健康協調發展、促進社會和諧穩定方面的突出作用和貢獻。

信貸政策尚缺乏統一完整的政策框架體系。一個完整的政策框架至少應包括：明確的政策目標，為實現政策目標可用的政策工具，以及政策效果反饋與評價機制。目前看，各項具體信貸政策的目標較為明確，但總體目標仍不夠清晰，導致近年來出臺的信貸政策大多局限于對產業政策或其他部門政策的被動響應，不能充分體現信貸政策的全局性、主動性和前瞻性。在政策工具方面，信貸政策目前主要依靠引導性、軟約束手段，強制性、硬約束的工具基本沒有，導致國家要求信貸政策配合其他政策、實現特定政策目標時，信貸政策面臨缺乏執行力問題。在政策效果反饋與評估機制方面，信貸政策具體種類繁雜，人民銀行已經對能夠從本部門獲得統計支持的部分，建立了政策效果監測和評估體系，確保能及時掌握有關政策效果。但對不能從本部門獲得統計支持的信貸政策，目前還無法得到其他部門的有效配合，獲得相關數據情況的難度很大，建立相應的政策效果監測和評估體系面臨很大困難。

信貸政策的制定和實施缺少法律上的有效依據和支撐。1984年人民銀行恢復行使中央銀行職能以來，一直同時身兼貨幣政策和信貸政策兩項職能。但是，1995年制定和頒布的《中國人民銀行法》，只明確了人民銀行制定和實施貨幣政策的職能，而未明確將制定和實施信貸政策納入人民銀行的職責范圍。2003年，銀監會分設，無論中編辦關于人民銀行的新“三定”方案，還是對《中國人民銀行法》的修訂，仍未明確體現和賦予人民銀行信貸政策職能。因此，制定和實施信貸政策作為人民銀行的重要職責，長期以來實際上處于約定俗成狀態。造成這一立法現狀的主要原因，是對信貸政策的重要性缺乏足夠認識，錯誤地以為信貸政策從屬于貨幣政策。實際上，由于修正后的《中國人民銀行法》第四章第二十二條列舉的貨幣政策工具并不包含信貸政策，即便從貨幣政策操作手段來理解信貸政策，其合法性也不成立。

隨著依法治國理念日益深入人心，信貸政策的權威性、嚴肅性和有效性面臨越來越嚴峻的挑戰。人民銀行對商業銀行的許多信貸指導和規定，特別是一些限制性的信貸政策，如禁止或限制商業銀行對鋼鐵、電解鋁、鐵合金、水泥、焦炭等盲目投資和產能過剩行業的信貸支持，要求商業銀行對“二套房”個人住房貸款實行較高貸款利率和首付款比例等，都面臨法律依據不足問題。從法律上講，商業銀行對這些信貸政策實際可執行，也可不執行，信貸政策的落實缺乏有效保障。

進一步改善和加強信貸政策作用的建議

明確信貸政策在國家宏觀金融調控體系中的重要地位。建議全國人大充分考慮信貸政策在促進國民經濟又好又快發展和構建社會主義和諧社會中的重要作用，提請國務院盡快明確信貸政策在我國宏觀金融調控體系中的地位。具體可采取的形式是：提請國務院授權，確認中國人民銀行制定和施行信貸政策的主體地位及信貸政策管理職責。現行《中國人民銀行法》第一章第四條就人民銀行所履行職責做出的第十三項規定，即“國務院規定的其他職責”，為在現行法律框架下爭取人民銀行制定和實施信貸政策的主體地位及相關法律權限提供了可能。建議參照國務院授權人民銀行增設征信管理職能的先例，明確授權人民銀行制定和實施信貸政策的職能。

支持和推動信貸政策體系進一步完善。建議提請國務院統一組織人民銀行及相關部門研究確定并公布未來一段時期我國信貸政策的總體目標和發展規劃，并要求人民銀行每年向全國人大匯報制定和執行信貸政策情況。提請國務院統一組織加強對信貸政策的宣傳，向社會公眾解釋說明信貸政策的作用以及與貨幣政策的區別與聯系等，讓社會公眾充分認識了解信貸政策。提請國務院建立信貸政策部際聯席會議制度，定期組織有關部委召開會議，研究討論制定經濟社會發展所需信貸政策問題，分析評估已出臺政策的運行情況等。

適時修改《中國人民銀行法》，為制定和實施信貸政策提供明確的法律依據和法律支持。建議全國人大重新修訂《中國人民銀行法》，明確中國人民銀行制定和實施信貸政策的主體地位，以及與信貸政策具體組織實施的有關法律權限。具體建議是：在現行《中國人民銀行法》第一章第四條有關中國人民銀行的職責中單獨增加有關規定，如“制定和執行信貸政策”。對部分有宏觀性、全局性影響的信貸政策，如房地產金融政策等，給予人民銀行對金融機構的檢查權。同時，對農村金融、中小企業融資等重要領域，建議參照國際經驗，推動逐一單獨立法，如《農村金融促進法》、《中小企業融資促進法》等，為實施此類信貸政策提供專門的法律保障，實現政策推進的全程法律約束。

（作者系中國人民銀行沈陽分行行長）