農業發展銀行支農新戰略

農發行業務發展戰略選擇應堅持立足當前，規劃長遠；社會效益與經濟效益并重；統籌考慮、分類指導；政策性金融與商業性金融、合作金融及財政的相互配合與協調，形成支農合力。

農發行在農村金融中發揮骨干和支柱作用，要求其能夠對農業和農村領域中涉及國家安全、國民經濟命脈和其他政府關注的關鍵行業、薄弱環節實施有效的金融供給和調控，積極帶動和影響其他資金流向農村，優化農村金融市場整體功能。

完善支農功能

從生產角度出發，確保糧食等農產品有效供給，促進農業產業發展。在農民種糧效益比較低的情況下，提高農民種糧積極性難度仍然不小，加上我國糧食市場波動的放大效應、糧食供求變化的同步效應、糧食生產發展的滯后效應，決定了糧食問題的長期性、艱巨性和復雜性。當前，我國農產品供求關系正在發生重要的階段性變化，主要農產品正在由“供求總量基本平衡，豐年有余，價格持續低迷”的格局向“供求緊平衡、對國際市場依賴程度提高，價格整體攀升”的格局轉變。尤其是2006年第四季度以來，我國主要農產品價格出現近幾年少有的較大漲幅。2008年1月CPI上漲7.1%，創1997年以來的新高，而食品類價格同比上漲18.2%，其中，糧食價格上漲5.7%，油脂價格上漲37.1%，肉禽及其制品價格上漲41.2%，豬肉價格上漲58.8%，鮮蛋價格上漲4.6%。農產品供求關系變化的現實，迫切要求進一步提高農業綜合生產能力，增加農產品有效供給，加大農業產業發展的投資，通過農業政策性金融支持農田基礎設施建設、農業服務體系建設、大型農機具等農業生產資料等。

從提高農民收入角度出發，拓寬農民就業渠道，促進農民收入持續增長。增加農民收入是社會主義新農村建設的根本目的。由于農產品具有收入彈性低和價格彈性低的特性，單純靠增加農業生產容易出現增產不增收的問題，要通過產業、就業結構的調整，實現農業勞動力向非農產業轉移，提高收入。但由于農村二、三產業發展滯后，農業和農村內部增收難度加大，受二元經濟結構的影響，農村勞動力就業的體制性障礙還沒有消除，迫切需要拓寬就業渠道。國務院發展研究中心《推進社會主義新農村建設研究》課題組2006年就新農村建設現狀在全國2749個村莊的調查顯示，有47.3%的村莊認為當地農民收入難以提高的重要原因是“缺乏資金”，并且所期望的貸款規模不能獲得滿足，說明很多農戶有很強的資金融入需要。提高農民收入，需要農業政策性金融有力地支持和發展農產品加工業、農村中小企業和農業融資保障性業務等。

從農村基礎設施來看，改善農村生產和生活條件，加大農村基礎設施建設的支持力度，需要金融支持。農村道路、橋梁、港口、水利、能源、通訊、科技、醫療、網絡、電視等方面，是推進社會主義新農村建設的重要物質基礎，盡快改變農村基礎設施薄弱的落后面貌，是新農村建設的重要任務。長期以來農村基礎設施建設投資匱乏，居民住房設施配套不完善，室外環境臟亂差現象普遍。目前飲用自來水的農村居民只有28%，水沖式衛生廁所的普及率不到10%，糞便無害化處理不到一半，廢物垃圾得不到及時處理，污染環境。公共財政對基礎設施建設負有重要職責，但由于財政資源有限，農業和農村的資源配置在國民收入分配中仍處于不利地位，財政對農村公共產品和服務領域投入不足，總體覆蓋力度不夠，農村地區除了城鄉結合部和少數發達的地區外，大多數農村基礎設施主要由農民自己解決，國家只給予少量補助。1998年以來，農業(不含林業和水利)直接使用國債的資金只占國債總數的1%。2005年和2006年中央政府對農業的支出分別為2975億元和3397億元，用來支持農村公共設施的只有293億元和404億元。國家發改委產業研究所調查顯示，新農村基礎設施建設，包括“一池三改”，道路硬化，通信、廣播電視等，按照一定標準建設，扣除已建成項目，全國平均每位農民約需投資為5000元，需要金融部門提供財政墊付性貸款予以支持。

從農村社會事業來看，提高農民的身體與文化素質，豐富文化生活，需要加強農村教育、醫療衛生和文化事業。我國農村人口占全國總人口的65%，人口素質低，文盲和半文盲人口2.19億。在農村就業人口中，文盲和半文盲占35.9%，小學文化程度者占37.2%。農村衛生資源嚴重短缺，中西部大部分農村衛生機構房屋破舊，鄉（鎮）衛生院危房率高達33.6％，60％以上的鄉（鎮）衛生院缺乏基本醫療設備。農村文化建設投入嚴重不足。國務院發展研究中心對2749個村莊的調查顯示，文化設施普遍較差，有圖書室的比例為25%，有養老福利院的比例為4.1%，有文化活動中心的比例為29.4%。中西部地區的文化和福利設施尤其比較薄弱。這就需要發揮農業政策性金融的宏觀調控職能，引導社會資金回流農業和農村，增加對農業和農村的有效信貸投入。

農發行現有優勢

農發行經過十幾年發展，已經逐步形成了以糧棉油收購資金貸款業務為主體，以支持農副產品生產和加工轉化為一翼，以支持農業和農村發展的中長期貸款為另一翼，以中間業務為補充的“一體兩翼”的業務發展格局，在提高糧食綜合生產能力、穩定糧棉市場、保護農民利益、促進農業發展、維護農村穩定和推進糧棉流通體制改革等方面，發揮了重要作用，在農業領域特別是糧棉領域已經具有相當的控制、帶動和影響能力。

業務范圍拓寬，可持續發展能力增強。目前，農發行可以發放糧棉油購銷儲貸款，化肥、肉類、食糖、煙葉、羊毛等國家專項儲備貸款，農業產業化龍頭企業和加工企業貸款，農業小企業貸款，農業科技貸款，農村基礎設施建設貸款，農業綜合開發貸款，農業生產資料貸款業務等，形成多方位、寬領域、深介入的信貸支農新格局。在各種貸款業務有效發展的同時，農發行還積極發展存款業務和中間業務，大力開展市場化籌資，負債結構進一步改善，資本成本明顯降低。

資金運營模式對農業的支持更加直接有效。農發行的資金主要來源于中央銀行再貸款和金融債券，其最終來源是全國范圍內的居民儲蓄及企事業單位存款，資金用途主要是通過糧棉企業收購將資金支付給農民，或通過農業產業化龍頭企業、農業基礎設施及綜合開發貸款等項目，最終作用于農業和農村。農發行的信貸投放，對農業和農村來說是一種凈投放、完全投放，有財政轉移支付的特征，對農業和農村的支持更加直接有效。

較為豐富的業務經驗和龐大的機構網絡。農發行積累了較為豐富的農業政策性信貸業務經驗，形成了一套具有農業政策性銀行特色的信貸資金營運、內部控制、風險管理機制。同時，農發行在大部分縣級以上區域設立分支機構，縣級區域的營業機構基本能夠滿足業務需求。同時，具備了一定的人才儲備，具備了提供農業政策性金融服務的有效基礎。

發展新戰略

按照科學發展觀的要求，農發行要緊緊圍繞發展現代農業，建設社會主義新農村的戰略任務與發展目標，創新支持模式，加大支持力度，促進農業和農村經濟持續健康發展。

明確職能定位和近期發展目標。根據建設社會主義新農村的總體要求，農發行的職能定位是：忠實體現政府支農意圖，以國家信用為基礎，大量籌措歸集支農資金，承擔國家確定的農業和農村金融業務，按現代銀行體制機制運作，專門為“三農”提供綜合金融服務，成為政府支農的有效金融工具、引導社會資金回流農村的主要載體、農村金融的骨干和支柱。衡量農發行在農村金融中發揮骨干和支柱作用的主要指標包括：貸款覆蓋面、農業貸款比重、貸款支持行業和項目的影響力、引領作用、可持續性等。

科學謀劃發展戰略。農發行業務發展戰略選擇應堅持立足當前，規劃長遠；社會效益與經濟效益并重；統籌考慮、分類指導；政策性金融與商業性金融、合作金融及財政的相互配合與協調，形成支農合力。

切實履行基本職能，辦好糧棉油信貸主體業務。把執行國家政策放在首位，把支持糧棉油購銷和儲備作為核心業務來抓，促進國家支農惠農政策的落實。保證糧棉油儲備和調控貸款供應，滿足按最低收購價收購糧食的信貸需求。積極支持多渠道收購，為農業產業化龍頭企業和加工企業等經營主體參與糧棉收購提供信貸支持。

立足壯大現有業務，不斷創新“兩翼”信貸產品。要大力支持農業產業化龍頭加工企業，促進產業升級。重點支持主業突出、同業領先、管理規范、經營良好，能帶動農民增收、加快“非農”轉化的農業產業化項目。要支持農村中小企業，包括農林牧副漁領域從事種植、養殖、加工、流通、服務的各類所有制和組織形式的中小企業。要積極支持農村基礎設施和農業綜合開發，增強農業可持續發展能力。要辦好化肥、農機具等生產資料貸款業務，促進生產資料的流通和銷售。要支持農業科技開發應用服務體系建設。

拓寬業務范圍，增強服務功能。進一步擴大業務范圍，實現全方位支農（見表）。

加大金融創新力度，完善政策性金融支農功能。加強與財政支農資金的結合，通過受理財政委托貸款、財政貼息貸款等，用少量的財政補貼或較少的財政資金投入，引導較大規模的信貸資金投入。加強與商業金融機構合作。牽頭組織銀團貸款，引導其他金融機構共同參與對大型農業項目的信貸支持；開辦批發銀行業務，將扶貧開發貸款、農戶貸款、中小企業貸款等委托或批發給其他金融機構，擴大對農村的金融服務。用股權投資等方式，實現金融組織形式創新，彌補商業銀行改制退出的基層領域，解決農村金融供給不足的問題。強化政策性銀行行業信息咨詢等輔導性功能，增強農發行影響力。創新管理服務手段，提高管理服務效率和質量。

明確支持重點，推進農村區域經濟發展。堅持因地制宜，分類指導，在不同區域發揮作用的領域及支持重點有所區別。東部地區經濟相對發達，應重點支持改善農民生活質量、生存環境、小城鎮建設、農業勞動力轉移、農產品加工轉化升級等，這些地區金融生態環境好、地方財政收入高，可以采用信用貸款和其他貸款方式相結合的運作模式。中部地區多為糧食主產區，在保證糧食購儲銷傳統業務有效發展的基礎上，重點支持與改善農業生產條件和提高農民素質、生活條件相關的行業和領域。西部地區生態環境脆弱，農業生產落后，在支持糧棉油購儲銷傳統業務的同時，應重點支持農業基礎設施建設，改善農業基礎條件和生態環境，提高農業綜合生產能力。

營造良好的外部環境

除了深化內部改革，完善運行機制外，良好的外部配套改革政策，是農發行在農村金融中發揮骨干和支柱作用的必要條件。

在貨幣政策執行中予以適當傾斜。在資金運用上，由于農發行所有貸款均投向“三農”，應將農發行信貸增量的指令性計劃改為指導性計劃；在資金來源上，建立長期穩定的資金籌措機制，中央銀行對農發行再貸款的合理需求應予積極支持，尤其是政策性收購貸款需求應保證及時足額供應；研究制定相關農村信貸服務政策，明確規定商業銀行、郵政儲蓄銀行要按存款余額的一定比例，以適當的利率轉存農發行投入農業和農村；在存款準備金政策上，由于農發行不吸收居民存款，應取消對農發行的存款準備金要求，擴大農發行支農資金來源。

進一步完善財稅扶持政策。利用財稅政策扶持農業政策性金融的發展，進而加大對農業的支持是必不可缺的。一是補充資本金。國家應按照農發行業務發展需要，以不低于商業銀行的資本充足率，補充農發行資本金，補充的渠道可以為財政注資、稅收返還、利潤轉增或發行次級債券等途徑。二是對中長期貸款給予必要的財政補貼。包括項目貼息和中央財政通過少量補貼，在農發行和商業銀行及郵政儲蓄銀行之間建立穩定的中長期信貸資金籌措機制。三是允許農發行設立專項支農信貸基金，主要用于支持農業和農村的基礎性、公益性設施建設等中長期信貸投入。四是實行優惠的稅收政策。減免農發行營業稅和所得稅，用于充實資本金。

建立實行有別于商業銀行的差異化監管原則和考評模式。對農發行的監管和考評，應主要圍繞促進政府支農政策目標的實現、信貸資產安全、國有資產保值增值、銀行經營業績等方面，建立有別于商業銀行的監管模式和考評體系。將考評結果同農發行的員工收入、費用安排掛鉤，建立農發行員工收入穩定增長的機制，從而更有效地促進農業和農村經濟的發展。

加快制定實施《中國政策性銀行管理條例》。缺乏法律支持是中國政策性金融面臨的首要問題。農發行經過近幾年的改革，在辦行方向、業務范圍、經營機制、管理體制等方面進一步明確。同時，也有可供借鑒的國際經驗。因此，制定《中國政策性銀行管理條例》的時機已經成熟。通過條例，明確規定農發行的性質、宗旨、業務范圍、經營機制、管理體制、外部監管、扶持政策等，確保農發行依法合規經營，監管部門依法監管。

不斷完善和優化信用環境。加大社會信用環境整治力度，增強涉農企業的信用意識。各級政府和司法部門要大力協助金融機構依法維護金融債權，加大對逃廢債行為的打擊力度，培育良好的信用環境。推行農業政策性保險，建立擔保中心，解決農村中小企業擔保難的問題。建立非國有農業產業化龍頭企業的財政保障政策、經營補償機制，確保政策性信貸資金的安全。

（作者單位：中國農業發展銀行）