鄉村干部想些啥

吉林省農村現在亟待解決的六個問題：（1）統籌提留年代鄉村、農民和信用社之間的債務鏈；（2）生產性資金的可得性；（3）以水利為重點的鄉村基礎設施建設；（4）對農民增收農業升級確有幫助的技術推廣和農民知識技能培訓；（5）鄉村集體企業和生產大戶的引導扶持問題；（6）如何在推行村民自治中恰當地發揮鄉村黨組織的作用。這六個問題是目前農村發展真正迫切的問題。

2008年1月13至16日，我帶著五個學生又來到吉林省松原市。此行的主要內容有兩項：一是與市、縣、鄉鎮和村干部開一個有關農村金融的座談會；二是順便到查干湖看一看已聞名全國的“冬捕”（即冬天用網捕魚）活動。

引子：由看冬捕勾起的往事

對于我的五個學生來說，他們更感興趣的是“冬捕”，這是每個出生于南方的人做夢都無法想象的場面：在零下28度的嚴寒中，北風如刀般刮在臉上絲絲地疼，一個全國排名第七的淡水湖已化成了一片冰雪皚皚的世界，在一個只有一米寬兩米多長的冰口上冒出騰騰白汽，四匹馬拉著一個絞盤把幾百米長的由十五節網連結成的大魚兜從冰水中緩緩拖出，一條條活蹦亂跳的大魚被工人們從網兜中舀出拋到冰面上，轉眼間就被凍得硬梆梆的。作業區的湖面上停著一大圈各地開過來的越野車和小轎車，人們的目標就是買大魚，盡管超過10斤重的價格就達40元一斤，15斤和20斤以上的就更貴些，但那些車中走下的買主們還是爭搶著、呼喊著、歡笑著奔向每網中個頭最大的魚。

其實，看“冬捕”對我來說并不是第一次。

那是1968年冬，也就是剛剛下鄉的第一個春節快到來時，我們集體戶的13個“傻冒兒”集體出動到庫里漁場去買魚。在那個缺少肉食和蛋白質的年代，我們這些剛剛16歲左右的少年決心在剛走入社會時就向家長們獻一份厚禮——過年買幾條魚拿回家去孝敬他們。庫里漁場是以庫里湖為生產基地的國有企業，而庫里湖，當年我們認為它大得出奇，其實比查干湖要小很多很多。四十年前，冬天的氣溫比現在冷得多，零下30多度是家常便飯。在凜冽的北風中，我們一行13人每人揣著幾元錢（當年的魚價是幾毛錢一斤）踢踢踏踏走了幾公里來到庫里湖冰面的捕魚現場，看到的情景當然也是：從一個水汽騰騰的冰眼中隨著拉網的出水不斷往出冒魚，我們樂得又蹦又跳。看夠了，就找一個捕魚的負責人提出買魚的要求，那人瞪大了眼睛驚奇地問：“你們有批條嗎？”我說：“批條兒？什么批條兒？”那個人說了句讓我永生難忘的話：“沒有批條兒，錢屁事不頂！”“誰能批條兒？”“找場長去！”于是，我們13個已凍得鼻涕邋遢的小毛孩子又走了很久來到位于庫里山上的庫里漁場場部，敲開場長辦公室的門懇求他給批個紙條兒去買幾條魚。不料場長開口第一句話又讓我們大為吃驚，他問：“你們有批條兒嗎？”我說：“你不就能批嗎？”他說，“笑話！沒有縣領導的批條兒我怎么敢給你們批條兒？！”我當時只覺得暈頭轉向：怎么回事？買魚有錢不就得了，還要這么多批條兒干什么？當年的買魚結果不難想象，因為沒有批條兒，13個大孩子在零下30多度的嚴寒中兩手空空，只算是看了一場前所未見的“冬捕”。

現在，每當我呼吁繼續加大市場化改革的力度時，我知道，這種立場宣示既植根于我的理論信念，也摻雜著40年前在庫里漁場買魚時種下的對計劃經濟行政審批機制的“刻骨仇恨”。

基層干部們談出的問題

1月15日上午，松原人事局的李旭光局長主持了一個四級干部的座談會，這個座談會對我來說是一個了解中國國情的課堂，而參會的十來位基層干部就是最好的老師。他們在座談中談出的問題不僅讓我看到了中國的下情和實情，而且也將引導我對體制轉型中的政府作用、財政金融政策搭配等理論問題進行更深入的思考。

我在座談會的開場白中，要求參會的各位基層領導個個講真情況說實在話，不準念稿子，因此這個座談會雖然時間不長，但也兜出了許多“干貨兒”。這些“干貨兒”中有些是偏激的言語，好在卻真實地反映了下情。會后，我粗略總結出了以下8個問題，借這個園地和每個關心“三農”問題的同仁做一交流。

村鎮債務的歷史包袱亟待解決

我在一些經濟學家文章中早就看到過關于鄉村兩級政權嚴重負債并將負債原因歸咎于鄉村干部不當行為的說法。在我們的座談會上，參會的一些干部僅就自己工作范圍內的村鎮負債原因進行了說明。原來，在中國沒有免除農業稅時期，鄉村干部面對一些極端貧困戶以及有錢不繳的釘子戶的拒交統籌提留款和“抗稅”之舉，在無奈之余常常采取借錢繳稅以求完成指令任務的臨時辦法（這其中大多為向農信社借的錢）。多年來，這些借過的繳稅錢和上繳統籌提留款已累積成了極大數額。取消農業稅后，中央還對農民實施了一些補貼政策。為了體現黨的溫暖，在補貼發放時在全國都采取了直發到農民手中的做法，這就生出了一些新問題：(1)原來欠錢農民新得到的補貼直接進入腰包，沒有人去鄉政府和村委會還債；(2)對原來欠錢的農民沒有補稅和還債的制度性做法，有些原來欠債的農民即使在富起來以后也不去還錢；(3)對于非絕對貧困戶，因“抗稅”少交錢取消農業稅后無追債機制使得原本老實守法聽話的那些農民感到自己吃虧了，這在農戶之間以及農民與鄉村兩級政權之間都造成了一些新的矛盾；（4）農信社、農發行等機構將那些高負債鄉村劃為不良信用等級村，新貸款申請愈加困難，因而出現了“因為你窮所以就更窮”的怪圈。看來，這種歷史上形成的債務鏈應當想出一套系統化的解決辦法，不然許多鄉村干部的心理陰云無法消散。

所有糧食都漲價，為何稻米在降價

2007年是中國的高通貨膨脹年，大豆、玉米、小麥等幾乎所有的糧食品種都在漲價，奇怪的是，往年價格一直看漲的稻米，2007年卻突然大幅降價。水稻產區的干部告訴我：2006年水稻的收購價為0.92元一斤，2007年0.72元一斤都沒有人買，不知怎么回事？在每市斤0.72元價格水準下，農民每種一坰水稻要虧損2000元，這對農民來說是個不小的數目。我初步了解了一下，水稻收購價逆市下行的原因似乎是：（1）今年國家為應對全球性糧食危機，禁止稻米出口，外需渠道突然中斷使國內一些地區的供給陡然相對增加；（2）糧食收購部門2007年始終未以農民滿意的價格展開水稻收購行動；（3）水稻待漲價預期下的農民惜售行為和收購商的降價預期以及銀行信貸大幅緊縮等背景條件使非國有糧商一直躑躅不前；（4）從全局看，東北稻米供給并沒有過剩，特別是對于松原所產的優質稻米來說，華北、華東、華南、西南、西北地區始終有旺盛的市場需求，供銷之所以脫節關鍵是鐵路運輸問題解決不了。公路運輸方面，運費過低就出現超載，一治超載公路運輸就陷于停頓，所以只能靠鐵路。但鐵路部門歷來被稱為“鐵老大”，基層干部說它們既“牛”且“黑”，地市縣級政府出面也根本搞不定。沒有運力，外銷只是一句空話。按照糧食市場的運行規律，每市斤糧價漲跌達到一毛錢都可稱之為巨幅波動，而2007年的水稻價格每市斤跌幅竟達兩毛錢！這實際上已可用蕭條局面稱之了。

中央補貼和各專項基金下發中的“水過地濕”現象

有個電視連續劇叫《李衛當官》，是個戲說歷史之作。該劇中有李衛被雍正派作地方官后遇到的典型現象：朝廷撥十萬兩銀子賑災，李衛就開始按十萬兩銀子做預算，結果遭到許多地方官員的嘲笑：“朝廷給十萬兩，到你手里有五萬兩就謝天謝地了！”通過調查，我們了解到這種現象在今天的中國已有過之而無不及，主要原因在于各種中央補貼和專項基金總是先到省里再到地市，然后才能到縣級財政手里，每到這時，就真的連“五萬兩”都不到了，省和地市兩級的截留已成常例。是古已有之的官場積弊難改，還是縣以上兩級財政確有截留的充分理由？我們不得而知。從我參加的這次座談會干部們義憤填膺和無奈的情緒看，上兩級政府“水過地濕”式的截留性質的不合理似乎已不容置疑。

中國農村鄉鎮級政權已經懸空

參加這次座談會的四級干部幾乎異口同聲地提出了一個讓我感到震驚的觀點——“中國農村鄉鎮級政權已經懸空！”此事關系我國最基層政權的生存狀況，若真的“懸空”，那還了得！我在會上不斷地向幾位干部請教，以明就里。來參加座談會的干部大部分是村書記和鄉鎮黨委書記，他們認為，中國是共產黨領導的國家，從上到下只有在黨組織能有效發揮領導作用的前提下，政權的基礎才能夠真正夯實。現在的問題是：村主任三年一次的普選制度使得鄉黨委已無法直接任免農村基層干部。在許多農村，由于賄選和家族勢力兩大因素的負面作用，使得相當一部分在村民自治口號下由普選產生的村主任成了村書記的對立力量，當然也成了鄉鎮黨委領導的潛在抗拒力量。因為村官的烏紗帽不是鄉黨委給的，也不是村書記給的，因而他就有行為上的獨立性，這讓我們的鄉村書記們頗有駕馭失靈的感覺。此外，據鄉村書記們反映，三年一屆，任期也有些短。每三年一次的村民普選在一些關系不順暢且村長能支配相當一些資源的農村，普選一次就可能帶來一次村規模的政治社會“動蕩”，如果存在賄選行為還可能會在周期性的選舉后出現新村長上任后用某種變相掠奪式的權力運用進行賄選支出補償。這實際上已成為鄉村建設中的一種破壞性力量。這些鄉村書記們在談話中流露出一種對中央的意見，即：你既然把我們這些人放在這個位置上，卻又不給我們以足夠的監督制約權力，這就使得共產黨的基層政權缺少了一個有力的行政環節。有人說：“你讓我們干，就得信任我們嘛！”

公共財政的陽光何時能普照農村

中國不僅因為收入差距不斷拉大而存在著物質財富分布上的不公平，而且還因公共財政的作用差異而存在著城鄉生存發展環境上的不平等。從全國情況看，城市越大，地稅收入越多，地方公共財政實力就越強，公共消費型基礎設施就越發達完備。反之，那些縣域經濟不發達地區的農村基礎設施建設則景況最差。貧困地區的農村，其公共基礎設施幾乎可用慘不忍睹來形容。在我們的座談會上，有個鎮黨委書記（王家勇）的發言非常有意思，他說，現在，中國公共財政的陽光根本沒有“普照”功能，“它不是不往農村照，就是太陽快落山之前才照，總之，農村獲得的公共財政的陽光總是少之又少”。例如，中央現在非常重視改善農民吃水問題，但一個村子即使是中等規模其改水鋪網的錢也要300萬元左右，這個錢農民沒有，地市縣財政也拿不出，中央財政能拿得起嗎？全國這么多鄉村，當然也拿不起。但從全國財政收入增長速度看，中央財政收入2007年增長了31％以上，這遠遠超過GDP增速約20個百分點，所以，就應該由中央財政拿出點錢來對農村的基礎設施建設進行補貼，我們不是一直在喊“城市反哺農村嗎”？首先應由收入猛增的中央財政來反哺農村。為什么有這樣的主張？因為1994年的稅改直接導致了幾乎全部縣級國有工業及許多非國有工業的大面積死亡，中央在當年稅改時就把那些稅基廣、財源厚、易征收的稅種通過“分稅制改革”拿到自己手里，使得地方政府的財權和事權嚴重不對稱。在嚴格的自上而下任命制的干部管理體制下，大家敢怒不敢言，只有“腹誹”而已。從這一歷史背景說，基層干部提出對公共財政的“陽光普照”問題的意見似乎也可以充分理解。我覺得現在到了國務院和有關部門對農村電網、公路、水利等投資來源問題認真研究一下并拿出切實有效辦法的時候了。在農村公共設施建設過程中還有一個傾向性的問題值得注意，那就是一些有可能產生良好現金流的項目決不能讓那些以政府權力為后盾的壟斷性公司拿走變成盤剝農民的工具，如自來水入戶、閉路電視入戶等等。在吉林省，這類項目已經落入一些管理部門旗下的國有公司之手成為高收費的變了味的公共基礎設施建設項目，農民對這些公司的過高收費已怨聲載道。

農村醫保制度的推廣狀況及存在的問題

本屆中央政府執政期間不僅免了農業稅而且還大力推行了農村醫療保障制度，這兩項舉措的積極意義怎樣評價也不為過。當然，我們經濟學家心里清楚，每年征收的農業稅數額不過區區幾百億元，只要資本市場建設方向對頭政策得當，中央財政輕而易舉就能從一項交易印花稅上拿回幾千億元來。例如，2007年的股票交易印花稅就有2000多億元。所以，農業稅早就該免。問題是往屆政府沒有做到的事由本屆政府做了，當然也就功德無量了。現在，農村醫保制度由于中央的重視也已經在全國推開，現行做法是：每年農民1人拿10元，中央財政拿50元，縣級政府拿20元，每人每年有80元的醫保基金。從數量上說，可謂不多。但農民不會人人得病，因此，此制度若推行得健康正常，也算得上是造福農民的一項舉措。但在實踐中各醫療單位即各類的醫院都程度不同地出現了行為扭曲。其具體做法是農民來看病時先問是自費還是走合作醫療項目，若走合作醫療項目則收費大幅上漲。顯然，解決這個問題不能靠力單勢孤的個體農戶，而只能靠鄉鎮政府。前郭縣興原鄉的黨委書記王家勇已創造了一個行之有效的辦法，即到本鄉農民經常看病的醫院去走訪，同這些醫院的領導訂立君子協定：農民來看病不得因走合作醫療項目就刻意漲價，鄉政府定期調查，一旦發現有這類漲價行為的醫院即將之從本鄉農民合作醫療協作醫院的名單上刪除。因為鄉鎮政府有協作醫院的合作簽約權，納入或排除合作名單能對這些醫院的收入產生重要影響，所以，鄉鎮政府只要為農民說話撐腰，解決醫院利用合作醫療體制亂收費問題就極容易得到解決。

縣政府、鄉村政權與農村金融服務

發展農村經濟縣區級政府的角色十分重要，因為它們比省政府和地市政府更直接同鄉村發生各種經濟政治及社會聯系，既是鄉村政權的“頂頭上司”，又是貫徹中央精神的最關鍵環節（在多年前沒有電視在農村入戶時縣級政府還有對中央精神的“解釋權”）。在我們的座談會上有兩位縣區級政府的干部代表，他們的水平都不低，對農村情況相當熟悉。他們和在座的鄉村干部一樣，認為新農村建設關鍵是農民增收問題，在農民增收目標實現過程中主要的掣肘因素一直是金融問題。以前郭縣為例，全縣共有7家金融機構，2007年農信社系統發放了11.2533億元貸款，其中農貸的比例為82.4％，全縣到農民手里的錢只有9億元多一點，相對于巨大的農村資金需求，這9億元只是在“撒胡椒面”，農戶貸款每戶設上限2000元，還有絕大多數的農戶貸不到錢。在這種情況下，對農村自由借貸活動普遍化就可以充分理解了。自由借貸盡管利率高，但手續簡便、資金可得性易于實現。因為放貸方并不擔心借款者的還款能力問題，在一個村子里，誰家灶坑門沖哪邊開大家都了如指掌。誰欠錢不還，在極端情況下放款人自己出馬或雇人上陣到欠款人家門前祖宗三代罵上一兩天（利用信譽機制），問題就乖乖解決。但是，農信社是正式金融機構，它們不可能運用這類罵大街機制，就只能將擔保機制落實到村書記村長個人頭上。來參加本次座談的一個村書記叫劉萬福，2007年全村借信用社的貸款約17萬元都是他一個人擔保的。他說：“真正種地干活想過好日子的農民沒有不想還貸款的，因為他今年還了明年才好借，所以，我擔保時一點兒也不害怕。”那么，即使是按照劉萬福式的模式普遍解決了農信社貸款時的風險控制機制問題是否就能使農民農村資金需求大部分得到解決呢？當然，還遠遠不能！還有兩個明顯的制約因素在農信社系統的貸款發放中起負面作用：一是農信社在現有利率水準下發放小額貸款時的成本收益之比畸高，農信社掙不了多少錢因而沒有太大的放款積極性；二是農信社的負責人特別是城郊信用社的負責人給農民放款只能多吃點土雞蛋之類，只有將錢借給那些生產大戶或到城里做工業做買賣的人才能收到可以打動人心的貨幣回報。機構和個人這兩個收入制約直接導致各信用社存貸比會自動走低。這似乎是個解不開的死結：機構收入制約似乎可以通過升息和縣財政建立小額農貸補償基金來解決，但個人收入制約卻只有靠職業操守教育的單一藥方，而在多數情況下，喋喋不休地講一百遍道德往往不如一沓人民幣的功效明顯。這些問題難以解決又不能不解決。看來，只有在農行重返“三農”服務第一線、郵儲銀行以農村社區為業務重點、農發行大力拓展業務范圍、財政資金加大支農傾斜力度的背景下用放松農村管制降低“三農”金融服務機構的行業進入壁壘，用充分的供給競爭來填補金融服務缺口，用農村金融服務人才市場的形成解決相關機構人員素質的提升問題，用這些配套的方法才能破解農村金融服務的難題。

農村金融服務中一些正式機構的不當行為

在農村金融服務領域，那些正式金融機構還有許多不當行為讓農民很有意見。早在幾年前，保監會主席吳定富同志就在不同場合敦促保險公司在農村開辟業務領域，這也確實產生了實際效果。很多保險公司都開發出了針對農業、農民和農村保險需求特點的新產品。但問題是，這些產品有效行銷之后，保險公司能否講誠信，按合約理賠。在我們的座談會上，幾個干部都談到一個情況：2007年年初，吉林省政府某部門就配合某保險公司在全省農村推行農業保險，其保費收入想必十分可觀。但2007年春夏全省大部分產糧區遭遇干旱，其中，玉米受災尤為嚴重，鄉村干部和農民希望該保險公司能夠按約理賠，但該公司已無此財力，農民的理賠要求據說統統被上級政府某部門擋了回來。我問參加座談會的一位鎮黨委書記：“你們為什么不代表農民打官司？”答曰：“打官司？有上級部門為保險公司說話，誰敢哪！”再說說農信社。農信社現在仍然是農村金融服務的主力，它們的業務行為對農業生產影響最大。在松原市，有些農信社在業務上有四種行為讓農民謗議洶洶：（1）想貸款先交入股資金，貸一萬元交兩千元，貸兩萬元交三千元，貸三萬元交五千元。農民本來是因為沒錢才去借錢，現在這么一弄則變成了你有錢才能更有錢；（2）農信社利息明顯高于一般商業銀行；（3）按月收息（不是計息）；（4）到了秋天就不再放貸使非農業經營者的借款需求得不到滿足。

結語：新農村建設最緊要的問題是什么

我看過很多思維深沉的經濟學家們都將農村土地私有化視作農村改革的首要問題。我個人覺得，由于全國各省市地方可供農民私有化分配的土地資源分布極不均衡，在這一情況下恐怕難以實現公平的土地分配，如果出現一次極不公平的大面積私有化運動也許會為社會動蕩埋下禍根？通過調查，我發現吉林省農村現在亟待解決的問題倒是如下六個：（1）統籌提留年代鄉村、農民和信用社之間的債務鏈；（2）生產性資金的可得性；（3）以水利為重點的鄉村基礎設施建設；（4）對農民增收農業升級確有幫助的技術推廣和農民知識技能培訓；（5）鄉村集體企業和生產大戶的引導扶持問題；（6）如何在推行村民自治中恰當地發揮鄉村黨組織的作用。這六個問題是目前農村發展真正迫切的問題，而土地制度的改革則不十分急迫，它雖然重要必要，但茲事體大，需三思和經過試驗后再拿出一個中長期的解決辦法。冒然進行激進的全面的土地私有化改革似乎不是公忠體國之論。農村農民問題始終應以治窮增收為第一要務，農業以保障糧菜供給結構升級為第一要務。除此而外，豈有他哉？